鄉鎮村級小微權力規范化運行的思考
——以樺南縣駝腰子鎮村級小微權力規范化運行為例

高 虹

（佳木斯市委黨校，黑龍江佳木斯 154000）

2018 年2 月4 日發表的《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確表示，推行村級小微權力清單制度，加大基層小微權力腐敗懲處力度①新華社：《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》， （2018-02-04），據中華人民共和國中央人民政府：http://www.gov.cn/ zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm。。這從國家層面向基層“微權力”腐敗的管理作出了部署。黨中央牢牢抓住鄉村振興戰略和國家監察體制改革兩個重大機遇，以基層管理體系和管理能力現代化目標為目標，主動對標提出中央和省、市委的要求，增加治理活力，加強法治保障，提高德治的正確風氣，全力推進村級小微權力向制度化、規范化方向發展。

一、佳木斯市村級權力運行情況及原因分析

（一）運行情況

佳木斯市下屬三市、三縣、四區，共計約六十多個鄉鎮，一千多個行政村。目前，鄉鎮農村的發展情況和黑龍江省鄉村振興戰略的實施還沒有完全適應，農村的社會關系較為復雜，基層黨組織的功能正在減弱，部分鄉鎮村務黨務財務不透明，或公開不及時，村干部監管不到位等現象造成“微腐敗”現象時常發生，群眾利益問題得不到及時解決，農村信訪較為突出，傷害了人民群眾的利益和情感，對黨和政府形象塑造造成了惡劣影響。

（二）原因分析

第一，鄉鎮村民法律、法規意識還比較淡薄。法治的主體是農民，農村法治進程的關鍵因素還是農民。但是在實際生活中，農民整體文化素質不高，法律接受和認知能力有限，缺乏法治意識，遇到問題常常尋求一些鄉間的老思路，不會運用法律來解決實際問題。

第二，村干部廉潔自律宣傳教育還不到位。雖然不斷加強村黨員干部的培訓學習，用習近平治國理政思想，尤其是法治思想不斷武裝全體農村黨員干部。但教育形式單一，學習效果不突出，導致部分村黨員干部對黨的基本路線、方針政策認識不深不透，對服務群眾、鄉村振興的重大責任，承擔不起來，對黨員干部的廉潔自律準則學習不深入。甚至有些農村黨員干部對這些準則，知之甚少，以至于出了事，才知道自己踩了紅線。在村干部中，也普遍存在對黨風廉政建設工作不重視的現象，認為只要把經濟抓好就可以了，沒有認識到廉潔教育對促進經濟社會發展的重要性。遇到問題常以老一輩的經驗作為行動準則，不了解國家法律法規，心中缺乏法治思維，法律意識十分淡薄。

第三，農村工作作風不民主，搞“一言堂”。農村基層小微權力集中于村干部和村委會主任手中。部分村干部甚至村支書“一把手”，不民主，大搞“一言堂”，一人說的算，工作作風極其簡單粗暴，存在嚴重的官僚主義作風。村務信息不公開、不透明，而村民自身素質不足，民主參與意識又不強，對基層小微權力難以形成有效的監督，這為小微權力腐敗的產生，制造了尋租土壤。

二、駝腰子鎮政府小微權力規范化運行措施

（一）編制村級黨建設工作清單，推進支部建設標準化

2019 年3 月，樺南縣為了全面落實深改委第八次會議關于“鼓勵基層創新”的要求，在全省率先實施了村級小微權力規范化運行改革，在全縣十二鄉鎮192 行政村全面展開，初步確定了30 個行政村的試點。通過健全“三清單（村級黨建設業務清單、村級權力服務清單、村級監督正負清單）、一個平臺（小微權力公開監督平臺）、一個體系（健全縣農村三級聯動體系）”全面建設村級小微權力閉環運行監督機制，加快基層管理系統和管理能力現代化。

第一，駝腰子鎮認真落實省委關于深改委第八次會議精神，以加強黨對農村工作的指導為出發點，編制村級黨建設工作清單，推進支部建設標準化。結合農村基層軟弱渙散黨組織整頓和掃黑除惡專項斗爭，鎮政府從組織、隊伍、活動、制度、圍繞保障等方面，精心編制了村級干部黨建工作清單，創新“五樹五旗”活動載體。樹立五個意識，發展意識，辛勤勞動意識，服務意識，責任意識，宗旨意識，創造“五大先鋒”，爭奪“五個旗幟”，有效推進基層黨建設活動的開展，加強了鎮黨支部建設。

第二，注重培樹先進典型，堅持以點帶面的工作推進方式，發揮引領作用，不斷加大工作力度。積極培育發掘村級支部、基層黨員中的先進模范集體和個人，通過廣泛宣傳先進事跡，促進村黨組織發揮作用，落實各項工作任務。

第三，從嚴規范黨內組織生活，鎮黨委積極落實村級黨員的管理清單，落實“三會一課”、黨費收繳管理、黨員教育培訓管理等制度，不斷建設基層組織，提升基層黨員的綜合能力和整體素質。鎮黨委培養出優秀基層黨組織，成為全鎮組織生活開展扎實的優秀代表。

第四，建強村級組織帶頭人隊伍清單，堅持將“四培養工程”作為加強村級組織帶頭人隊伍的有效手段，將文化程度高、工作能力強的中青年人才納入“四培養工程”，參與村內日常工作，不斷提升其綜合素質和綜合能力。截至目前，全鎮共有“四培養”對象42名，將致富帶頭人培養成黨員4 名，黨員培養成致富帶頭人2 名，致富帶頭人培養成村干部8 名，村干部培養成致富帶頭人5 名，涌現出一批優秀村干部。

第五，強化宣傳引導活動清單，鎮黨委牽頭抓總，調動村級支部采取多措并舉的方式開展宣傳工作。通過標語、廣播、召開黨員大會等形式，宣傳社會主義核心價值觀，大力弘揚社會主義新文化，來有效提高農民的品德素質、道德素養，真正形成“黨風帶民風、民風促黨風”的良好氛圍。通過線上線下相結合的渠道，公開“小微權力清單”內容以及辦事流程。

第六，抓出實效，扭轉村風民風。將移風易俗工作納入村級黨務年度考核重要清單。堅持按照每季度檢查一次、每半年測評一次的標準，開展日常監督檢查，掌握和公開移風易俗工作的進展，激發村干部參與的積極性，使移風易俗工作落到實處。同時，積極探索“移風易俗+”工作模式，將其作為村級干部黨建工作清單的重要部分。

（二）建立村級權力服務清單，推進服務管理規范化

堅持問題導向，在農村信訪事件中找問題、補缺板，本著“依法有據，辦事簡便”的原則，從重大決策、工程管理、三資管理、財務管理、人員任用、日光村務、涉農補貼、圍繞公共服務等八個方面入手，整理村級權力服務清單50 個項目，描繪流程圖50 張，明確權力內容以及權力界限。

駝腰子鎮位于10 村委員會廣場的明顯位置，鎮黨委制作了小微權力規范運行流程圖和示意圖，做到組織機構上墻、制度上墻、小微權力公示系統上墻，遵循簡化、高效、便利的原則，結合村級權力清單和相關規章制度，明確事項的處理程序。每個程序控制在5 步以內，準備什么樣的資料，需要多長時間才能完成。同時，公開村組織、村干部的職責權限，具體落實了執行責任的主體責任人，落實了整個權力運行的工作流程，使村干部明確自己負責什么內容，這個工作又該怎么做。對群眾關心的村級事項，在采用“四議兩公”工作法實施民主決策的過程中，認真解決程序少、不合法、不公開等顯著問題。現在，駝腰子鎮已經開始了“小微權力”一事一議辦法，解決了農田道路建設、特困人員的救助、扶貧幫扶、臨時雇傭等難題180 多個，群眾滿意度明顯提高。

駝腰子鎮很多村民都感受到小微權力改革帶來的“福利”。例如，金山村的村民李先生，因為身體原因不能外出打工，看到村里街道上貼著小權力漫畫的“臨時雇傭流程圖”，就向村委申請當了臨時工，負責公益崗打掃村街道，月工資3 000 元。還有一戶村民，大病后貧困想申請低保，但不知自己夠不夠條件，怎樣申請等，通過村級權力清單操作流程，他順利地申請到了低保，及時得到了社會救濟。這樣的例子很多，通過小微權力改革深度的不斷增加，相信村民能受益更多。

（三）制定村級監督正負清單，推進民主監督制度化

第一，深化村民自治實踐，列出村級監督正負清單30 個項目，并配合村里“兩委會”的換屆，選拔村務監督委員會成員，納入村里的干部管理范圍，把村務監督委員會作為代表村民日常監督的“常設機構”。村務監督委員會由三人以上組成，設主任一名，并由縣紀委監察委員會高標準授予村務監督委員會主任廉情監督員聘用書，主要針對各村“四議二公開”的情況開展全方位監督。村務監督委員會實行值班制，納入村干部管理范疇，每年從各村支出5 000 元用于村務監督委員會的職務補助和事務經費，解決不能有效監督、不想監督、不能監督等問題。

第二，完善村規民約，充分發揮包村干部作用，指導各村黨組織結合村情實際制定村規民約。由各村“四會”成員和村民代表商議，健全《村規民約》《紅白理事會章程》等制度，規范村級干部群眾的日常行為，使村級自治組織工作有章可循。通過設立村民事務舉報箱、定期召開評議會等方式，促進基層民主自治走上制度化、法制化、規范化道路，成立村民事務理事會，規范議事程序，自覺接受群眾監督。組織召開村民代表大會，制定易記、易懂、易行的《村規民約三字經》，約束、規范自身言行，營造了村風和諧、民風淳樸的社會環境，極大地推動了基層民主建設工作的發展。

（四）設立公開公示監督平臺，推進陽光村務信息化

建設縣鄉村三級層次管理、一體聯動的“互聯網+村級小權力”監督平臺，利用“一屏一幕一微”等現代信息手段，建立權力清單、規章制度、運行流程，實行運行結果“五公開”，包括群眾關心的資金使用、資產處理、涉農補貼、社會保障、危險住宅改造等。駝腰子鎮聘請縣改革委工作人員，對全鎮十個村點進行巡回指導，合理設置了調查、檢舉、交流、互動等板塊，讓村民可以隨時在任何地方輸入本人姓名和二代居民身份證號碼進行查詢。目前，駝腰子鎮十個村都設置了便民電子檢索觸摸屏，輸入有效村務信息3 500 多條。一方面方便群眾查閱公示信息，另一方面為小微權力深化改革，建立了詳細的數據基礎。駝腰子鎮的金勝村有一個種糧大戶十分感慨，說村委會的公示屏和公示二維碼非常方便，農民可以通過監視屏，查看二維碼，直接用手機掃描二維碼進入平臺，全村戶數是多少、需要補助金多少等信息十分翔實，村里的人坐在炕上，就能知道村子的大事。這樣一來，村里的工作就不可能有“貓膩”了。

（五）構建多維立體覆蓋系統，推進權力監督的實時化

為保障小微權力監督改革順利實施，健全（縣鄉村）三級聯動監督機制，縣級層面，設立村級小微權監督管理機構，制定涉農惠民補貼數據定期申報、審查制度，建設集網上受理、舉報提示、案件推送等功能為一體的實時監控中心。在鄉鎮層面，強化黨委主體責任，發揮鄉紀委職能，加強對村務監督委員會的領導、管理、審查和監督。在村級層面，通過村務監督委員會開展“三務公開”、“三資”管理、“四議二公開”等監督工作，設立監督電話，廣泛發動群眾監督通報，健全縣鄉村三級聯動機制，全程立體、建立多維實時監控系統，實現小微力監督的全覆蓋，織密農村權力的運行“廉政防護網”。

四、鄉村級“小微權力”規范化運行經驗啟示

第一，抓重點，鞏固基礎，村級干部“全納入”。圍繞“小微權力”運營中違反紀律問題頻發等重要環節，全面調查村委干部的權力使用事項，統籌組織、農業、民政、管理等功能部門，合理量化村級干部的工作職責，出臺《村級干部日常綜合評價辦法》，將村委干部全部納入監督管理范疇，使每個村干部既是實施主體，又是監督對象，相互監督，相互制約，使村里的小微權力，能夠全部在陽光下運行。

第二，把握痛處，加強監督，全面覆蓋村級財務。村務監督委員會在整個過程中監督村級財務，在按規定處理日常財務工作中，隨時發現和糾正“小微權力”運行財務業務存在的問題，促使及時改善，重點監督村級財務管理、發放補貼不規范等行為，保證小微權力在規章制度中有效運行。完善權力清單制度，把監督和問責納入基層小微權力清單體系，確保廣大黨員干部明確責任，履職盡責，將人民群眾的利益落到實際，從群眾中來，走到群眾中去。并分解各環節，通過公開、透明、嚴正辦事，確保小微權力清單進一步執行。

第三，抓住要點，嚴格追究責任。通過農村集體的“產權交易三資管理”系統，開拓公開渠道和方式，讓群眾通過“一網一微平臺”等多種宣傳渠道及時調查，及時掌握相關信息。認真實施《農村基層干部廉潔履行職責若干規定》等相關制度，加強違反小微權力規定的行為責任追究。改革活動開始以來，駝腰子鎮處理黨員干部違紀事件11 起24 人，其中違法行使小微權力的村干部案件有10 起22 人。從解決村干部問題的內容來看，主要集中在違規發包土地、漏報、非法領取種植補貼等方面，先后對22 名村干部進行了問責，對兩個村的黨組織進行了集體約談。

五、結語

2018 年1 月2 日發布的中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和2018 年中共中央、國務院印發的《國家鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》均指向基層小微權力腐敗問題，建議推進村級小微權力清單制度。黑龍江省佳木斯市提出的鄉村振興計劃中也具體安排。作為基層，要堅決貫徹黨中央和省市委的部署要求，出重拳解決問題，有效制止“小權力、大腐敗”現象，切實落實黨的政策，完成國家管理體系建設的“最后一公里”。