優化村級權力監督體系，推動基層治理現代化

唐清利

推進國家治理體系和治理能力現代化是習近平總書記提出的“第五個現代化”。國家治理的最基層單位是村，當前推動村級建制調整和“一肩挑”改革作為一項重要戰略部署，對實現基層治理現代化具有重要意義，也勢在必行。

目前，四川已初步完成了這兩項改革工作，總體來看，行政村減少了18096個，平均每個村的面積從10.7平方公里增加到17.7平方公里，人口從平均每個村877人增加到1458人，絕大多數村在換屆中實現“一肩挑”。

當前，四川已經進入做好兩項改革“后半篇文章”的關鍵時期，如何構建科學、高效、經濟的村級監督體系成為一項重要課題，對實務工作者而言，必須深入思考、創新實踐。

改革調整后，基層治理格局和權力運行體系發生了巨大變化。

從權力的覆蓋對象上看，人更多、地更廣、更復雜。村級建制調整后，有些村的人口和面積相當于一個鄉鎮。其復雜性在于村與村之間的融合，包括兩個村之間關系的調和，以及村干部的“進退留轉”。越到基層越涉及到具體個人的利益，且個人利益往往與集體利益摻雜在一起。

從權力支配要素上看，事更重、錢更足、賬更亂。合并后的村必須解決公共服務和公共資源配給、社會組織、社會動員、政治運行保障這幾大問題。同時，合并后資產、資金、資源更加多元集中，數量增多，“三資”的清理、保管、監督、運用等面臨挑戰。由于原來每個村的土地丈量方式、計算辦法、資產核算、資金監管等都有所差異，加之村級政權組織人員素質不高等多方面因素影響，導致很多村的賬是一本“糊涂賬”。在實踐中，有些地方實行村財鄉管等辦法，但也沒有從根本上解決這類問題。

從權力運行體系上看，一肩挑、監督少、權力大。“一肩挑”是指村級黨組織書記、村（居）主任以及村集體經濟組織負責人由一人擔任，現實中有的村支書還出任農村合作社的法定代表人。這容易造成兩方面的隱憂，一方面群眾擔心出現“一言堂”、濫用權、三資失、能力差的問題，另一方面組織擔心人才缺、監督失、基層亂、發展難。

改革調整以前，村一級名義上有“上、中、下”三位一體的監督體系，即鄉鎮（街道）一級黨政監督、本級的同體監督以及群眾監督。但基本上是以同體內部監督為主，這三個方面的作用發揮還存在短板，主要表現在以下幾個方面。

首先，村級內部監督主體相對缺乏監督的力量和意愿，因為監督對象和監督者之間大多是親戚、朋友、熟人關系。其次，作為村級內部監督客體的村干部，法治思維和紀律意識比較淡薄。大多時候村干部不會講道理，干事“靠唬”是常態。作為同體監督的村務監督委員會，履職能力水平也有差距，其成員基本上是村干部的親近人員，監督作用難以發揮。

總體而言，“三位一體”的村級監督體系合力不足，存在上下信息不對稱，上級監督難以深入一線等問題。基層黨組織能力軟弱渙散與個別黨組織書記家長制、家族化并存，難以贏得群眾的信任。

更現實的問題是，農村人口流失，空心化、老齡化嚴重，導致選不出好干部，不利于基層政權運轉。當前，大量農村人口進入城鎮，一些60歲左右的村民都算“年輕人”，基層面臨如何選出合格的黨組織書記和紀檢委員的問題。調研發現，有的老村支書為了長期當書記甚至故意不發展黨員。要化解這個問題，必須由鄉鎮黨委擔負起發展黨員的主體責任。

還應該看到，脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接，以及“掃惡除惡”與基層政權建設相結合缺乏強有力的基層黨組織領導，需要創新現有的黨委領導體制。

新形勢下健全村級權力監督體系，需要從目標、原則和實施三個層面進行考量。

構建村級監督體系的總目標是要落實習近平總書記關于加強黨的全面領導的要求，始終圍繞以人民為中心，切實推動鄉村振興。為此，構建村級監督體系的基本目標主要有三個：一是實現社會福利最大化，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感;二是通過穩固基層政權，實現基層社會的穩定;三是鞏固和加強黨的全面領導。

基于目標導向，構建村級監督體系應圍繞“三個堅持”的總原則展開。即堅持黨的領導，讓鄉鎮一級黨的領導深入下去，與群眾參與相貫通，推動村級監督體系“三位一體”深度融合;堅持制度創新，健全村級權力監督制約機制;堅持方式創新，建立科學有效完整的監督體系，提升治理能力。

針對具體實施，有以下建議。

第一，在權力架構上，要加強黨的領導，創新體制機制建設。比如，針對村合并后面臨的“一言堂”問題，加強鄉鎮黨委的領導。建議探索建立片區黨委，由鎮黨委委員任片區黨委書記，鄰近幾個村的村支書和紀檢委員任片區黨委委員，讓群眾、片區黨委、村支部委員以及鎮黨委、鎮政府能夠形成監督合力。

第二，在制度建設上，要符合基層實際、因地制宜。在基層，講道理不如讓監督者知道具體該怎么做，把監督變為實實在在的技能。

第三，在監督方式上，要以自下而上、群眾參與為主，以自上而下、鎮黨委領導為保障。比如，針對村干部的考評，建議加大群眾考評系數，從村支部委員、紀檢委員、片區黨委書記、鎮長、鎮黨委書記逐級向上遞減賦值進行考核，并以此作為村級黨組織書記任免獎懲的重要依據，從而重塑監督方式，體現群眾路線和改革的有機結合。

第四，在技術手段上，注重運用現代技術。四川建成的“一卡通”陽光監督平臺，對農村惠農資金發放起到了良好的監管作用，紀檢監察機關根據大數據查處了一大批侵害群眾利益的“微腐敗”問題。與此同時，大數據要結合“小數據”，讓每個服務對象精準了解自己擁有什么權益、該如何行使權益，明白自己的權益是否受到侵害等。

第五，在操作方式上，要注重實效，強化監督執紀問責。當前，四川正大力推行“三盯三公開”“一卡通”平臺等監督方式，取得了一定成效，社會反響較好。通過實踐摸索，我們體會到讓群眾更明白、更直接地理解和運用監督的各種方式方法非常重要，實踐中還需要不斷總結和探索一些更接地氣、更有實效的操作方法，才能既保障基層干部開展工作，也方便群眾參與監督。（作者單位：四川省紀委監委第一紀檢監察室）