特大城市新城發展與人口管理體制完善

編者按：

本期專題論壇的主題是“完善職住平衡 提升城市發展”，共有8位專家學者從郊區新城轉變為綜合性節點城市的現實需求、城市以人為本的高質量的轉型發展、產業社區服務配套服務水平分化、城市急診點位分布差異、教育公平的發展訴求等角度，研究分析新城建設的基本原則、城市發展的基礎要素、產業社區服務配套服務的需求導向、市民獲取急診醫療資源便利性的提升空間、城鄉義務教育均等化的制約瓶頸等問題，針對性地提出城市要實行更加開放的人口政策、城市發展需要強化“均衡化”理念、構建彈性適應的服務配套體系、加強城市急診急救整體體系的建設、優化城鄉義務教育格局等對策建議。

摘要：特大城市在不斷發展的過程中，由于產業擴張和中心城區土地資源的稀缺性，逐步向多中心城市發展演化。上海市“十四五”規劃提出將加快建設五大新城。五大新城從中心城市輔助功能區的郊區新城，轉變為綜合性節點城市的獨立新城，這要求在新城建設過程中構建豐富和完整的產業體系，完善城市綜合功能，改革城市管理模式和治理體系，以及連接上海都市圈和長三角城市群的區域一體化發展。特大城市的新城建設需要堅持緊湊城市、人民城市、職住平衡和科技創新的基本原則，需要在城市人口總量增長和結構更新的過程中，協調人才政策和人口政策關系，實施人才和人口整合一體的城市人口管理，推動特大城市戶籍制度的改革。

關鍵詞：郊區新城;獨立新城;人口管理體制

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.02.001

特大城市在不斷發展的過程中，由于產業擴張和中心城區土地資源的稀缺性，逐步向多中心城市發展演化。上海市“十四五”規劃提出，將加快建設五大新城，計劃將嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯五個新城打造成為獨立的綜合性節點城市。可以預見，這五個新城與上海的主城區，將共同構成“1+5”的市域都市圈，上海逐步從單中心城市發展成為多中心、多層次、網絡狀的巨型城市。隨著多中心巨型城市的發展及上海都市圈的擴展，將進一步提升上海的整體實力，加強上海對區域經濟的輻射帶動作用。

本文提出“十四五”期間上海五大新城的建設，是特大城市深度郊遷擴散的結果，新城正從中心城市輔助功能區的郊區新城，發展為綜合性節點城市的獨立新城。本文將討論特大城市新城發展的若干基本原則，并在新城人口增長和人口結構更新的背景下討論城市人口政策的調整完善。

一、從郊區新城到都市圈城市系統中的獨立新城

“五大新城”是上海市“十四五”期間的重要發展計劃，體現出上海想要更進一步發展的雄心。新城建設應該放在世界級的巨型城市，放在上海都市圈和長三角城市群整體發展的角度來加以考慮。上海的空間格局仍然基本上是由一個相對密集的中心區域和非常分散的郊區外延所構成。與大倫敦地區或是東京的首都圈等世界級的巨型城市相比較，上海需要強化和拓展城市空間框架的支撐能力。同時，加強“五大新城”的建設，能夠將上海與上海都市圈和長三角城市群的發展更緊密地結合起來，這也是上海擴展城市發展的力量，促進區域一體化發展的必要舉措。

對于上海來說，“新城”的概念并不是現在才提出來的。從本世紀初提出“一城九鎮”，發展到“十一五”“十二五”期間的郊區新城，再到現在的獨立新城，展現出上海城市區域空間演化的持續過程。新城是上海大都市地區空間演化的內在結果。城市的發展開始是通過中心集聚的階段，實現要素集聚，然后經過集聚的擴大，再逐步對外擴散，通過郊遷擴散以及向更遠地區的深度郊遷擴散，從而在城市的遠郊形成若干反磁力的中心點，形成多中心巨型城市的格局。[1]本世紀初上海城市的郊區新城建設，基本上還是作為中心城市的輔助功能區，即是“衛星城”或者是“臥城”;“十四五”時期以后的新城建設，則定位為建設獨立的綜合性節點城市。上海的“五大新城”要從“郊區新城”發展成為“獨立新城”，表現出城市空間形態的進一步變化，也要求城市功能和相關規劃管理的相應變化。

第一，獨立新城要求構建豐富和完整的產業體系。從郊區新城的角度來看，城市郊區的產業發展很大程度上是承接中心城區產業向外轉移;而作為獨立新城的產業發展，所需要的不僅僅是接受產業的轉移，而且是要發展出有代表性的現代企業和完整的產業體系，才能支撐起一個城市。因此，獨立新城的發展，需要從重視中心城區的產業轉移過渡到重視產業體系的培育，要發展出具有開創性的、面向21世紀前沿的現代產業。這些前沿產業的培育和規劃需要立足較高的定位，無論是新能源汽車產業還是健康醫療產業，或者大數據和人工智能產業等，都需要創造條件加以發展。

第二，獨立新城需要完善城市綜合功能。郊區新城承擔的是中心城市的輔助配套作用，例如，作為“臥城”，其人口在中心城區就業，但是居住和生活在郊區。不少郊區新城的人口很大程度上是中心城區由于舊城改造而轉移出去的人口，因此表現出來的是大型居住區的建設。有的郊區新城是基于產業開發區的工業區域。因此，郊區新城的功能是有側重的，但并不一定完整。作為獨立城市的新城建設，需要更加綜合的城市功能。獨立新城的發展格局是在產業體系整體更新的帶動下，促進了人口工作和生活的整體構造。為了能夠支持現代前沿產業的發展，需要人口結構達到更高的層級，需要重視海納百川地吸引人才，吸引包括國外人才和留學歸國的先進技術人才，以及國內各種優秀人才來居住和創業。獨立新城的發展對城市社會功能配置有更高的需求和標準。如果說在郊區新城和城鄉結合部考慮的是如何推動戶籍改革和居住證制度、提高外來人口的市民待遇、加強流動人口的管理和服務、重視人口增長的服務配套，未來的新城建設需要考慮如何通過更高質量的城市綜合功能建設吸納人才，提供更高標準及和國際標準相統一的社會服務，例如國際學校、國際醫院、文體設施等，以及促進城市的內外交通、生態環境的整體改善。

第三，獨立新城要求城市管理模式和治理體系的改革。郊區新城是中心城市的輔助功能區，實際上是在區和縣行政區劃下的城市管理創新，主要是在開發區管理委員會基礎上的城市管理。獨立的綜合性新城建設則需要更高層次的城市管理和資源配置能力，要求對新城和區縣之間的治理結構進行調整。因此，新城建設使得上海城市管理需要從原來的市、區、縣的管理模式，變成“一個城市”和“五個城市”的管理結構，上海需要探索由若干個城市共同組成的市域都市圈的整體管理體制。新城建設要求上海特大城市的整體治理體系進行調整和改革。

第四，獨立新城需要連接上海都市圈和長三角城市群的區域一體化發展。如果說郊區新城主要還是以中心城市為圓心的城市外圍，要重視和中心城市發展密切的相互關系，那么獨立新城則需要成為在上海都市圈城市系統中的節點城市，需要發展和上海都市圈、長三角城市群中城市和城市之間的網絡關系。因此，新興城市內部及上海和新城之間的交通廊道和軌道交通體系建設是重要的，建設都市圈內部的城際鐵路也是必要的。推動都市圈內部的相互協調和政策平等化具有必要性。通過有效連接上海都市圈和長三角地區，才能更好構造長三角城市群的城市網絡體系，實現區域一體化的發展目標。

二、特大城市新城建設的基本原則

上海“五大新城”建設是特大城市空間演化的內在結果，為城市未來發展提供新的動力。其不僅會帶來城市空間形態的變化，也帶來城市功能結構的變化，以及城市管理模式和治理體系的整體變化。在特大城市新城建設的過程中，有若干基本原則需要加以強調：

一是緊湊城市。從基本理念上看，上海的城市發展還是要堅持“緊湊城市”的原則，因為上海的土地資源總體是稀缺的。當然，夸張的想法是我們可以把整個上海行政區的6 000多平方公里土地都變成城市建成區，但這不僅是不可能的，而且是極端浪費的。新城的土地規劃如果過于鋪張，首先難以保證投資能力;而且土地的產出能力，也難以支撐過高的投資負債。新城建設的目標，是成為和中心城市具有互補和平衡關系的“反磁力的中心點”，這并不在于新城是否有幾百平方公里的土地，而是需要土地上的經濟產出要達到足夠的力度，新城的集聚性才能實現“反磁力的中心點”。以前的郊區新城不能形成反磁力的空間集聚，不是因為原來的新城不夠大，而主要是因為原來的郊區新城不夠強。因此，要堅持緊湊城市的原則，增加“五大新城”土地利用的強度，把它建設得“更強”，而不單單是建設得“更大”。通過提高城市的容積率，提高土地的經濟產出和社會產出能力，有利于新城在土地資源約束下得到更高效的發展。

二是人民城市。建設綜合性的獨立城市，需要完善城市發展的系統性，把握城市運行的內在機理。城市的本質，是為生活在其中的人民提供良好的生活服務和發展機會。因此，獨立新城建設需要提高城市的品質，降低房價，改善環境和加強基礎設施建設;提高城市的宜居性，滿足多樣化人口的生活需求和發展需要;提高城市的養老服務能力、托育托幼和教育發展的能力，讓人民生活得更加美好。同時，新城發展也需要支持人口的流動，擴大城市的開放性和增強對人口的吸納能力、服務能力，這樣才能實現以人為本。

三是職住平衡。相對來說，郊區新城的發展基本還是要服務于中心城市，是中心城市的臥城，因此才帶來中心城市和周邊地區之間大規模的通勤。“五大新城”建設目標是成為具有綜合功能的獨立城市，這有助于通過職住平衡提高市域都市圈的整體效率。一方面，針對我國若干特大城市空間布局的研究表明，城市的多中心化有助于實現城市職住平衡，能夠減少不必要的日間通勤和交通能源損耗，以及交通擁擠帶來的效率損失，[2]同時改善居住和就業之間的職住平衡，也會帶動城市空間結構的調整。[3]在特大城市新城建設過程中，需要通過產業、土地和人口規劃的協調促進職住平衡。另一方面，雖然特大城市在市域都市圈的空間尺度上應該促進職住平衡，但是在新城和更小的城區建設尺度上，職住平衡未必是新城建設空間安排的最優解。城市空間中的職住關系本身受到交通技術條件、城市產業結構布局、城市居住區空間布局和公共服務設施配置的綜合影響，是在交通可達性條件下的漸進結果。

四是科技創新。新興技術的發展表現出對城市發展和治理的巨大能力。科技創新構成產業創新的基礎，通過科技創新提供的新興產業機會促進新城的產業升級;同時，科技創新也有助于提升城市治理能力。新城發展完全可以利用其后發優勢，全面提升其數據驅動的城市治理能力。通過基于大數據的精準服務能夠提高人口服務能力，從而提高城市生活的品質，通過整合的大數據服務，也有助于提高政府治理能力和城市管理的效率。[4]“五大新城”應該成為上海城市數字化轉型的前沿地區和試點地區，通過新城建設的智能化，建設更加智慧的多中心巨型城市。

總之，上海特大城市的新城建設需要堅持上述四個原則，即緊湊城市、人民城市、職住平衡和科技創新。通過高起點的新城建設支持特大城市的轉型升級，并在上海都市圈和長三角城市群的整體空間框架中發揮更好的作用。

三、城市發展的人才政策和人口政策

新城經濟產業的發展，以及新城和中心城區互動關系的加深、新城和都市圈其他城市之間經濟社會聯系的加深，將會帶動新城的人口增長。目前五個新城的常住人口數量基本在30～70萬之間，五個新城的常住人口總數約250萬。根據“十四五”規劃，五個新城將在遠期分別集聚100萬左右常住人口，到2025年五個新城常住人口規模計劃達到360萬左右。新城發展致力于建設功能完整的綜合性節點城市，這就要求必須實施更加開放的人口政策。

（一）通過產城融合的雙向驅動支持新城人口增長

在上海多中心巨型城市的發展演化過程中，城市周邊的人口和產業集聚地點從“郊區新城”進一步發展為“獨立新城”。郊區新城的發展很大程度上是城市郊區化的結果，受產業和人口“郊遷擴散”所驅動，因此郊區新城的人口發展主要包括以下若干主要的人口轉移：第一，郊區新城的人口很大程度上是中心城區由于舊城改造而轉移出去的人口，表現出來的是大型居住區的建設;第二，隨著中心城區的產業向郊區的工業開發區轉移，帶來勞動力就業人口的吸納增長;三是隨著郊區新建住房，部分在城市中心區工作的居民有動力在郊區購買更大的住房，提高居住生活的品質，也就是發展作為“臥城”的郊區新城;另外，在郊區城市化過程中，也會帶動周邊農村地區人口在城鎮化過程中向城市和城鎮集中。

作為多中心巨型城市外圍節點的綜合性獨立新城，“獨立新城”的人口增長不僅會繼續延續中心城市的郊區化過程，也將基于自身的產業升級、功能升級，帶動城市人口數量增長和人口結構更新。獨立新城的建設不僅僅依賴產業轉移和產業鏈擴展，更有賴于城市產業體系的整體發展，因此，需要吸引包括國外人才和留學歸國的先進技術人才，以及國內各個地方、各種類型的優秀人才來居住、創業和生活。當然，城市人口的演化具有內在的規律，在集聚人才的同時，城市發展也會帶動較低技能的或者說普通勞動力配套服務就業的增長。因此，上海獨立新城的發展會帶動城市人口數量的較大增長，多中心城市的人口結構會進一步豐富和多樣化，新城也將成為包括本地人口和外來人口、本國人口和外國人口共同生活和發展的城市。城市的社會分化將會擴大，新城中的紳士化和城中村發展，具有國際水準的現代居住社區和破舊的人口集聚區域將會同時出現，構成更加多樣、復雜和更加分化的城市面貌。

產業發展是新城人口發展的基礎和動力，“以產興城”是城市發展的基本規律。只有實現更充分的產業發展，才能支持城市人口增長，并在郊區和遠郊形成人口集聚的地點，形成“反磁力的中心點”，形成多中心的城市空間格局。這就要求，新城需要培養發展出有代表性的現代企業和產業鏈網絡，通過成功的企業成長和豐富的產業體系帶動就業，帶動人口增長。同時，新城只有通過提升產業發展的能級，促進更多的高新技術產業發展，才能帶動更多的高新技術崗位就業，提高就業者的經濟收入，從而才能吸引國內外優秀人才來新城居住、工作和生活，并帶動城市人口結構的中產階級化。因此，新城的產業發展和產業能力是城市人口發展的基礎。

另一方面，作為獨立的綜合功能城市，新城發展不僅要重視“以產興城”，還需要重視“以城興產”。產業帶動城市發展，往往是通過就業帶動勞動力集聚和人口增長，并因此帶動城市經濟增長;而隨著城市的勞動力增長，會日益形成更加多樣性的人口結構，家庭和社區生活的豐富性得到發展。這就要求新城建設需要滿足人們多樣化生活需求，通過更加便利的基礎設施、更高質量的社會服務，通過消費、旅游、休閑、教育、文化、體育、健康衛生和生態環境等綜合功能的完善，提高城市生活的品質，從而支持人口和家庭的生活，支持城市人口增長。這也要求新城建設需要提供國際標準的社會服務，例如國際學校、國際醫院等，才能吸納具有國際競爭力的優秀人才。在這個“以城興產”的過程中，城市綜合功能建設本身意味著巨大的產業機會，也有助于支持城市人口的增長和人力資本的集聚，推動城市經濟發展的競爭力和創新力。

歸根到底，上海“五大新城”作為具有獨立性的綜合城市，其“產城融合”有兩個方向：一是產業帶動城市，通過產業帶動就業和人口增長，并帶動城市發展;二是城市帶動產業，通過更好的城市綜合功能建設提高城市生活的品質，為城市中的人口和家庭生活提供支持，并進一步豐富城市產業的內容。

將“以產興城”和“以城興產”的循環做好了，新城的人口和城市發展就會形成良性互動關系。新城人口增長是基于產城融合雙向驅動的內在結果。城市人口增長的根本力量是產業發展，缺乏產業的新城可以發展成為“衛星城”，但是不能建設成為獨立的綜合性新城。新城的人口增長也需要綜合性城市功能服務的支持，包括教育、健康、生態、交通等一系列公共服務配套，能夠提高城市生活的品質，使城市成為人們愿意居住和生活的地方。新城的建設尤其需要重視學校、醫院的建設，特別是需要建設高質量的大學，發揮大學和人才培養、大學和產業發展、大學和城市發展的聯動作用。通過產城融合的共同推動，將不斷帶動城市的人口總量增長和人口結構更新。

在產城融合雙向驅動的基礎上，將帶動新城的人口增長和結構更新。而城市人口發展的變化，則會進一步影響城市經濟產業發展和城市功能的完善。新城發展需要更高的產業能級，才能實現足夠的價值增值，提供對城市建設的投入，這就要求城市人口結構中需要有更多高生產力能力和高創新能力的人口。因此，在城市發展過程中要加強對“人才”的偏好和重視，通過積極的吸引人才的政策提高城市生產率，提升城市的發展能力和競爭能力。

同時，只有通過人口結構更新和日益中產階級化，才會帶動城市土地利用的變化和城市功能的提升。在傳統郊區的開發區建設模式下，郊區的發展對大學、醫院、休閑娛樂并沒有很強的需求，這一定程度上是因為以農民工為主的人口結構，對城市建成區土地利用的需求是很簡單的，只是要求宿舍工棚的建設和基本的生活服務，他們對城市生活用地的需求是單薄的。隨著城市人口結構的更新，城市人口具有了更高教育程度、更高社會地位、更高消費水平，實現了更加穩定的工作和居住，從而帶動了中產階級化，人口對土地利用的需求和對城市功能的需求就會發生變化，并對公共管理和公共服務提出新的需求，從而帶動教育、衛生、養老、托育托幼、大學、娛樂、旅游等城市功能的發展，所以城市人口結構的更新會帶動城市能級的提升和帶動新城發展。

郊區新城的人口變動規律主要是中心城市郊區化，而作為獨立新城的人口發展規律，其體現出的是城市成長和人口變動的基本規律。新城發展需要深化對多中心巨型城市中人口空間變動規律、對都市圈和城市群城市系統中人口空間變動規律的把握，重視城市產業發展、功能提升和人口發展的相互促進，在此基礎上，才能取得新城人口總量增長和結構更新的良好結果。

（二）協調人才政策和人口政策的關系

在上海多中心巨型城市發展演化的過程中，新城的人口將繼續增長。城市發展需要進一步的人口導入和人才引進，特別是對高素質人才的引進。這要求在“十四五”期間，上海發展需要推動特大城市的戶籍改革，只有實施更加開放的人口導入政策，才能夠為新城建設和上海發展邁上新臺階提供相適應的人口政策支持。

城市的人口政策往往“重視人才、輕視人口”，城市人口管理的“人口”和“人才”管理也往往是二元性的管理體系。城市發展要重視人才導入，通過提供住房租賃支持、發揮條件戶籍的杠桿作用等方式來積極吸納城市“迫切需要”的人才，包括優秀青年人才和海外人才等。例如，近年來上海對重點產業的骨干人才，居住證轉戶籍的年限從7年轉為5年，并實施了居住證專項加分，特殊人才加快落戶，以及擴大人才的范圍等一系列人才政策。2021年末，上海繼續在人才政策上有所推進，在五個新城和自貿區新片區就業的上海市應屆研究生畢業生符合基本條件可直接落戶。相對于日益寬松的人才政策，根據國家的新型城鎮化規劃和上海市城市總體規劃（2017-2035年），上海仍然采取相對約束性的人口總量管控政策。

特大城市發展迫切需要加強人才導入，實施積極的人才政策，這和2013年以來“特大城市嚴格控制人口規模”政策的矛盾日益突顯。城市的“人才政策”和“人口政策”日益表現出差異性和二元性，甚至表現出“吸引人才”和“控制人口”的政策分化。這種狀態會割裂城市人口增長和人才集聚的內在聯系，也會產生一些不利的結果。

第一，人口和人才實際上是分不清的，有大學和研究生學歷的人口未必就是人才，例如比爾·蓋茨和喬布斯都是在本科時就退學了，按照中國的人才體制可能就不算是“人才”，但是其對城市的貢獻顯然是難以估量的。將人才政策和人口政策分割開來，很容易帶來顧此失彼或者政策結果錯置。

第二，不能割裂人才政策和人口政策的關系，因為人才增長和人口增長是相互內生的。一個地區在吸納高技術勞動者就業的時候，會同時帶來家政、快遞、餐飲等就業機會，帶來各種配套的服務性就業。如果說后者是人口，前者是人才，人才的增長會帶動普通勞動力的增長，而且人口的增長速度往往是快于人才的增長速度。普通勞動力增長速度總是快于高科技產業勞動力的增長速度，這是技術產業的資本有機構成更高決定的。因為普通勞動力需要的資本更低，所以其增長往往是更快的。希望只吸納人才而不要人口，是違反勞動力市場規律的，這兩種想法存在內在沖突，必然難以實現。

實際上，城市發展需要復雜多樣的產業生態系統，不僅需要高素質的人才，也會相應產生出對低技能勞動力的需求，例如快遞服務、家政服務等，高技能的人才和低技能的勞動者，都是城市發展所需要的。

同時，人才本身也是在人口的市場競爭中脫穎而出的，內生在城市人口增長的過程中。如果沒有充分的人口集聚，也會削弱人才的產生，削弱人才集聚的能力。二元性的人口政策和人才政策，往往會割裂城市人口增長和人才成長的內在聯系。

第三，人才和人口也是相互結合的。人才本身需要家庭，需要社會生活，家庭遷移伴隨著人才的遷移流動日益增長。例如，我們希望吸引高新技術產業的人才，但是如果人才的家庭生活需求沒有辦法解決，其配偶、子女和父母無法得到當地戶籍，甚至也沒有辦法獲得居住證，那么這種情況下也會削弱人才穩定居住和長期發展的意愿。

第四，人才政策和人口政策的割裂會加劇社會分化。如果城市發展只是對人才提供更好的待遇，而對人口給予較差的待遇，就會帶來社會不平等的擴大和城市空間的分化等問題。例如，上海閔行區因為要教育控人，對于流動兒童采取排斥政策，而浦東新區為了吸納人才，對隨遷兒童的公共服務政策會好很多，人口政策和人才政策的不平衡，會表現出社會空間的分化。

不僅國內移民在分化，國際移民也在分化。例如，國際移民的A類和B類作為人才，城市往往促進其長期居留和就業管理，而C類的國際移民，卻難以獲得就業證，往往被迫變成了“三非”人口，增加了國際移民管理的難度。雖然任何一個全球城市的增長過程中都出現分化擴大，但是過分強調人口政策和人才政策的差別性，會進一步擴大社會分化。

（三）完善人口和人才整合一體的城市人口管理體制

特大城市的人口管理重視人才導入，但是對于人口集聚采取相對控制的態度，構成人才政策和人口政策的二元性，也相應形成了人才和人口管理的二元性。如果考慮國際移民的人口管理，則進一步構成了多元的城市人口管理體制。人才政策和人口政策的二元性和內在張力，往往帶來內在的矛盾沖突，擴大社會分化。即一方面積極吸納人才，另一方面又要嚴格控制人口規模，這不僅是難以實現的，也往往限制城市發展的效率。因此，在特大城市發展和新城建設過程中的人口政策，要尊重城市人口增長和人才發展的內在規律，合理協調城市人才政策和人口政策的關系，將人才和人口作為整體，努力實施二者相互協調的人口政策，并推動相應的人口管理體制改革。

城市發展要破解人才政策和人口政策的二元性，努力將二者整合起來。這需要有一個彈性的人口和人才觀，突破人才政策和人口政策、人才管理和人口管理的僵硬邊界，在二者之間建立交叉地帶和過渡空間。不能認為人才交流中心管理的就是人才，人口戶政管理的就是人口，人口和人才之間的關系是彈性的，只要是城市發展迫切需要，而且能夠為城市發展作出足夠貢獻的人口，就是人才，而不應簡單根據其學歷如何、有沒有證書來判斷。因此，與其行政性地將是否具有研究生學歷或某些專業證書的人作為人才，還不如更加依賴于企業和市場的選擇，由市場來定義“人才”。例如，如果城市迫切需要護理人員，那么護理人員就是城市發展所需要的“人才”，而不論其有什么學歷。

城市人口管理需要改變人才政策和人口政策的二元性，轉變為更加整合一體和內部協調的人口管理體制。人才應該是城市人口的組成部分，在城市人口政策中，不僅應該包括人才政策，也應該包括完整的勞動力資源管理，包容城鄉居民和家庭、本地人口和外地人口，以及國際移民，城市發展需要建立完善的包容人才和支持人口成長的人口政策和人口管理服務體系。

新城的發展會帶來人口總量的增長和人口結構的更新，其發展需要人才，需要強化人才政策，也需要處理好人才政策和人口政策的關系。在特大城市發展中有必要改變人才政策和人口政策的二元性，理順二者關系，探索完整和系統的城市人口管理。對此，新城的人才戶籍改革和人才政策實踐可以作為一個突破口，應該以此來推動“十四五”期間的特大城市戶籍制度改革，并完善城市的人口管理體制建設。

說明：本文系教育部哲學社會科學重大攻關課題“新時代特大城市管理創新機制研究”（項目號：20JZD030）的階段性成果。

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Polycentric Megacity Development and Appropriate Population Policy

Ren Yuan

（Fudan University， Shanghai200437， China）

Abstract： In the course of growth， megacities are spatially morphed toward a polycentric structure due to expansion of industries and the shortage of land resources in central districts. For the fourteenth Five -year plan， Shanghai proposes to fasten the construction of Five New Cities. These new cities will change from supplemental areas of urban centers toward independent cities， and it is of significance of upgrading industrial structure， improving synthetic urban functions， reforming megacity governance structure， and connecting with regional urban network. The new city construction of megacities should adhere to basic principles like closely-linked city， people’s city， function-residence balanced city， and scientifically innovative city， should in the process of overall population expansion and structural renewal coordinate talent policy and population policy， administer population incorporating talent and population in an integrated manner and push forward permanent residence registration system reform in megacities.

The author also illustrates basic principles of new cities development， and calls for better urban population management system reform to fit the megacity development process.

Key words： suburb new city; independent new city; population policy

■責任編輯：王? 縉