不同資源稟賦條件下宅基地改革模式比較研究

張成玉

（洛陽師范學院商學院，河南·洛陽 471934）

1 問題的提出

我國的宅基地改革官方探索發端于2007年重慶市和成都市獲批的“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，重慶探索出地票交易制度，成都探索出“兩放棄，三保障”模式。隨后其他地方也進行了類似探索，經歷了一個較長過程。規模更大的改革探索是2015年全國啟動的“三塊地”改革試點，作為“三塊地”之一的宅基地改革逐漸變成研究的熱點之一。尤其是2018年中央一號文件首次提出探索宅基地“三權分置”之后，關于宅基地改革的研究成為學者們關注的熱點。

學者們對各地宅基地改革進行了大量的實證研究[1]，主要集中在2015年啟動宅基地改革試點的15個縣市，其中選取浙江義烏市、江西余江縣、安徽金寨縣、福建晉江市、寧夏平羅縣、四川瀘縣作為研究對象的比較多。研究中取得的一致結論主要是：都認為宅基地“三權分置”中所有權屬于集體[2]、宅基地改革實踐中農戶參與意愿差別大[3]、宅基地改革中確權和“房地一體”是交易的必要條件[4]。學者們對宅基地改革研究所存在的分歧遠大于一致結論，爭議主要集中在：

一是宅基地制度是否需要改革。鄭風田等多數學者認為農村宅基地閑置率高，進城農民城鄉兩頭占地，土地利用效率低，需要改革[5]。賀雪峰則認為農民進城風險大，兩頭占地可以有效防范風險，宅基地閑置是合理冗余[6]。

二是宅基地由原來的兩權變三權是否可行。丁關良等認為宅基地的資格權和使用權無法被分解，實踐中會遇到法律難題[7]。徐忠國等則認為宅基地“三權分置”符合經濟學產權細分原理，也符合物權生成法理[8]。

三是宅基地改革是否可以顯化宅基地價值從而增加農民的財產性收入。蔡繼明等認為完善宅基地“三權分置”制度可以盤活閑置宅基地，增加農村居民財產收入[9]。賀雪峰則認為占我國土地資源比較多的中西部地區的一些宅基地退出無法復墾也無人耕種，不可能產生大量財產性收入[6]。

2015年啟動土地改革試點的33個縣市區中有15個選擇了宅基地改革試驗，2019年8月《中華人民共和國土地管理法（2019修正版）》通過時，“三塊地”聯動改革中被認為貢獻成果最少的是宅基地管理制度[10]。在這種情況下，2020年中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部批復了全國104個縣(市、區)和3個設區市為新一輪農村宅基地制度改革試點。這樣的結果不意外，因為根據官方統計數據整理顯示宅基地改革涉及到的農戶高達2.6億，分布在全國1800多個縣市，近4萬個鄉鎮，足見其數量大，情況復雜。宅基地改革涉及我國基層群體的生存和生活，他們所處之地資源稟賦千差萬別。基于此，從資源稟賦的角度對宅基地改革進行研究有助于理解宅基地改革中存在的分歧并提供政策建議。

2 與宅基地改革相關的資源稟賦分類及其代表模式

在當代，資源是一個寬泛的概念，一切能夠帶來效用且稀缺的物質、能量、信息、人力等皆可稱為資源。土地具有多重功能，聯合國糧農組織在1976年制定的《土地評價綱要》強調土地是“自然和社會經濟”的綜合體，具有自然、經濟、制度等綜合功能。宅基地改革的過程和效果是與其他自然、經濟、制度等各種資源要素相互作用的結果。全國各地宅基地改革實踐取得較好效果的試點主要是因為結合了當地資源稟賦的比較優勢。

2.1 與宅基地改革相關的資源稟賦分類

依據全國各地實踐的情況，能夠與宅基地改革相結合的資源稟賦可以分為市場資源稟賦型（經濟因素）、生態文化旅游資源稟賦型（自然因素）、政策資源稟賦型（制度因素）和普通資源稟賦型四種。

（1）市場資源稟賦型。是指要素市場發育充分，多主體參與交易，能夠形成有效的宅基地需求和供給，價格能夠通過競爭形成，宅基地的高效利用主要通過市場配置實現[11]。從各地改革實踐看，市場資源稟賦型宅基地改革主要分布在我國東南沿海經濟發達地區，其典型代表是浙江義烏的宅基地改革模式。

（2）生態文化旅游資源稟賦型。是指當地生態文化旅游資源豐富，閑置的宅基地和民房可以通過就地轉讓或者合作建房升級改建為民宿，閑置宅基地在發展旅游業中能夠得到充分利用。從各地改革實踐中看，生態文化旅游資源稟賦型宅基地改革主要分布在我國生態文化旅游資源較豐富的丘陵、半山區和山區，其典型代表是四川眉山市彭山區的宅基地改革模式。

（3）政策資源稟賦型。是指政府支持當地宅基地改革可以利用城鄉建設用地指標增減掛鉤政策，通過地票進行交易，這種交易只限于特定的城市和特定的農村參與，具有一定的計劃性、排他性。從各地改革實踐中看，政策資源稟賦型宅基地改革主要是特定城市和特定農村的對口支援，其典型代表是重慶通過地票進行的宅基地改革模式。

（4）普通資源稟賦型。是指當地在宅基地改革中沒有以上幾種資源，對宅基地改革主要集中在規范管理上，比如對多占、超占宅基地實施階梯收費，將收取的費用用于宅基地回購或村組織的公共支出。從各地改革實踐中看，普通資源稟賦型宅基地改革分布在廣大平原地區的糧食主產區，其典型代表是河南新鄉長垣市（縣級市）的宅基地改革模式。

2.2 四種典型宅基地改革模式的資源稟賦情況

重慶市早在2007年就是“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，浙江義烏市、四川眉山市彭山區、河南新鄉長垣市都是2020年新一輪宅基地改革的試點縣市區，除河南新鄉長垣市外，各試點的資源稟賦比較優勢明顯。

（1）浙江義烏宅基地改革模式中的市場資源稟賦比較優勢明顯，主要體現在外來人口、人均GDP、財政收入、對外貿易等指標高。義烏是世界小商品之都，根據2019年義烏市國民經濟和社會發展報告，當年常住人口為131.86萬人，城鎮化率為78.50%，本地戶籍人口83.61萬人，外來人口48.25萬人，占本地戶籍人口的57.71%。當年GDP為1421.10億元，在全國百強縣中排名第9，城鎮人口人均可支配收入為7.72萬元，為全國平均值的1.82倍，農村人口人均可支配收入為3.95萬元，為全國平均值的2.47倍，城鄉收入比為1.95∶1。全市一般公共預算收入101.20億元，全年進出口總額為2967.80億元。

（2）四川眉山市彭山區宅基地改革模式中的生態文化旅游資源稟賦比較優勢明顯，主要體現在旅游景區和旅游產品多。彭山區夏無酷暑、冬無嚴寒，是“長壽之鄉”。文化底蘊深厚，以養生文化、忠孝文化等為代表。當地相繼開發了十二個旅游景區，與之配套開發的有特色美食和旅游產品。根據該區的統計數據，2019年末有戶籍人口32.60萬人，GDP為178.03億元，城鎮居民人均可支配收入3.78萬元，略低于全國平均水平，農村居民人均可支配收入2.02萬元，略高于全國平均水平。地方一般公共預算收入為16.34億元，進出口總額為2.62億元，市場資源稟賦沒有比較優勢。

（3）重慶市宅基地改革模式中的政策資源稟賦比較優勢明顯，主要體現在首創地票交易。重慶市1997年與四川分離單獨成為直轄市，當年重慶GDP總量為1509.75億元，在全國省市中排名第19位，人均0.53萬元，全國排名第14位。1997年重慶的城鎮化率只有31.00%，略低于全國平均城鎮化率31.91%。重慶與原有的北京、上海、天津三個直轄市在重要經濟社會發展指標上差距較大。重慶需要通過制度創新實現追趕，2007年獲批“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，2008年在中央的批準下成立了農村土地交易所，在農村宅基地改革中首先進行了地票試點。中央批準地票試點標志著重慶在政策資源方面占得先機。

（4）河南新鄉長垣市宅基地改革模式中的資源稟賦無明顯比較優勢。河南新鄉長垣市2019年戶籍人口88.18萬，常住人口78.93萬，城鎮化率為49.81%。城鎮居民人均可支配收入3.00萬元，農村居民人均可支配收入2.16萬元。這些數據表明長垣市的市場資源稟賦比較優勢并不明顯；長垣市為平原地貌，耕地7.04萬公頃，是產糧大縣，2020年產糧79.25萬噸。由于地處平原且為產糧大縣，生態文化旅游資源稟賦沒有比較優勢；長垣市與超大城市重慶相比，能級比較低，政策資源稟賦比較優勢也不明顯。

3 不同資源稟賦條件下宅基地改革模式的做法

浙江義烏市、四川眉山市彭山區、重慶市都結合自身的不同資源稟賦在宅基地改革方面進行了創新，河南新鄉長垣市雖然沒有資源稟賦比較優勢，但在宅基地規范化管理方面也進行了探索，四種模式做法各有特點。

3.1 浙江義烏市充分利用市場資源進行宅基地改革的做法

浙江義烏市宅基地改革是我國各地宅基地改革試點中被視為試驗成果最豐富的改革，主要做法如下：

（1）將宅基地改革和農村更新改造相結合，統一規劃。義烏市制定了《義烏市農村更新改造細則（試行）》，明確規定“在村域范圍內將土地利用規劃、村莊更新改造規劃、生態環境保護與修復規劃、美麗鄉村建設規劃、鄉村產業規劃等專項規劃管控要素和內容融合成一個規劃成果”，形成了“1（鎮區、城市分區規劃）+X（中心村建設規劃）+Y（特色村規劃）”規劃體系，宅基地改革和農村更新改造相得益彰。

（2）按照宅基地“三權分置”原則分類改革，采用多種形式放活使用權。《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則（試行）》將所有村莊分為已完成新農村建設的村莊和未實施或正在實施新農村建設的村莊。前者允許其農村宅基地按照所有權、資格權（有專門文件界定）、使用權相分離轉讓，轉讓后使用年限最高為70年，轉讓前提是人均至少留有15 m2的合法住宅，后者只允許在本村集體經濟組織內部轉讓。宅基地使用權轉讓方面，農戶可以選擇自行協議轉讓，也可以通過官方的農村宅基地使用權交易平臺掛牌轉讓。細則中將宅基地的歷史遺留問題按照不同時期法律規定內容的不同分為四類，具體處理方式包括補交罰款、拆除、有償使用但不確權等，這些做法均體現了分類改革和靈活性。

（3）政府確定集地券交易指導價和基準地價，為集地券、宅基地有償使用提供參考。義烏市探索了集地券交易，集地券按照誰復墾誰持有的原則，持有人包括被復墾的原宅基地使用人、舊村改造中復墾的集體經濟組織、復墾國有土地的政府三類。集地券公開交易，初次交易起始價格不得低于指導價格，指導價格的確定依據是集地券取得成本等因素，2017年集地券回購價格為600萬元/公頃（600元/m2）。義烏市規定宅基地超占部分要按照基準地價一定比例收取有償使用費。政府組織評估并公布農村宅基地基準地價，2017年公布的基準地價根據級差將全市分為九個片區，最高的片區為25870元/m2，最低的片區為2870 元 /m2。

3.2 四川眉山市彭山區利用生態文化旅游資源進行宅基地改革的做法

彭山區宅基地改革的做法顯著特點是“房地一體”就地升級改造變民宿和國有公司收儲運作，做法如下：

（1）“房地一體”就地升級改造變民宿。彭山區地處丘陵，部分偏遠的村莊交通不便，農民收入低，長期在外務工的多，宅基地閑置率較高。根據2015年彭山區政協調查，宅基地完全閑置率達18%，戶均閑置210 m2。當地政府認為閑置宅基地零星分散，退出意愿不統一，空間分散和時間上的不統一為宅基地退出后再利用帶來了很大困難，而宅基地零星退出是當地宅基地改革的關鍵所在。一些閑置宅基地復墾后質量難以達標，有些房屋正好處在旅游發展規劃區內且有一定特色，可以提升為民宿。當地按照“房地一體”就地升級改造發展民宿的思路組建國有公司收儲。

（2）國有公司收儲運作。當地政府利用成立的國有獨資公司平臺正興農業發展投資有限公司（在多數鄉鎮設立分公司）對自愿退出的宅基地進行收儲、掛牌、開發、租賃。為保證退出農戶有住房，退出時要求出示購買商品房證明。公司將收儲的土地在農村產權交易所掛牌，對接鄉村旅游項目。如正興公司發展旅游項目農業嘉年華主題園區，租賃當地農戶閑置房屋，統一裝修升級后變為鄉村旅游酒店。通過招拍掛得到宅基地使用權的企業獲得當地政府頒發的集體建設用地土地使用權證，使用年限為40年。企業獲得的集體建設用地土地使用權證可以抵押融資。

3.3 重慶利用政策資源進行宅基地改革的做法

經過8年的探索，重慶地票制度不斷完善，2016年重慶市制定了《重慶市地票管理辦法》，做法如下：

（1）復墾宅基地，農民集中居住。重慶市1997年成為直轄市，為了提高城鎮化率，促進城鄉統籌發展，重慶市鼓勵外出務工人員和普通農戶、集體經濟組織在符合規劃的前提下自愿申請將宅基地進行整理，根據重慶市的情況，退出宅基地中有95%可以復墾為耕地，退出宅基地的農民通過集中居住可以節約用地。

（2）將節約復墾耕地換取地票，地票通過交易所變現。重慶市規定政府驗收通過的復墾耕地面積減去農村發展留用面積，剩余的面積可以換取地票。重慶市根據增減掛鉤政策，規定地票和國家下達的建設用地指標具有相同功能，這樣可以保證地票的有用性。地票通過重慶市成立的農村土地交易所進行交易，地票交易采用掛牌或拍賣形式進行，根據復墾費、新增建設用地土地有償使用費等因素制定最低保護價，保護價為每公頃267萬元，實際交易價格穩定在每公頃300萬元左右。地票交易收益的15%歸農村集體經濟組織，85%歸原宅基地使用人。購買地票的權利人在辦理新增經營性建設用地農用地轉用手續時使用，不再繳納耕地開墾費和新增建設用地土地有償使用費。地票權利人可以通過轉讓變現或者質押融資。

3.4 河南新鄉長垣市宅基地改革做法

長垣市結合當地情況探索了宅基地有償使用和跨集體經濟組織流轉，做法如下：

(4)缺乏培養新型人才的實踐環境。新時期新型人才的培養更加重視理論與實踐的結合，對于實踐環境的要求也更高。當前，很多高校的理論課程內實驗或設計在計算機機房或者實驗室就可以很好地完成。但是，這些實踐環境不能滿足企業的要求，需要和企業進行更為緊密的合作。

（1）確定宅基地有償使用的收費對象、面積、單價標準。《長垣市農村宅基地有償使用、流轉和退出暫行辦法》根據“一戶一宅”規定對多宅、超占的農戶進行收費，有償使用面積是超出規定面積部分，對超出標準的認定有兩種，一種是超過167 m2的，另一種是超過全村宅基地平均面積的，村委可以根據情況選擇其一。有償使用的收費辦法是階梯計費，標準是：超出1~100 m2部分，每年收5元/m2，超出101~200 m2部分，每年收10元/m2，以此類推，每增加100 m2，單價提高5元，超出600 m2的強制收回。宅基地的有償使用費納入村級管理賬戶，主要用于村莊改造，基礎設施建設，宅基地退出補償等。

（2）宅基地流轉形式多，范圍大，資格權退出靈活。2019年《長垣市宅基地三權分置指導意見》規定“允許農戶通過轉讓、互換、贈予、繼承、出租、抵押、入股等方式有條件流轉宅基地使用權，其中互換、贈予只能在本村村民之間進行”。符合宅基地資格權實現條件的農戶可跨集體申請取得宅基地，宅基地使用權經集體經濟組織同意后可以在長垣市域范圍內農村村民之間轉讓，流轉年限原則上不超過20年，辦理集體土地轉讓手續的，轉讓年限不超過70年。進城落戶農民將資格權自愿有償退還給原集體后農戶資格權消失，不影響享受其他權益。農戶將宅基地無償退還集體，保留資格權，可再次申請獲得宅基地。農戶出售、出租住房后可通過流轉方式從其他村民中獲得宅基地。

4 不同資源稟賦條件下宅基地改革模式比較

四種資源稟賦條件下宅基地改革模式的典型代表都涉及三權變化、使用權流轉方式及改革效果等，下面從所有權實現方式、資格權實現方式、使用權流轉主要形式、交易范圍和途徑、改革后宅基地性質及用途、改革效果等六個維度進行比較（見表1）。

表1 不同資源稟賦條件下宅基地改革模式比較Table 1 The comparison of homestead reform models under different resource endowment

4.1 所有權實現方式

四種類型宅基地改革模式中所有權實現方式不同。按照法律規定我國宅基地所有權歸集體所有，在資格權和使用權歸農戶的情況下，村集體對宅基地的所有權平時不易體現。宅基地改革后這種情況有所改變，在浙江義烏市宅基地改革中村集體負責村內的整體規劃、對超占宅基地進行收費、可以持有復墾集體建設用地的集地券，在同等條件下可以優先受讓本村流轉到期的宅基地；四川眉山市彭山區宅基地改革中村集體可以比照征地補償分成獲得收益；重慶市宅基地改革中村集體獲得地票收益的15%；河南新鄉長垣市宅基地改革中村集體負責村內規劃、對超占或多占的宅基地按年收費。通過對比可以看出所有權實現程度比較充分的是浙江義烏市的宅基地改革，村集體享有規劃、收費、復墾、優先受讓等權利；其次是河南新鄉長垣市的宅基地改革中村集體享有規劃、收費等權利；再次是四川眉山市彭山區和重慶市的宅基地改革中村集體可獲得一次性補償收益分成。

4.2 資格權實現方式

四種類型宅基地改革模式中資格權實現方式不同。浙江義烏市宅基地改革中農戶對宅基地的轉讓期限上限為70年，轉讓到期后要續簽協議或退回；四川眉山市彭山區和重慶市宅基地改革中農戶都永久性地失去資格權，相當于被征地。兩者不同之處在于四川眉山市彭山區宅基地改革中補償標準為征地標準，重慶市宅基地改革中補償標準為地票交易價格。河南新鄉長垣市宅基地改革中農戶的資格權可以保留（無償退出）或永久退出（有償退出），宅基地流轉年限原則上不超過20年，但辦理集體土地轉讓手續的最高轉讓年限為70年。對比可以看出浙江義烏市和河南新鄉長垣市對宅基地資格權的處理較靈活，四川眉山市彭山區和重慶市對宅基地資格權的處理較徹底。

4.3 使用權流轉的主要形式

四種類型宅基地改革模式中使用權流轉的形式不同。浙江義烏市宅基地改革中流轉價格比較高，最高的片區每公頃25869.75萬元（25870元/m2），最低的片區每公頃2869.95萬元（2870元/m2），集地券的指導價為每公頃600萬元，流轉形式也最豐富和靈活，主要有轉讓、出租、入股、抵押等；四川眉山市彭山區宅基地改革中使用權流轉主要形式為有償退出，退出補償為征地標準，其2020年公布的征收農用地片區綜合地價一、二、三級分別為每公頃79.50萬元、69.00萬元、64.50萬元；重慶市宅基地改革中使用權流轉形式為有償退出，可以獲得地票收益的85%；河南新鄉長垣市宅基地改革中使用權流轉形式有轉讓、出租、入股、有償退出等，退出價格采用片區綜合地價，2020年一、二、三級片區綜合地價標準分別為每公頃89.70萬元、78.75萬元、75.75萬元。對比可以看出浙江義烏市和河南新鄉長垣市宅基地使用權流轉形式比較多樣，四川眉山市彭山區和重慶市宅基地改革中使用權流轉形式比較單一。

4.4 宅基地使用權交易范圍和途徑

4.5 改革后宅基地性質及用途

四種類型宅基地改革模式中土地的性質和用途有的發生了變化。宅基地是農村集體建設用地的一種，與之對應還有經營性集體建設用地和公用集體建設用地[12]。浙江義烏市和河南新鄉長垣市宅基地改革中宅基地在交易后主要用途仍然是宅基地，退回集體的宅基地和經過整理節約出來的宅基地被改為經營性集體建設用地用于發展產業。四川眉山市彭山區宅基地改革中被收儲的宅基地變為經營性集體建設用地用于發展旅游業。重慶市宅基地改革中宅基地被復墾為耕地。通過對比可以看出宅基地改革中土地性質保持不變或者變為經營性建設用地，部分復墾是為了換取城市用地指標。土地用途是優先保障居住用地，剩余的土地用于發展產業。

4.6 改革效果

四種類型宅基地改革效果不同。浙江義烏市宅基地改革增加了農戶財產性收入，因義烏市土地價格比較高。其他三種模式中的宅基地改革均不會大量增加農戶收入，因為四川眉山市彭山區、重慶市、河南新鄉長垣市宅基地轉讓價格比較低。四川眉山市彭山區宅基地改革解決了偏遠、零星宅基地和房屋變現難的問題，同時促進了旅游業的發展；重慶市宅基地改革為農民市民化提供了資金，提高了城鎮化率，截至2019年底，重慶的城鎮化率為66.80%，高出全國平均水平6.20個百分點；河南新鄉長垣市宅基地改革每年收取的宅基地超占、多占費增加了村集體收入。通過對比可以看出四種類型的宅基地改革結合當地實際資源稟賦情況取得了較好的改革效果，尤其是浙江義烏市在全國首創宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”具有普遍推廣價值，四川眉山市彭山區宅基地改革中通過土地收儲破解宅基地改革中的退出空間和時間不同步問題也具有較高推廣價值。

5 宅基地改革政策建議

通過不同資源稟賦條件下宅基地改革模式的比較可以看出，宅基地改革中如果能夠發揮當地資源稟賦的比較優勢將會取得更好改革效果。從資源稟賦比較優勢的角度對宅基地改革提出以下政策建議：

5.1 將當地資源稟賦比較優勢歸類，借鑒前期宅基地改革試點的經驗

我國宅基地改革從2015年啟動以來，在全國各地試點縣市區取得了一定的經驗，文中四種不同資源稟賦型宅基地改革模式為其他地方宅基地改革提供了有價值的經驗參考。2020年我國確定了104個縣市區和3個設區市作為新一輪宅基地改革試點，這些試點可以參照這四種類型將當地的資源稟賦進行歸類，如果外來人口、人均GDP、財政收入、對外貿易等指標高就屬于市場資源稟賦型，可以借鑒浙江義烏市的宅基地改革經驗；如果旅游景區和旅游產品多就屬于生態文化旅游資源稟賦型，可以借鑒四川眉山市彭山區的宅基地改革經驗；如果經省級政府授權可以置換地票就屬于政策資源稟賦型，可以借鑒重慶市的宅基地改革經驗；其他地方可以借鑒河南新鄉長垣市的宅基地改革經驗。

5.2 通過市場和非市場兩種路徑實現資源與宅基地改革相結合

由于土地是“自然和社會經濟”的綜合體，具有自然、經濟、制度等綜合功能，同時具有市場和非市場的特點，當其用來滿足人們生產、生活需要時具有一般商品的特點，但被用作公共物品相關用途時又具有公共物品的性質。文中四種資源稟賦型宅基地改革中只有市場資源稟賦型宅基地改革模式是完全通過市場化路徑解決，而其他三種模式都具有非市場化的特點，需要采用非市場化路徑改革以實現相應的目標，如提高城鎮化率、減少貧困等。在我國外來人口、人均GDP、財政收入、對外貿易等指標比較高的地方可以采用市場化的路徑進行宅基地改革[13-14]，而其他地方需要通過“政府為主、市場為輔”的路徑實現宅基地改革，政府需要發揮整合各種資源的作用。

5.3 發揮政府在非市場資源型宅基地改革中的主導作用

長期以來關于宅基地改革的主流觀點認為可以通過促進土地市場的發育提高宅基地資源配置效率，事實上一些偏遠、零星的宅基地供給無法形成土地市場，這就需要政府主導市場資源不發達地區的宅基地改革。我國廣大農村有很多是各種資源稟賦均無比較優勢的普通地區，恰恰這些地區是糧食主產區或者生態環境脆弱區，這些地方的宅基地居住保障功能強而財產功能弱，存在明顯的市場失靈[15]。1993年英國經濟學家皮爾斯和沃福德將資源價值分為使用價值和非使用價值，土地資源的非使用價值包括選擇價值、存在價值和饋贈價值等，非使用價值無法通過市場體現。建議政府從土地出讓金中提取一定比例專項資金用于對基層政府和農村集體經濟組織發放土地管理經費，增強他們回購和管理退出宅基地的能力，彌補市場失靈。