讓蘇南美麗鄉村建設走深走實

王麗惠 于珺建

當下，江蘇蘇南農村住房老舊化和生活空心化問題比較突出。農民住房難、生產生活條件差已成為群眾普遍反映的問題，也是農村治理面臨的主要壓力。蘇南農村更新改造緩慢，不利于城鄉統籌發展，不利于激發農村經濟活力。蘇南農村城鎮化率高達77%，處于全國領先水平，城鄉深度融合、高度一體，堅持“城鄉并重”“城鄉統籌”發展，成為高質量城鎮化的當務之急。為此，應依法有序推進農村更新改造，推動鄉村振興戰略和美麗鄉村建設走深走實。

蘇南農村更新改造的必要性

長期以來，蘇南農村新增宅基地、翻建房屋和改造農宅受到嚴格管制。農民建房靜態鎖定雖然可以抑制土地糾紛和配合政府用地征收開發，但也不可避免地會導致農村老舊化，蘇南農村更新改造十分必要。

從微觀生活方面看，有利于解決農民住房難問題。蘇南農宅大多建于20世紀90年代初，歷經30年風吹雨打，老舊破敗嚴重。早期房屋建筑材料差、結構不合理，影響宜居、穩居，且存在安全隱患。從全國范圍看，農村建房潮已經過兩三次迭代，最近一次建房潮在2012年后，蘇南農宅更新頻次遠落后于全國農村平均水平。老舊閑置房屋和空心舊村不利于土地資源優化利用，也嚴重影響了美麗鄉村建設的成效。

從微觀社會層面看，有利于緩解農民婚備壓力。停批宅基地使多子家庭無法分家，居住空間狹窄、擁擠;農宅舊居也影響年輕人的居住體驗。“進城購房”成為蘇南年輕人剛性婚備條件之一，極大地增加了農民家庭尤其是貧困家庭的經濟壓力。我國發達地區農村公共服務水平高、交通便利，農村新房與城市商品房居住競爭力相當，除投資、教育等需求外，農民一般不會進城購房。筆者在調研中了解到，廣東廣州、福建晉江、浙江義烏等地的農民平均進城購房率均低于30%。

從中觀經濟層面看，有利于釋放農村經濟活力。農村宅基地是符合土地規劃的非農用地。發達地區農村宅基地兼具居住功能和生產用地價值。浙江寧波、紹興、義烏等地農村工貿廠區聚集，農宅一直保留著產業用房的屬性，形成前店后廠、前攤后廠的格局;福建晉江農村的專業市場就是由整體規劃建設的農宅群組成的;珠三角農宅有倉庫、店鋪、作坊等“物業”用途;南京農宅也允許開展民宿經營等。即便當下各地普遍加強農村“三合一”場所整治，但也都保留了農宅生產、商貿用房的功能，為宅基地預留了一定的產業用房空間，有利于農民發展自主產業，促進農民增收，火爆網絡的山東曹縣農村電商興起就是利用農宅空間資源的創業實踐。年輕人是鄉村產業興旺的寶貴人力資源，通過農村更新改造有利于吸引年輕人返鄉創業、就業，既能釋放農村產業創新力和經濟活力，緩解本地企業招工難問題，又能降低年輕人在大城市的奮斗成本和生活壓力，實現產業興旺與青年成長同頻共振。因此，要放活農村土地使用空間，推動農村人力資源與土地生產資料相結合，迸發更大發展動能。

從中觀社會層面看，有利于緩解農村社會空心化問題。年輕人流失、農村老齡化加劇農村空心化，使率先就地城鎮化的蘇南農村失卻昔日光彩與熱鬧。農村更新改造可以拓展農村生產生活空間功能，有利于促進人口回流，增進社會交往，培育社會資本，增強村民互助合作，激活社會活力和鄉村文化發展動能。

從宏觀層面看，有利于城鄉融合發展和構建新型工農城鄉關系。作為我國率先實現城鎮化的區域，蘇南“小城鎮模式”早在20世紀80年代就引起學術界和政策界的廣泛關注。經過30年的發展，蘇南小城鎮模式該向哪方面發展？尤其值得思考。無論是從蘇南扎實、先發的城鎮化基礎來看，還是從國家新型城鄉關系引導方向來看，城鄉融合、城鄉并重、城鄉統籌而非單向度城市化，才應該是蘇南城鄉關系發展的未來模式。當下蘇南城鄉關系存在著“大城小鄉”“單向城市化”“鄉村不可逆”等趨勢，城市吸虹鄉村，鄉村逐漸衰弱，令人隱憂。蘇南應以農村更新改造為契機，推動各種要素在城鄉間順暢流動，破除阻斷城鄉一體發展的制度梗阻。城鄉一體發展不僅意味著農村向城市輸入人口等資源，更要求農村作為城市經濟的腹地，城市成為農村經濟拱起的高地。城鄉一體發展是高質量縣域經濟的基礎，鄉村和城市共同構成縣域經濟的層次，共同繁榮的城鄉二元板塊是縣域經濟騰飛的兩翼。

蘇南農村更新改造的可行性

農村更新改造包括舊村改造、原拆原建和整村更新等類型。改造要拆舊建新、重做規劃、占用農民土地等，以提升基礎設施，是對村級治理能力的考驗。蘇南地區實施農村更新改造擁有以下“四大基礎”。

秩序基礎——歷史遺留矛盾少。蘇南建房管控起步早、違建少，歷史遺留問題存量少。全國絕大多數農村約在2015年前后才開始實施建房管控，此時，農民超面積和占用農地建房等違建現象已普遍發生，拆違難度大，只能控制違建增量，農村改造難以推進。而蘇南農村早在20世紀90年代就開始了建房管控，農村亂搭亂建和新建房屋現象少，宅基地秩序法治先發優勢明顯。

社會基礎——符合群眾期盼。有利于解決農村住房難、提升生產生活條件，符合廣大群眾利益。拓寬道路、提檔基建等也有利于土地增值，同時還間接提升了農宅的生產價值、資產價值。

治理基礎——村級組織堅實有力。蘇南基層黨組織戰斗力和動員能力強，是推進農村更新改造的堅實組織保障。蘇南村級組織土地管控能力強，能夠依法穩步開展土地調整，有效化解土地糾紛。蘇南農村治理法治化水平高，村務公開、村級財務監督制度健全，村級治理運行有章可循，為農村更新改造依法推進打下了良好基礎。

經濟基礎——集體經濟發達。農村更新改造可以拉動基礎設施升級、工程項目建設，需要不菲的資金投入，而蘇南集體經濟實力雄厚，籌集資金能力強。在調研中了解到，新鄉賢捐資支持村莊建設意愿最為強烈，行為也最為活躍，使得農村更新改造有了經濟基礎保障。

蘇南農村更新改造的方案建議

推進農村更新改造，有利于改善農民居住環境，有利于促進土地節約集約利用，有利于激發農村發展活力，實現城鄉融合發展。結合國家有關法律法規，提出以下建議。

以村級組織為主導，實行“村民自愿、村級自治、鎮街審批”方針。農村更新改造工程應由鎮街統一領導，村級組織具體實施，農業農村、自然規劃、城鄉建設、行政執法等部門統籌協調。必須堅持村民自愿、條件成熟的原則，堅持村級民主集中制，村民代表會議商定后達成改造協議，嚴禁“大拆大建”。改造時可采取部分改造、原拆原建和整體改造等多種模式，允許部分農戶保留原房、不參與改造。在合法合規的前提下，結合農村經濟基礎、地形地貌、文化傳承等實際，由村民集體協商，村級組織編制規劃，報鎮街審批。村委會負責籌集資金，以及“三通一平”等工程的實施。整村改造的，需經90%以上農戶簽訂舊房收回協議，報鎮街批準。村級組織負責對現有農宅情況進行全面調查、登記，重點摸清人口、戶籍類型、宅基地狀況等。村級組織制定農村更新改造實施細則，經村民代表會議討論通過并公示后，報鎮街審批。

以多規管控為前提，堅持“規模控制、編制規劃、高效利用”原則。村莊改造應在城鎮規劃建設用地紅線范圍外，用地規模按集體經濟組織成員人數核定，實行人均建設用地控制。鎮街對轄區宅基地總規模控制負總責。鎮街根據分戶安置基數及面積、村莊公共服務設施用地比例等，組織編制“多規合一”的村莊規劃，村級組織具體編制村莊發展一體規劃。按有關規定認定需保護的古建筑、名人故居等的占地可單獨增計建設用地規模。整村舊村改造的，要堅持統一規劃、統一設計、統一建設、統一管理。地理空間上集中連片的村應統籌編制更新改造規劃。村莊發展一體規劃應立足農村產業結構、經濟基礎、地理條件、人文特色等實際，科學、合理、長遠、高效配置村域內各類資源，實現鄉村內生產、生活、生態可持續發展。規劃應保留生產用房結構，統一建筑層數、高度、庭院面積、色彩、屋頂形式，形成良好的建房秩序。積極引導符合條件的農村在保持村落歷史文化遺產基礎上的舊村改造，申報各級傳統村落、歷史文化村落等。鎮街應嚴格落實農戶建房“四到場”制度，確保批前選址踏勘、批后定點放樣、砌基建設、竣工驗收人員到場。建立健全巡查制度，及時查處違法行為，確保改造嚴格按規劃實施。鎮街組織定點放樣后開工建設，村級組織、鎮街職能部門按職責開展農戶建房過程的監督檢查，房屋竣工驗收通過后確權頒證。

以住房公平為要求，遵循“按人分配、按戶控制、住房保障”規范。宅基地取得堅持“按人分配、按戶控制”。堅持“拆舊建新”和“一戶一宅”政策，嚴格統一限定宅基地占地面積。原拆原建的，應將建筑占地、層高、庭院面積控制在合法范圍，建筑風格由村級組織自治決定;統一新建的，由村民集體協商制定宅基地位置分配方案并公示，報鎮街審核，村級組織與農戶簽訂宅基地安置協議。保留舊房的農戶，如果建筑面積少于審批面積，少于的部分倡導采取貨幣化安置，也可通過調劑宅基地安置。規劃宅基地時應預留一定的儲備宅基地地塊，以應對新增人口和特殊情況需要。要加強“空心村”和“老村”地塊的整理和宅基地退出工作。改造后節余的宅基地，根據鎮街規定、村民代表會議商定，報縣級政府主管部門審核后，允許村級組織通過自主開發、合資合作等方式增加村集體、農民個人收益，促進農村經濟可持續發展。

以節約經濟為準則，采用“村級自籌、村民自建、自愿退出”方案。村莊改造要嚴禁資源資金浪費，結合村集體經濟收入和村民集資能力量力而為。堅持“三通一平”及公共服務設施建設由村集體經濟自籌自建為主，原拆原建或新建房屋由農戶自主承擔建設費用，整村更新的由村級組織負責統一規劃、統一建設，建房成本由農民負擔。

以依法依規為底線，堅持“尊重歷史、合法建房、依法改造”原則。政府相關部門應制定出臺農村更新改造細則、歷史遺留問題處理細則、成員資格認定及宅基地分配細則、宅地基超標準占用有償使用細則、宅基地調劑細則等規范性文件，確保農村更新改造有法可依、有據可循。對農村違建等歷史遺留問題的處理，堅持“尊重歷史、分時分類、依法確定、讓利于民”，通過引導自主拆違、補交罰款、補辦手續等措施，逐漸消化歷史遺留問題。

以放活讓利為目標，滿足“扶持產業、長遠規劃、功能保障”要求。對于農村有產業發展需求的，可以為宅基地規劃產業用途空間，也可以集中規劃村級產業區或倉儲區。住房改造應支持電商、工副產業發展，在管網、道路、基礎設施和空間安排上，優化生產生活多功能一體設計。

（作者單位：王麗惠，南京師范大學;于珺建，江蘇省人民政府研究室）