碳達峰碳中和目標下的新城新區(qū)國土空間規(guī)劃策略
——基于浦東新區(qū)的實證與思考

羅 翔，賴志勇，曹慧霆

（1.復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院，上海 200433；2.上海市浦東新區(qū)規(guī)劃設計研究院，上海 200127）

2020年9月22 日，習近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。”其后，習主席在聯(lián)合國生物多樣性峰會、金磚國家領導人第十二次會晤、二十國集團領導人利雅得峰會等重要外交場合，多次對國際社會做出實現(xiàn)“雙碳”目標的莊嚴承諾[1]。碳達峰和碳中和的重大戰(zhàn)略決策，是我國基于推動構建人類命運共同體的責任擔當和新時代實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是對我們黨治國理政能力的一場大考[2]。

打好碳達峰和碳中和這場硬仗，“城市中國”是主戰(zhàn)場之一，新城新區(qū)則是重要場景。以浦東新區(qū)為代表的中國新城新區(qū)，在低碳城市（區(qū)）規(guī)劃建設領域，已形成可復制、可推廣經(jīng)驗，集中體現(xiàn)在城區(qū)空間布局、土地集約利用、產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化等[3]，可稱之為“城市的勝利”。但同時也要認識到，因為尺度較大、密度不高等顯著特征，也存在“新城的憂慮”，空間、土地利用不經(jīng)濟及交通出行不低碳即為典型。

國內(nèi)關于“雙碳”目標的相關研究及成果發(fā)表，在全國尺度上目前較為豐富[4-7]，基于省市級尺度的研究也屢見不鮮[8-11]，成果發(fā)表的數(shù)量和速度均未“達峰”。本文以上海市浦東新區(qū)為例，嘗試在區(qū)（縣）級尺度展開論述：首先，從碳排放這一全新視角審視浦東發(fā)展的質(zhì)量和態(tài)勢；其次，綜合運用碳核算、經(jīng)濟普查等基礎數(shù)據(jù)，在區(qū)（縣）范圍、鎮(zhèn)（街）尺度和企業(yè)單元分析碳達峰、碳中和的產(chǎn)業(yè)異質(zhì)性與空間異質(zhì)性；再有，引入規(guī)劃視角積極響應，浦東新區(qū)作為“社會主義現(xiàn)代化建設引領區(qū)”，應為我國新城新區(qū)率先實現(xiàn)碳中和碳達峰探索路徑與模式，也為規(guī)劃建設新一代新城（如上海五大新城）和實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供先行先試經(jīng)驗。

1 碳排放視角下的浦東發(fā)展

1.1 碳排放強度低于“萬億俱樂部”城市平均水平

2020年，浦東新區(qū)實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）1.32萬億元，躋身“萬億俱樂部”成員名單，即以全市19.1%土地、22.8%人口，貢獻34.1%的經(jīng)濟總量——上述目標的實現(xiàn)，基于全市22.7%的碳排放比重，且相當份額為全市乃至更大區(qū)域服務，如外高橋發(fā)電廠為全市發(fā)電、高橋地區(qū)為全國及全球提供石化產(chǎn)品、浦東機場是鏈接長三角地區(qū)和世界各地的國際航空樞紐。

至2020年末，我國經(jīng)濟總量達到萬億的城市共23個（圖1）。比較“萬億俱樂部”城市的單位產(chǎn)值碳排放水平，平均值為0.63噸/萬元。其中：深圳最低，僅0.16噸/萬元；其次是北京和廣州，分別為0.21噸/萬元和0.31噸/萬元；天津最高，達1.21噸/萬元。上海單位產(chǎn)值碳排放為0.63噸/萬元，與平均水平相當，浦東新區(qū)約0.45噸/萬元，低于全市水平，也低于大多數(shù)同類城市（區(qū)）。作為我國的重工業(yè)中心城市，上海近年來向高端制造業(yè)升級，以及“工業(yè)銹帶”更新為“生活秀場”，避免了工業(yè)“空心化”，進一步深度脫碳的任務，有賴于技術進步和城市空間優(yōu)化。

圖1 萬億俱樂部城市GDP及單位產(chǎn)值碳排放Fig.1 Trillion-city's GDP and carbon emissions

1.2 碳排放總量持續(xù)下降，地均排放低于全市平均

據(jù)中國碳核算數(shù)據(jù)庫（CEADs）顯示，自1997年至2010年，浦東新區(qū)（及原南匯區(qū)）碳排放總量由2575萬噸持續(xù)增長到5643萬噸，隨后呈總體下降趨勢，至2017年降至4377萬噸（圖2）。圖2還顯示出，自1998年至2017年間，浦東新區(qū)（及原南匯區(qū)）的單位產(chǎn)值碳排放走勢，從3.16噸/萬元持續(xù)下降至0.45噸/萬元。如圖2所示，2010年達到碳排放“峰值”，但事實上的“拐點”（增速為零）出現(xiàn)在2000—2005年，究其原因有二：一是大型基礎設施建設如浦東機場、洋山深水港、地鐵隧道等業(yè)已完成；二是以國家級開發(fā)區(qū)為龍頭的重點區(qū)域?qū)崿F(xiàn)發(fā)展方式轉型，如張江高科技園區(qū)為例，本世紀初市政府實施“聚焦張江”戰(zhàn)略，空間結構優(yōu)化和土地合理開發(fā)共同促進產(chǎn)業(yè)結構向科技創(chuàng)新轉型[12]。

圖2 浦東新區(qū)歷年碳排放Fig.2 Annual carbon emissions in Pudong of Shanghai

進一步對上海市轄各區(qū)進行橫向比較，浦東新區(qū)的單位產(chǎn)值碳排放、地均和人均碳排放均低于全市平均值（圖3）。據(jù)中國碳核算數(shù)據(jù)庫的分區(qū)縣數(shù)據(jù)計算：2017年，浦東新區(qū)的單位產(chǎn)值碳排放為0.45噸/萬元，當年全市各區(qū)平均值為1.03噸/萬元；浦東新區(qū)地均碳排放為3.62萬噸/平方千米，全市各區(qū)平均值為4.50萬噸/平方千米；浦東新區(qū)人均碳排放為7.92噸/人，全市各區(qū)平均值為8.18噸/人。

圖3 上海各區(qū)碳排放比較Fig.3 Comparison of carbon emissions inside Shanghai

1.3 生態(tài)基底優(yōu)越，碳匯能力相對較強

浦東新區(qū)擁有大量生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間，包括國家級自然保護區(qū)九段沙濕地、南匯嘴東海大橋濕地保護區(qū)，以及城市開發(fā)邊界外的永久基本農(nóng)田、林地、濕地、湖泊河道、野生動物棲息地等生態(tài)保護區(qū)、市區(qū)級生態(tài)走廊、近郊綠環(huán)、生態(tài)間隔帶、外環(huán)綠帶等生態(tài)修復區(qū)和城市開發(fā)邊界內(nèi)的結構性生態(tài)空間包括城市公園綠地、楔形綠地等，共計約923.89平方千米，藍綠交融的網(wǎng)絡格局構成了碳匯能力的空間基礎和碳中和的生態(tài)保障[3]。

從全市各區(qū)對比看，浦東陸地植被固碳量僅次于世界級生態(tài)島崇明（圖4），2017年在全市占比約21%，與碳排放占比（22.7%）大致相當。但也要清醒的認識到，浦東乃至上海固碳的總量及占比并不高（尚不足10%），未來時期碳匯壓力依然很大。

圖4 上海各區(qū)陸地植被固碳量Fig.4 Comparison of carbon neutralization inside Shanghai

2 碳排放的產(chǎn)業(yè)及空間異質(zhì)性

據(jù)《中華人民共和國氣候變化第二次兩年更新報告》，我國溫室氣體排放源主要包括能源活動、工業(yè)生產(chǎn)過程、農(nóng)業(yè)活動、土地利用、廢棄物處理等，其中碳排放主要來源于能源消費。該更新報告編制的國家溫室氣體清單顯示，當年二氧化碳排放總量102.75億噸，能源消費89.25億噸，占比達86.86%。因此，本文重點圍繞能源消費討論浦東新區(qū)碳排放的產(chǎn)業(yè)（行業(yè)）與空間差異。研究發(fā)現(xiàn)：企業(yè)等級、規(guī)模及其在價值鏈的位置，而非所屬行業(yè)類型，更加影響其能耗水平。

2.1 產(chǎn)業(yè)異質(zhì)性

分行業(yè)看，浦東新區(qū)各工業(yè)行業(yè)單位產(chǎn)值能耗水平差異巨大，石化行業(yè)、電力熱力行業(yè)等屬于高耗能產(chǎn)業(yè)，綜合能源消費和單位產(chǎn)值能耗均非常高。從綜合能源消費量看，石油加工、煉焦和核燃料加工業(yè)消費量最高，占比達32.71%；其次為電力、熱力的生產(chǎn)和供應，占比為18.66%；占比第三和第四依次為計算機、通信和其他電子設備制造業(yè)（占比12.91%）、汽車制造業(yè)（8.07%）。與此同時，石油加工、煉焦和核燃料加工業(yè)單位產(chǎn)值能耗達0.37噸標準煤/萬元，和位居第二的水的生產(chǎn)和供應業(yè)（0.29噸標準煤/萬元）遠超其他行業(yè)。計算機、通信和其他電子設備制造業(yè)，汽車制造業(yè)雖然綜合能耗較高，但單位產(chǎn)值能耗分別為0.04噸標準煤/萬元和0.03噸標準煤/萬元，均低于平均值0.067噸標準煤/萬元（圖5）。

圖5 浦東新區(qū)工業(yè)單位產(chǎn)值能耗Fig.5 Industrial energy consumption in Pudong

以石化行業(yè)為例,作為能源消耗最大行業(yè)，浦東新區(qū)的石化產(chǎn)業(yè)主要集中于高橋地區(qū)，尤以中國石化上海高橋石油化工公司為代表。該企業(yè)年煉油能力超過1000萬噸，是我國石化系統(tǒng)的骨干生產(chǎn)企業(yè)和重要能源生產(chǎn)基地，其能源消耗和產(chǎn)生的二氧化碳計入浦東碳排放，但服務對象并不限于本地，而是為全市乃至全國服務。電力行業(yè)與此類似，高東區(qū)域內(nèi)集中布局大量發(fā)電企業(yè)，為全市提供產(chǎn)品服務。

又如計算機、通信和其他電子設備制造業(yè)，主要分布在康橋、金橋和張江開發(fā)區(qū)以及外高橋保稅區(qū)等。該行業(yè)內(nèi)高技術企業(yè)密集，工業(yè)產(chǎn)值較高，單位產(chǎn)值能耗較低，同時吸納大量就業(yè)。以康橋鎮(zhèn)的昌碩科技為例，吸納就業(yè)高達8萬人，營業(yè)收入達946億元，在浦東新區(qū)乃至上海的制造業(yè)產(chǎn)值占比較大。

2.2 空間異質(zhì)性

利用浦東新區(qū)工業(yè)企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)，可從空間上分析各鎮(zhèn)（園區(qū)）能源消耗情況。分析發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)級園區(qū)單位產(chǎn)值能耗偏高。根據(jù)綜合能耗和單位產(chǎn)值能耗情況可以將各鎮(zhèn)（園區(qū)）分為四類，即高排放—低強度、低排放—低強度、高排放—高強度、低排放—高強度（圖6）。高排放—低強度有金橋、康橋等，雖然綜合能耗高，但是單位產(chǎn)值能耗低，區(qū)域主要行業(yè)類型為計算機電子制造、汽車制造等。低排放—低強度有北蔡、曹路、航頭、周浦、宣橋、大團等。高排放—高強度有川沙、祝橋和高行等，低排放—高強度有老港、書院、高橋、合慶等。對比發(fā)現(xiàn)，含鎮(zhèn)級園區(qū)的鎮(zhèn)往往能耗較高。

圖6 浦東新區(qū)鎮(zhèn)級園區(qū)的碳排放總量與強度Fig.6 Total and intensity of carbon emissions in town park of Pudong

進一步分析鎮(zhèn)級園區(qū)的主導產(chǎn)業(yè)發(fā)現(xiàn)，其單位產(chǎn)值能耗均相對較高。比如，川沙經(jīng)濟園主導產(chǎn)業(yè)化學原料和化學制品制造業(yè)單位產(chǎn)值能耗為0.086噸標準煤/萬元，祝橋主導產(chǎn)業(yè)金屬制品業(yè)單位產(chǎn)值能耗為0.069噸標準煤/萬元，高行主導產(chǎn)業(yè)印刷和記錄媒介紡織業(yè)0.073噸標準煤/萬元，均高于全區(qū)平均值（0.06噸標準煤/萬元）。由此可見，在“雙碳”目標衡量下，鎮(zhèn)級園區(qū)亟待轉型升級。

3 面向“雙碳”目標的空間規(guī)劃思路

3.1 規(guī)劃先行，項目導向

碳達峰碳中和背景下的規(guī)劃編制，除了直接相關的能源規(guī)劃，也要把握好與之相關的空間規(guī)劃、設施規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等，確保各項規(guī)劃可銜接、可實施。堅持項目導向，既包括大型城市新建項目、直接能源項目，也包括能對關鍵技術與機制進行實踐驗證的城市更新、二次開發(fā)項目。以東京為例，制定《東京可再生能源戰(zhàn)略》《十年后的東京》《東京都環(huán)境基本計劃》等規(guī)劃，共同構成東京都低碳城市建設的戰(zhàn)略框架，并通過《東京都氣候變化對策方針》和《東京減碳十年項目》提出具體籌劃和落實策略。

3.2 系統(tǒng)集成，形成合力

基于碳達峰和碳中和的目標，對城市能源系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、基礎設施系統(tǒng)和社會設施系統(tǒng)等進行相應優(yōu)化。單一系統(tǒng)圍繞低碳、可持續(xù)采用各自適宜的應對措施。同時系統(tǒng)之間充分關聯(lián)、統(tǒng)籌規(guī)劃，依托新理念、新思路、新技術，支撐城市系統(tǒng)綠色升級。以上海為例，在能源系統(tǒng)上，規(guī)劃在“十四五”期間將本地可再生能源占全社會用電量比重從2019年的1.6%提高到8%；產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)上，通過“工業(yè)銹帶”到全新城市地標的城市更新、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整留下高端制造業(yè)等；繼續(xù)優(yōu)先發(fā)展公共交通，讓99%的社區(qū)在15分鐘步行范圍內(nèi)實現(xiàn)絕大部分購物、休閑、軌交換乘等公共服務所需。

3.3 試點示范，循證拓展

選取特征鮮明、條件較好的區(qū)域，如開發(fā)區(qū)（含工業(yè)園區(qū)、保稅區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)等）、濱水地區(qū)、典型社區(qū)等，進行示范區(qū)規(guī)劃建設，對規(guī)劃思路、技術路徑、運營機制等進行詢證與總結，作為更大范圍、更深層次推廣預判與決策的有力支撐。例如丹麥Beder太陽風社區(qū)、英國倫敦帕丁頓“零能耗”社區(qū)、瑞典馬爾默漢姆恩海濱西區(qū)和哈默比西港區(qū)生態(tài)城、日本川崎生態(tài)城等，均通過集中試點的方式探索適合本國、本地區(qū)的低碳城市發(fā)展路徑，再在相適宜的區(qū)域擴展應用。

4 若干規(guī)劃應對策略

4.1 優(yōu)化能源結構，發(fā)展新興能源

能源活動是碳排放的最主要來源，優(yōu)化能源結構至關重要。要實現(xiàn)碳達峰碳中和目標，必須進一步調(diào)整能源結構，一方面需合理控制化石能源消費總量，提高化石能源利用效率，推進天然氣等清潔能源代替煤、石油等能源。另一方面，積極發(fā)展風能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源。對于生產(chǎn)端而言，提高各行業(yè)煤炭利用效率，推動煤炭消費減量替代。對于生活端而言，提高居民日常電力、燃氣等使用效率。

《上海市浦東新區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2017—2035）》提出，至2035年，可再生能源占一次能源供應的比例達到18%；清潔能源占能源消費比例達到80%[3]。為此，重點推進老港風電場、南匯風電場、東海大橋海上風電場擴建工程、南匯海上風電場建設，及老港地區(qū)生物質(zhì)能發(fā)電項目，提高可再生能源利用比例；推進建設分布式供能系統(tǒng)，廣泛應用于商業(yè)、辦公、酒店、住宅、醫(yī)院等建筑及產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

4.2 優(yōu)化城市空間結構，促進職居平衡

城市空間結構影響城市交通分布和流量，職住分離等不合理的城市空間結構會帶來大量通勤交通，增加碳排放。需合理布局各項用地，促進城市職住空間平衡、園區(qū)產(chǎn)城融合。

中心城區(qū)可通過適度高密度開發(fā)和混合的土地利用，實現(xiàn)功能集聚，提高城市緊湊度，減少能源消耗，如依托站點布局商業(yè)商辦、住宅、娛樂等各類功能。新城可加強新城產(chǎn)業(yè)功能和各類配套設施建設，打造具有區(qū)域輻射帶動作用的獨立的綜合性節(jié)點城市，使新城自成體系，減少不必要的交通出行及碳排放。

4.3 促進園區(qū)轉型升級，降低產(chǎn)業(yè)能耗

針對鎮(zhèn)級園區(qū)及其主導產(chǎn)業(yè)能耗偏高問題，可積極推動鎮(zhèn)級園區(qū)承接國家級園區(qū)技術外溢和產(chǎn)業(yè)轉移，加強鎮(zhèn)級園區(qū)和新區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)平臺公司合作，實現(xiàn)技術升級和產(chǎn)業(yè)轉型，從而降低產(chǎn)業(yè)能耗[13]。

針對不同排放總量和能耗水平的園區(qū)，要分別施策。高排放—低強度園區(qū)如康橋等，可進一步改善生產(chǎn)工藝，降低總能耗。低排放—低強度園區(qū)如周浦、航頭、曹路等，可繼續(xù)壯大主導產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)技術升級。高排放—高強度如川沙、祝橋、高行等，以及低排放—高強度園區(qū)如老港、高橋等，需逐步退出高能耗產(chǎn)業(yè)，形成新的低能耗主導產(chǎn)業(yè)。

4.4 完善公共交通系統(tǒng)建設，引導低碳出行

目前，浦東公共交通占全方式出行比重約為23%，而倫敦約為42%，東京約為52%，巴黎約為60%，上海中心城公共交通通勤分擔率為41.6%，北京公交出行比例約為46%，香港為89%，全國平均值約為42.8%。從軌交站點覆蓋率看，浦東中心城600米覆蓋率為24%，而浦西達41%。從公交線網(wǎng)密度看，浦東約為1.5 km/km2，上海約為2.9 km/km2。可見，新城新區(qū)的軌交和常規(guī)公交建設滯后，公共交通系統(tǒng)還有待完善，公共出行比例仍偏低，導致出行方式不夠低碳。

因此，需進一步完善軌道交通建設，提高公共交通出行比例，可借鑒日本東京山手線經(jīng)驗，該軌交線串聯(lián)起東京的主要都心和副都心，加快推進沿上海中環(huán)走線的軌交26號線在浦東區(qū)域內(nèi)落地實施。此外，還需完善非機動車道、步行道等慢行系統(tǒng)，為綠色出行提供更多便利條件，如修建自行車專用道連接居住區(qū)和商業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)等，減少通勤中的機動車出行比例。此外，還可推廣新能源汽車應用，加強新能源汽車配套建設，減少機動車能源消耗。

4.5 應用綠色設計，推廣低碳建筑

據(jù)世界資源研究所的研究成果，中國大城市的碳排放主要來自工業(yè)、交通和建筑三大領域，分別占45%、30%和25%。上海作為“生產(chǎn)型”城市，與主要發(fā)達國家已步入生活型都市階段有所不同，制造業(yè)將在未來一定時期保留適宜比例并促進高質(zhì)量發(fā)展。而房地產(chǎn)業(yè)要逐漸退出主導產(chǎn)業(yè)行列，并減少城市經(jīng)濟對其的依賴性，有望也應當成為節(jié)能減排的主戰(zhàn)場之一。

基于碳中和目標的綠色建筑發(fā)展導向，首先，要大力推廣裝配式建筑，特別是公共建筑（如會展）、臨時建筑（如競技、演藝、防疫場所），可降低工人勞動強度，減少建筑垃圾排放，提高建設效率和經(jīng)濟性能。其次，要積極應用新材料新技術，在機電、幕墻、管線、空調(diào)采暖、雨污排放、地下空間利用等環(huán)節(jié)或情景應用綠色設計、本土材料和可再生能源。再有，要倡導柔性定制、系統(tǒng)集成的可持續(xù)設計策略，把數(shù)字化轉型理念貫穿建筑工業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，更好應對后疫情時代靈活多變的城市發(fā)展與社會需求。

4.6 加強藍綠生態(tài)系統(tǒng)建設，增強碳匯能力

減少碳排放同時，加強碳匯系統(tǒng)建設，促進碳吸收。可推進以生態(tài)為導向（Ecology-Oriented Development，EOD）的發(fā)展/開發(fā)模式，注重人的感受和滿意度，進行“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生空間建設，把生態(tài)理念貫穿于規(guī)劃—建設—經(jīng)營—管理全過程，使生態(tài)真正有效落地，把城市的發(fā)展和人們的發(fā)展始終作為規(guī)劃和開發(fā)建設的出發(fā)點和落腳點，實施真正可持續(xù)發(fā)展。

具體而言，浦東新區(qū)推進濱水空間、楔形綠地的等生態(tài)系統(tǒng)建設，一要推進三岔港、東溝、碧云、三林和北蔡等楔形綠地建設；二是以陸家嘴水環(huán)和三林水環(huán)為依托，打造藍色交織的多彩水環(huán)；三是充分整合現(xiàn)有生態(tài)資源，構建水、田、林、綠相互融合的生態(tài)空間基底，形成以國際旅游度假區(qū)為核心、外環(huán)城市綠環(huán)和郊區(qū)綠環(huán)為屏障、主城區(qū)、近郊區(qū)、遠郊區(qū)三張開放空間網(wǎng)，以及區(qū)域公園、城市公園、地區(qū)公園等公園散布的生態(tài)空間結構。