鄉村治理積分制探索

張付蝶

摘要：鄉村治理積分制屬于一種重大制度創新，是實現國家基層社會治理的重要法寶。近年來，各地對鄉村治理的探索實踐呈現多樣化，它能夠將群眾心中所感、眼中所見轉化為實實在在的分值。本文通過對上海、河南、寧夏在積分制實踐中的典型案例進行比較分析，總結分析積分制運行的經驗與不足，為日后積分制大范圍展開提供借鑒。

關鍵詞：鄉村治理 積分制 案例分析

我國地域遼闊，民族眾多，社會群落紛繁復雜，風俗文化良莠不齊，鄉村社會的復雜性與鄉土文化的淡漠，使鄉村治理亟須關注?，F階段我國社會面臨的問題，不僅是農村社會生活的貧窮落后、思想觀念的封閉保守、發展資金資源的相對匱乏，更是與時代發展、社會進步相悖的治理舉措和發展模式的不合時宜。城市化進程加快，流動人口增加，鄉村社會出現“空心化”“老齡化”“衰落化”，鄉村治理困難重重，鄉村社會面臨沖突、矛盾與挑戰。為破解鄉村治理難題，一些地區采用積分制辦法，取得了良好的效果，涌現出了一批可借鑒、可吸收的典型案例。本文采用案例比較法，對上海、河南、寧夏三地的實踐進行總結分析，提出完善積分制運行的若干建議，為日后積分制的大范圍推行提供借鑒。

（一）政策依據

鄉村治理與鄉村振興息息相關。自黨的十八大召開以來，黨和國家為鄉村振興的全面實施指明了方向和道路、提供了基本遵循和理論依據。積分制首先作為脫貧攻堅的有力抓手應運而生，最早寫入2018年出臺的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，在不斷實踐的基礎上又賦予積分制新的時代內涵與期待。2019年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，倡導建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制。2020年7月，農業農村部召開視頻會議，提出要在全國范圍內將積分制鄉村治理模式大范圍推廣，提倡各地要充分認識積分制在鄉村治理中的積極作用，進一步增強國家治理能力和治理體系建設。

在鄉村治理中運用積分制，是農村基層在社會實踐中的經驗總結與升華。積分制作為新鮮事物，由最初的小范圍展開到如今的大范圍提倡，不僅是適應局勢變化與社會發展，還在于其能有效與村民、村務、村官相協調，使三者形成互通、互聯、互信的關系，借助外在的物質獎懲與內在的精神賞罰，從而形成一個有機互動的整體，促進鄉村社會向著良好的方向邁進。當積分運用于鄉村治理，將村民的日常行為與分值掛鉤，將行動量化為積分，將鄉村治理具體事項細化分類、賦值打分、量化考核，以潛移默化之勢營造良好氛圍，以制度細化之能促進共建共享，以數字量化之效助力鄉村善治。

（二）實踐運作：積分制在鄉村治理中的三種探索

1.上海市奉賢區“生態村組·和美宅基”，國際化大都市下鄉村創新之路

上海市奉賢區，地理位置優越，作為我國經濟重心，在國際化大都市頭銜下，整體化發展進程備受關注。面對環境質量下降、人口老齡化加劇、城鄉發展差距拉大的窘境，整體快速發展倒逼政府不斷進行創新。奉賢區以“生態村組·和美宅基”積分制轉變社會治理理念，小范圍內開展大動作，縮小治理范圍，壓縮治理難度，從自上而下面上鋪開轉變為自下而上點上突破，從內部打破由政府主導轉變為增強村民小組自治活力。2017年，奉賢區實現以村民小組為基本治理單元，創建“生態村組·和美宅基”活動。明確規定積分獎罰力度，符合要求即可獲取相應獎勵。同時，聚焦村民小組治理單元，村民之間相互監督、相互促進，一戶不達標，整村小組受牽連，村民集體榮辱感大幅增強。除此之外，引導各村組成立自治管理小組，設置獎勵階梯，突出村民小組長的作用。把創建難題轉化為熱點議題，依靠村民自身約束，黨員及其家庭做好帶頭模范。在長效機制上，堅持黨建引領，黨員積極帶頭拆除違建、清理垃圾。各職能部門深入村組、實地指導，推動工作落到基層。將“生態村組·和美宅基”創建納入奉賢云治理平臺和“一網統管”城運平臺，進行月度、季度自評審核，建立全覆蓋動態監測機制。奉賢區借助“生態村組·和美宅基”積分制度模式，讓國際化大都市下鄉村振興發展有章可循、有規可遵。

2.河南軹城鎮“道德積分儲蓄站”，政商共建共商共享的和諧之路

近年來，濟源市軹城鎮針對當前農村社會存在的一些職業道德、家庭美德、社會公德、網絡道德、責任意識等淡化、缺失的狀況，在農村精神文明建設中，軹城鎮以“道德積分儲蓄站”為載體，為深入踐行社會主義核心價值觀、大力弘揚社會主義核心價值體系，制定《軹城鎮“道德積分儲蓄站”實施方案》。通過政商合作，政府作為中間人，在商戶和村民之間搭建橋梁，既為商戶爭取顧客獲取利潤，又幫助村民自覺改善其行為習慣，變外在的物質獎勵為內在的精神認同。道德積分涵蓋“孝、善、信、勤、美”6方面內容，逐條賦分。各村村委主任是積分儲蓄“行長”，積分以戶為單位，采取個人自薦、群眾推薦、組織推薦三種方式。對積分評議結果進行公示，實行整村覆蓋，按月、季、年等三個層次進行積分評比。區分積分檔次，設立善行義舉榜、道德星級榜、道德紅黑榜等，以此為契機，教育、引導、鞭策該地村民崇德向善、自我反思。延伸積分效用，將積分兌換為禮品券、貸款信用額度、商家優惠額度等。以道德積分儲蓄站為抓手，對群眾進行正面疏導教育，激發村民內驅力，使村民從內在道德層面認識所行所為是否符合規范、符合現實社會所倡導的價值觀。道德積分儲蓄站將作為一種能源補給，持續發揮其效用。以“德”易“物”，用有形的物質載體傳播時代的價值觀念，一定程度上激發了村民做好事的熱情，切實增強其獲得感、榮譽感、自豪感。

3.寧夏涇源縣“5223”模式，以小積分凝聚大合力的精神塑造之路

寧夏回族自治區涇源縣先前屬于國家級貧困縣，在社會轉型期，鄉村價值多元化，村民對村莊主體感缺失，鄉村共同體面臨解體，鄉村治理困難重重。為有效解決鄉村治理中的突出問題，涇源縣圍繞鄉村振興的五方面，根據各鄉鎮、村莊情況，依次從脫貧攻堅、功德美德、遵紀守法、移風易俗、環境衛生等與村民生活密切相關的具體問題為基點，設置加減分項。通過先期試點、逐步推廣，由最初的“愛心超市”“積分卡”到“5223”模式，提倡村民進行積分兌換，形成了群眾參與度高、運行效果好的鄉村治理新模式，開辟了重鑄鄉村治理、打造鄉風文明的新方向。將“愛心超市”和“積分卡”兩項載體結合，積分卡為兌換依據，由村兩委統一制定，建立村民積分登記冊，愛心超市作為積分兌換的承擔者，采用“一捐四補”方式保證兌換物品的穩定供給。成立“兩支隊伍”（積分評議小組和監督管理小組），其中，評議小組由村民自治組織人員組成，監督管理小組由村黨支部、村委會和村監會成員民主推薦組成，確保積分公平公正，最終實現“三個效果”（增強基層黨組織凝聚力和號召力、強化基層綜合治理、激發人民群眾的自驅力）。目前，“積分卡”制度已拓展到涇源縣各行政村，“積分卡”制度使社會治理范圍得到不同程度延伸，基層群眾的行為習慣和精神面貌有所改善，打造了鄉村社會自我組織、自我管理的升級模式。

上海奉賢區、河南軹城鎮、寧夏涇源縣等地的積分制探索，為我國創新鄉村治理模式提供了經驗素材。近年來，積分制模式形式多樣，如“愛心超市”“道德積分儲蓄站”“積分制+”紛紛涌現。各地區的先期實驗表明，積分治理模式是可行、便捷的，無論哪種模式均是當地社會實踐以及勞動人民智慧的結晶。積分制從無形到有形，無論哪一種形式，均以農民群眾為中心、從身邊事著手，將村級重要事務量化為具體積分項目，經過各項統計、打分，進行精神和物質激勵。本文通過多維比較，發現每一種積分制實踐形式，都是在結合本村鎮、本地域發展特點、發展狀況的基礎上進行探索，不同積分制模式的特點都較為鮮明。對比發現，盡管各村經濟發展、地緣地域之間有所差別，但是彼此之間的存在些許相似，都是在鄉村振興戰略基礎之上制定的適合本村發展的路徑。

（一）共同點分析

以上三個案例在實踐背景、作用力量和推動方式方面都存在共性，具體來說，表現在以下方面：

1.鄉村振興是基礎，各地區村莊出謀劃策、因地制宜。在實施鄉村振興的大背景下，圍繞鄉村振興的五方面要求著手治理。不論是發達的上海區域，還是處于中部地區的河南以及西部偏遠地區寧夏，都需要將現階段的小問題進行梳理完善。上海市奉賢區面對“鄉村房子越來越破、人口越來越老、環境越來越差、城鄉裂痕越來越大、捧著金飯碗要飯”的窘境，創建“生態村組·和美宅基”制。河南軹城鎮針對農村存在的誠信、孝道、正義、善良、政治參與意識淡化等問題，實施道德積分管理。寧夏涇源縣為有效解決農村社會存在的矛盾糾紛、環境污染、價值觀缺失等問題，引入文明實踐積分制，以外在物質的不斷積累去影響村民內在價值觀，在潛移默化中接受，最終內化于心外化于行。

2.黨的領導是關鍵，各職能部門協同作用、上下聯動。只有堅持黨的領導，才能讓人民群眾享有更多獲得感、安全感和幸福感。上海市奉賢區發揮村組內黨員模范作用，黨員帶頭拆除違建、清理垃圾。干部進村入戶走宅基，設立美宅基創建責任區、劃片分段、定點包干，推動工作落到基層。河南省軹城鎮堅持將黨的領導貫穿“道德銀行”建設全程，發揮支部帶頭作用，推動其成為黨組織服務群眾的有效載體。寧夏涇源縣從基層組織與群眾之間的信任和了解出發，利用激勵手段，將積分與黨員干部和家庭相聯系，充分發揮黨員干部的先鋒作用，按照積分先后順序舉薦村級后備干部、先進標桿等。以村民自治為基礎、村規民約為依據、各種量化指標為支撐、社會各界組織協同發展為運行手段，不斷增強基層社會治理能力。

3.村民小組是重點，各治理單元監督有序、彼此促進。在小的治理單元中更容易推動政策落實，將積分與個人、社會、國家相聯系，充分滲透到村莊各項事務中。上海市奉賢區聚焦村民小組治理單元，實現村民之間的相互監督、相互促進，一戶不達標整村受牽連，促進組內村民自我管理。河南濟源軹城鎮把戶作為治理單位，建立積分臺賬，在小組內收集匯總，村莊內部進行評定，村民小組承擔匯總上報職責，最終以戶的形式在該地區“道德積分儲蓄站”辦理開戶手續。寧夏涇源縣將參與積分制管理的對象以戶為單位分為本村居民和非本村戶籍居民兩類，積分檔案按戶進行分類，因村制宜確定積分內容。

（二）差異分析

積分制作為鄉村治理的一個新手段，盡管它是將村民行為與積分掛鉤再進行量化，但在具體應用中還存在差別。

1.依托載體方面，東部鄉村規范化，中西部側重鄉風文明塑造。東部地區接觸外界、吸收創新機會較多，在鄉村振興過程中關注的是村容村貌的改善，鄉村的規范化發展。上海市奉賢區以鼓勵村民創建“生態村組·和美宅基”積分制為重點，通過生態環境治理、村組風貌改善促進奉賢區發展與上海地區整體進程相一致，使上海經濟發展中心的位置更加牢固、現代化進程更加協調、更具有生機活力。中西部地區相對閉塞，思想文化落后，在鄉村治理中更關注村民整體素質的改進提高及鄉風文明的塑造。河南省濟源市以“道德積分儲蓄銀行”為主導，讓公正、誠信、孝順、善良的社會價值觀飄揚在鄉村社會。按照“積孝、積善、積信、積勤、積儉、積美”6個部分逐一明確，落細落小，逐條賦分。村民由被動接受向主動吸收、積極改善轉變，塑造良好鄉風文明，打造鄉村治理的典范。寧夏涇源縣利用“積分卡”和“愛心超市”，為積分兌換搭建平臺。積分是兌換依據，愛心超市則是兌換保障，堅持公益性和市場化并行的原則。

2.治理機制方面，東部政治引導化，中西部偏物質、精神培育結合。東部地區思想先進，村民素質較高，參政議政熱情普遍高漲，很容易通過政治引導進行政策實施。上海市奉賢區開展“雙聯雙進”和“委局連街鎮、干部連村民”活動，轉變農民行動方式，變“抱著農民走”為“農民跟著政策跑”，運用智慧化、現代化的治理平臺（如“奉賢云和一網通”）。中西部地區村民由于地理位置限制，信息較為滯后，大多數人對村務政務參與性較低。河南軹城鎮實施積分動態化管理，道德積分達到一定標準可享受貸款和商家優惠，但下年未達標準就不能享受優惠，以此激勵群眾持續不斷做好事，從而形成崇德向善的良好村風。寧夏涇源縣積分細則旨在培育村民參與鄉村治理的公共精神，開始村民接受，既因為細則的強制性，也有積分卡背后的物質誘導，隨著時間推移，強制性的積分細則所規范的內容已內化為村民的一種生活方式，村民的價值取向趨于統一，從最初的物質獎勵到內化于心。

3.經濟基礎方面，東部經濟多元化，中西部較貧瘠、薄弱、單一化。東部優越的地理位置條件造就了其經濟環境的相對寬松，中西部地區只能依賴土地和勞動力促進自身的發展，營商環境較差，資金融通不甚明朗。上海是東部沿海地區經濟發達的城市，其發展資金、人才以及政策都處于優勢。因此在其在積分制實施過程中，更加關注的是整體發展的協調，整個區是否能跟上現代化城市發展的需要，因此其實行“生態村組·和美宅基”積分制治理模式。通過居民居住環境的改善，使發展向現代化步伐靠近。而河南和寧夏屬于中西部地區，經濟發展受限，物質基礎薄弱，在發展中難以實現資金財務自由化，因此在積分制推行過程中，更加關切村民基本的生存發展需要的滿足，如環境衛生、鄰里關系、村民政治參與等方面，通過這樣的積分治理模式，鼓勵村民去主動參與，從而外化于心內化于行。

一種制度能否長久適應社會發展，取決于其生命力、適應力、發展力。盡管近年來積分制的推廣與應用使一些地區獲得了發展，但居安思危其發展中的潛在問題不容忽視。

（一）積分制是持續聯動機制，而非“運動式”或“一陣風”

當前，各地積極響應積分制治理模式，積分制探索實踐趨向多樣化。各地結合鄉村發展特色，積分制與鄉村發展相協調。如何使積分制煥發生機活力，而不是一時的新鮮事物，這是積分制推廣過程中應關注的方面。面對集體經濟困難，如“愛心超市”所持有的款項難以支撐運營成本，無法保證持續性積分兌換，則會影響“愛心超市”信譽和政策的繼續推行。如果全國范圍大搞積分制，其是否能保持初衷而不淪為相互比拼政績的工具？如何保證支持資金的常態化運營？當然，積分制所帶來的成效是不可忽視的，無論從東部沿海地區、中部崛起地區還是西部貧困欠發達區域，都證明了積分制要想實現其效果，不僅僅是一時運動、一陣風似的改革，而是要扎根社會發展實際，與當地面臨問題相協調，對癥下藥、實時監測、適時調整，在不斷地磨合探索中形成持久發展的聯動機制。

（二）積分制是效用最大化，而非在未來發展中邊際效益遞減

鄉村振興是造血式振興，而非輸血式振興。當前脫貧攻堅任務雖然已宣告完成，但還存在一些缺陷與不足，返貧問題依然存在，貧困地區對外界的依賴依然較為嚴重。積分制運行中對于已有成效的鄉鎮及村莊，能否繼續以量化積分實現其治理目的，而不是在量化的指標體系上會產生越來越小的激勵與約束作用，值得各村反思改進。因此，不管是脫貧攻堅中的助貧幫扶，還是鄉村振興中的實踐創新，都難以實現精準高效匹配。

（三）積分制是堅持最初軌道，而非廣泛開展下各地流于形式

從“道德積分儲蓄站”到“愛心超市”再到“三色存折”，從“股份分紅+善治積分”到“積分制+”，這些治理模式的探索，無不顯示著社會治理的多樣化與靈活性。在這種情形下，一些地區很可能會跟隨潮流，不考慮地區發展情況而運用積分制。目前全國實行積分制的地區是少數，積分治理整體上還處于探索中，因此積分制實踐只是小范圍試行尚未大范圍鋪開。以河南省為例，除了濟源軹城鎮以及鄭州市區周邊，其他地方都尚未接觸這一新鮮事物。如果全國上下都開始大搞積分制，可能會使積分制只是流于形式，導致反向結果，偏離其最初鄉村治理的軌道。

（四）積分制要包羅萬象，而非不計成本、毫無目的應用實踐

實施積分制旨在求真務實，積分制對自身的物質基礎有一定要求，其模式運行不是一成不變，而應根據鄉村社會存在的問題進行有針對性的分值設計，及時調整做出改變。上海奉賢區自身地理位置就是絕對優勢，人財物相對富足，實行積分制很容易推行。河南省軹城鎮全鎮擁有工業企業163家，雄厚的產業基礎是其優勢所在，政府對人才的支持吸引政策是保障，對鎮上的歸鄉創業者進行了走訪和座談，聽取歸鄉人對鄉村振興建設的建議和意見等。那么對于沒有任何優勢的村莊該如何發展？這些村莊是否能夠突破限制實現重生呢？這將是今后一段時間內需要重點思考的問題。寧夏涇源縣最初是脫貧攻堅，各項具體指標、積分數值圍繞致富合理設置，在改變貧困狀況后積分制度以及各項指標設計需及時更新，挖掘村民現實需要。

（一）積分制的運用要堅持以人為本，促進治理思維的更新化

人民群眾是鄉村社會發展的中堅力量，鄉村發展歸根結底是實現人的全面發展。把人民的意愿和要求放在首要位置，使制度為人民服務，制度為人民所用。每個村莊的經濟發展水平、社會基本情況不同，所面臨的矛盾問題也不同。積分制運用要因地制宜，不可生搬硬套、簡單的“拿來主義”，更不可貪大求全、積分項目過多。要綜合考慮各村的經濟社會發展狀況，實施積分制管理時要不斷更新體系、新做法，不要形成固定思維，在創新過程中要先進行小范圍試點，不要一開始就大范圍普及，最后效果一般、得不償失。

（二）積分制的運用要堅持黨的領導，保證過程的透明化

要時刻堅持黨的領導，基層黨組織主動請纓，自覺參與到積分制治理實踐戰斗中去。在積分制運行中，各級部門要對積分內容、指標設計、效果評估、時間推廣等各環節做好監察完善，讓積分制承載黨的主張、執行黨的決定，保障積分制沿著黨和國家的大政方針推進。積分結果要公平公正，不宜將農民群眾享受的普惠政策納入獎勵范圍，積分兌換既可以是物質獎勵，也可以是精神鼓勵，有條件的村莊可以拓展積分結果運用，比如將積分結果與貸款額度、集體分紅等掛鉤。

（三）積分制的運用要堅持社會協同治理，實現資源信息的共享化

鄉村治理之所以強調共治，是因為傳統的鄉村管理方式已不能滿足巨變中的鄉村社會現實需求。社會治理強調的是調和，而不是支配，是不同社會群體相互契合持續互動的結果。當今社會各界組織之間由于所屬單位、所代表利益、所承擔的責任等存在差異，如果不尋求溝通、協商、合作，就難以達成鄉村治理的有效性。眾人拾柴火焰高，單一群體所掌握的資源和信息、享有的權利是有限的，借助外界力量能夠讓普通大眾更易接受和執行，積分模式推廣也更加便捷有利。

（四）積分制的運用要堅持運行機制可持續，嚴防實現形式的運動化

鄉村振興戰略不是一蹴而就，而是一項需要共同構筑、長期持續發展的政策。積分制治理模式不是一項剛性的政策要求，即所有地區都要實現其模式，而是各地區依據其發展需要、當前所存在問題進行深入考究而做出的決策。積分制治理模式不是單純的量化其過程目標，即一切都作為評判指標，出現劣性需求扭曲其政策目標，而是在定性分析的基礎上進行合理的評判、多方決策所做出的正確選擇。一味圖新鮮，只關注當下效果、單純看中其新鮮性，以積分制為幌子奪取政策、資金等各方面物質支持的地區，注定不會取得成效。各地區開展鄉村治理積分制模式時，要主動發現問題、解決問題，賦予積分制靈活性與實用性。

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（作者單位：天津農學院經濟管理學院）

責任編輯：欣文