以農村土地確權促進集體產權制度改革

郭春霞

摘要：解決農村土地權益歸屬問題，促進農村經濟持續發展，處理好農村土地權屬關系，必須以農村土地確權促進集體產權制度改革。不可忽視的是，中國農村地區具有顯著的復雜性，這在很大程度上使土地權屬關系變得復雜。為了促進集體產權制度改革，做好農村土地確權，國家制定了一系列政策，同時，實施了“六權同確”計劃。文章將簡單分析以農村土地確權促進集體產權制度改革措施，希望能為集體產權制度改革工作提供借鑒方案。

關鍵詞：農村土地確權;促進;集體產權制度;改革

為了做好農村土地確權工作以促進集體產權制度改革，政府開始實施“六權同確”計劃，所謂“六權”包括農村土地承包經營權、農村宅基地使用權（包括集體建設用地使用權）、農村集體土地所有權、農村林業用地所有權、農村水利設施產權和農村集體用地房屋居使用權（包括農房），在確定這六種產權的過程中，奉行“產權歸屬清晰”“土地資源保護嚴格”“確權管理規范”和“土地使用權流轉順暢”等四項基本準則。本文將簡單介紹“六權同確”計劃的核心概念和農村產權制度，系統分析農村土地確權和集體產權制度之間的關系，并綜合探討如何以農村土地確權促進集體產權制度改革。

一、“六權同確”計劃的核心概念

“六權同確”的基本含義是明確六種權利的權屬關系，并在確定這六種產權之后進行頒證。“六權同確”計劃中的“六權”包括農村土地承包經營權、農村宅基地使用權（包括集體建設用地使用權）、農村集體土地所有權、農村林業用地所有權、農村水利設施產權和農村集體用地房屋居使用權（包括農房）。該計劃屬于農村土地改革及集體產權制度改革的新項目，其核心目標是落實“還權賦能”政策，“保護廣大農民的合法權益”，創新農村土地管理機制，優化農村土地資源配置方案，提高土地使用價值。在該計劃執行過程中，政府堅持履行“產權歸屬清晰”“土地資源保護嚴格”“確權管理規范”和“土地使用權流轉順暢”等四項基本準則，工作基礎是明晰農村土地產權，準確實施確權登記和頒證，不斷完善土地管理政策機制，建立土地資源管理服務平臺，健全土地流轉體系，全面開創發展新局面。

二、農村產權制度

從字面意思來看，產權制度即推動產權關系步入制度化，實現這一目標則需要制定并執行相關規章制度，正確履行各種行為準則，科學調整產權關系，解決產權矛盾問題。從宏觀層次來分析，農村產權制度有正式規率制度和非正式規章制度之分，前者包括組織制度、社會契約和相關法律制度;后者包括文化風俗習慣、傳統思想意識（包括制度性思想意識）和倫理道德規范。從微觀層次來分析，農村產權制度體系主要包括確定農村產權主體制度，產權范圍界定管理制度，產權結構調整制度，產權保護管理制度，產權合法交易管理制度等。迄今為止，學術界尚未統一農村產權制度的基本定義，對于該制度的理解，學者們有三種看法：第一，認為農村產權制度和生產類型息息相關，主要分為農業生產制度和非農業生產制度。李勝蘭先生曾經指出，應該從是否屬于農業生產范疇這一標準來分析農村產權制度，如果屬于農業生產范疇，其產權制度核心是土地資源;如果不屬于，其產權制度表現為鄉鎮企業產權制度。第二，認知農村產權制度的核心包括兩項基本制度——農村土地產權與農村集體產權制度。楊敏先生指出，農村產權制度特指調整農村各項財產關系制度的總稱，其基層是家庭承包經營，并對雙層經營機制進行統分結合。與此同時，楊敏先生強調，土地是農村地區最寶貴的資源，集體經濟是當代農村最為鮮明的經濟特色，農村土地產權制度與農村集體產權制度是農村產權制度的核心內容，農村土地產權制度細分為土地管理制度、土地資源經營制度和集體資產分配管理制度（尤其是對資產收益的分配）。李耀平先生在闡述農村產權制度的同時指出該制度的核心是農村土地，要將土地作為核心生產要素，并細分土地承包經營制度和農村集體企業產權制度。第三，認為農村產權制度屬于農村土地產權制度、農村集體鄉鎮企業產權制度和集體經濟產權制度的綜合體。溫鐵軍先生曾經指出，農村產權制度包括農村土地產權制度、農村集體鄉鎮企業產權制度和集體經濟產權制度。雖然這三種觀點存在一定差異，卻都在農村土地產權制度、農村集體鄉鎮企業產權制度和集體經濟管理制度的范疇內，同時，將農村土地產權制度作為核心。

三、農村土地確權和集體產權制度之間的關系

處理好農村土地確權和集體產權制度之間的關系，以土地確權工作推進集體產權制度改革，有利于明確土地資源的使用權利，保護農民的基本權益。目前，隨著各地農村土地確權工作的全面開展，各村集體被賦予了土地發包權利、調整權利、回收權利和管理權利，這對于廣大農民而言，意味著他們也擁有這四種權利，他們會因此獲取更多收益。其次，以土地確權工作推進集體產權制度改革有助于充分發揮土地資源管理效益，開創農村集體經濟發展的新局面，使農村土地資源分配更合理，促進農村集體經濟的可持續發展。

四、如何以農村土地確權促進集體產權制度改革

（一）堅持農村土地確權工作原則

以農村土地確權促進集體產權制度改革，科學執行“六權同確”計劃，必須堅持農村土地確權工作原則。目前，國家針對農村土地確權工作制定了七項基本原則：第一，不斷完善土地確權管理制度、確保集體產權制度改革穩定發展原則。該原則要求工作人員在開展土地確權工作、執行“六權同確”計劃及改革集體產權制度的過程中應堅持完善土地確權管理制度，優化農村經營管理體系，將農村土地經營承包確權證書、土地資源使用證書、土地承包合同文件、土地規劃證書、林地承包關系、水利設施建設承包關系、農村房屋產權和宅基地歸屬關系作為工作參考基礎，在保持現有關系的穩定狀態下開展確權工作，依次進行登記與頒證。第二，尊重歷史，堅持法治原則。該原則要求工作人員在執行“六權同確”計劃的過程中應認真參考《土地管理法》《農村土地承包法》《物權法》《森林法》和《房地產管理法》等法律文獻，依法開展土地確權與登記頒證工作。同時，在工作過程中，應尊重歷史，即遵循原有的產權歸屬關系和承包關系，如果發現實際狀況和賬面內容不一致，就要再次認真核實與調查，將現狀和歷史因素對比，統籌兼顧，全面核實后方能進行科學調整與確定等級，切忌非法調整。第三，堅持因地制宜和民主協商原則。農村土地類型不盡相同，可分為農田、宅基地、住房、農房、林地、丘陵、山地等。因而，不能采取同一種方法對所有土地進行確權和登記，必須采取因地制宜方針，根據實際需要采用最佳確權方法。與此同時，土地確權工作并非由政府、村委會或者某一組織獨立完成，而是要發揮人民群眾的力量，開展民主協商，鼓勵廣大農民積極參與土地確權工作和集體產權改革，勇于提出個人見解，貢獻智慧，解決確權工作中的各種困難與問題。第四，發揮政府引導作用。在市場經濟背景下，處理好農村產權關系，確保產權歸屬的合法性與明確性，必須充分發揮政府的引導作用，由政府頒布引導性政策，做好業務指導工作，發揮監督職能，引導工作人員完善土地確權服務平臺與相關管理機制，培養良好的市場主體，完善相關制度，順應市場經濟發展趨勢，按照規律探究合理的農村產權要素配置方案，以此推進農村產權要素運作步入市場化和資本化。第五，堅持實效性原則和求真務實精神。工作人員應立足于農村集體產權改革目標，處理好穩定與發展的關系，堅持實效性原則，秉承求真務實精神，分清工作重點，采取先易后難方針分布開展土地確權和登記頒證工作，協調推進農村集體產權改革，根據實際情況率先突破關鍵環節和重點工作領域，依次完成“六權確認”計劃，加快處理個案與特殊問題。第六，堅持勇于創新和試點先行原則。中國農村地區所占面積廣闊，全面確權和改革工作難度很大，因此，要在試點上先行開展確權工作，勇于創新，嘗試進行集體產權制度改革，以此總結成熟的經驗，并予以推廣。第七，堅持統籌兼顧，村組主體原則。農村土地確權和產權制度改革覆蓋范圍廣，涉及到了多項細節，存在大量的重點工作，為了處理好細節問題，做好各項工作，則必須堅持統籌兼顧原則，同時，要以村組為主體，促進各鄉鎮部門的有機合作，從而全面推進“六權確認”工作。

（二）完善農村集體產權制度相關法律體系

優化集體產權制度改革方案，推進集體產權制度改革的良好發展，必須科學劃分各部門工作層次，制定精確的改革目標，不斷完善農村集體產權制度相關法律體系，使集體產權制度改革工作有法可依。在具體立法過程中，應著重做好三項基本工作：第一，正確認知立法工作的重要意義，確保相關法律法規能夠對各部門進行合法約束與有效管理，使集體產權價值能得以實施。第二，大力推進集體產權制度步入法治化，為集體產權制定改革提供法律保障，確保法律文獻能夠保護農村集體權益。第三，構建聽證制度，確保集體形成統一決策之后，再依照對應合同規定來實施，規避出現先征地后討論的現象。

（三）健全農村土地出讓收益管理制度

以農村土地確權推進集體產權制度改革，必須著重健全土地出讓收益管理制度，細化制度內容。從整體結構來看，完整的土地出讓收益管理制度應明確指出農村土地出讓收益和成本管理工作由地方財政機構負責，為地方財政提供保證，對于村集體組織和被征地鄉村，須按照科學的比例分配出讓金資源。此外，對于國家土地的收入經費，必須進行精細化管理，由政府部門監督整體土地的出讓項目，結合實際比例支配土地出讓金。

五、結語

綜上所述，以農村土地確權工作促進集體產權制度改革，必須堅持農村土地確權工作原則，不斷完善農村集體產權制度相關法律體系和土地出讓收益管理制度。

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（作者單位：山東省濱州市博興縣呂藝鎮人民政府）