從政策視角看我國旅游服務(wù)貿(mào)易提升路徑

高戈

摘? ?要：旅游服務(wù)貿(mào)易對于一國的經(jīng)濟發(fā)展水平起著越來越重要的作用。作為強政策支持型產(chǎn)業(yè)，要想使旅游服務(wù)貿(mào)易業(yè)在國際上具有一定的競爭力，就必須具有強力而有效的政策支持，尤其是與入境游相關(guān)的政策和環(huán)境保護政策支持。因此，從我國旅游服務(wù)貿(mào)易政策視角進行分析，借鑒發(fā)達國家旅游政策，得出我國旅游服務(wù)貿(mào)易提升競爭力的政策路徑。

關(guān)鍵詞：旅游服務(wù)貿(mào)易;政策;競爭力

中圖分類號：F592;F752.1? ? ? 文獻標(biāo)志碼：A? 文章編號：1673-291X（2022）08-0063-03

引言

我國的旅游服務(wù)貿(mào)易雖經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展仍缺乏完善的政策支持，尤其是入境游相關(guān)的政策，現(xiàn)階段我國還處于空白狀態(tài)。作為強政策支持型的旅游服務(wù)貿(mào)易，政策的缺失直接導(dǎo)致我國旅游服務(wù)貿(mào)易國際競爭優(yōu)勢不夠明顯，甚至處于弱勢地位，這與我國豐富的旅游資源是不匹配的。我國現(xiàn)有旅游政策僅處于開發(fā)資源、擴大和滿足內(nèi)需的狀態(tài)，相關(guān)政策未能有效引起外需，帶動旅游服務(wù)貿(mào)易外匯收入能力低，致使旅游服務(wù)貿(mào)易外匯逆差巨大。

一、我國旅游服務(wù)貿(mào)易政策存在的問題及與發(fā)達國家旅游政策的對比分析

（一）入境游站位需提升，入境游上位法亟待完善

旅游服務(wù)貿(mào)易強弱一般體現(xiàn)在旅游服務(wù)貿(mào)易收入，而旅游服務(wù)貿(mào)易收入直接來源于入境游的游客，因此，完善入境游上位法，為入境游客提供強有力的政策支持成為發(fā)展入境游必不可少的條件。相比旅游服務(wù)貿(mào)易較發(fā)達的幾個國家，美國國家旅游政策法在1981年頒布，該法案詳細規(guī)定了美國旅游的相關(guān)政策法規(guī)，為旅游業(yè)的上位法，是美國旅游政策開始逐步完善的標(biāo)志。2003年日本開始實行旅游立國的計劃，并于2006年通過《旅游立國推進基本法》，首次將旅游作為日本的支柱產(chǎn)業(yè)，將旅游戰(zhàn)略計劃上升到國家戰(zhàn)略層面。20世紀70年代，韓國以增強入境旅游吸引力為導(dǎo)向，成立旅游業(yè)主管部門，并且制定了在這一時期的國家旅游基礎(chǔ)法案。1975年韓國議會將旅游業(yè)定為國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，許多政策都開始向旅游業(yè)傾斜。通過制定入境游上位法，設(shè)定旅游服務(wù)貿(mào)易相關(guān)目標(biāo)，提升入境游戰(zhàn)略地位，已成為旅游服務(wù)貿(mào)易發(fā)展必不可少的條件。

（二）簽證便利有待進一步提升

不難發(fā)現(xiàn)，與我國有簽證便利往來的國家大部分都是第三世界國家，發(fā)展都比較落后，其經(jīng)濟水平難以支持居民出國游。從最新的亨氏護照指數(shù)排行榜來看，亞洲國家取得了較高的指數(shù)排行，日本位居榜首，韓國和新加坡分列第二、第三名?？梢?，我國護照免簽指數(shù)相比臨近的旅游業(yè)發(fā)達國家還比較低，而且從排名上看，護照便利程度進度還比較緩慢，跟日韓相比存在相當(dāng)?shù)木嚯x。所以在護照辦理方面，應(yīng)該更多開展雙邊合作，簡化護照辦理流程，實行落地簽甚至免簽，加強我國對外國游客的吸引力。日本入境游政策從簽證下手，對簽證限制進行放寬處理，相應(yīng)的簽證辦理手續(xù)也得到了很大的簡化。比如，從2017年5月開始，日本方面進一步放寬了我國居民赴日旅游的簽證條件。因此，有針對性地提升簽證便利化程度，對于外國游客入境能夠極大提升吸引力。

（三）入境游政策有待細化

作為我國發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，文化和旅游部發(fā)布的《“十四五”文化和旅游發(fā)展規(guī)劃》將入境游作為完善現(xiàn)代旅游業(yè)體系重點任務(wù)之一，其目標(biāo)是統(tǒng)籌推進國內(nèi)旅游和出入境旅游發(fā)展，特別強調(diào)加強國內(nèi)旅游，振興入境旅游，促進境外消費回流。但是未對入境游相關(guān)指標(biāo)做出明確要求，針對入境游相關(guān)的任務(wù)和措施也尚在擬定中，入境游仍作為下屬于旅游服務(wù)業(yè)的部分之一，而未將其單獨作為發(fā)展目標(biāo)。美國的旅游政策法案從各個角度充分闡述了入境游的重要性，包括其經(jīng)濟地位、面臨的機遇與挑戰(zhàn)，詳細規(guī)劃了近期的任務(wù)和保障措施等等。該文件明確了美國旅游業(yè)的五大任務(wù)，分別為提升美國的旅游形象、宣傳美國的旅游，促進美國入境游和國內(nèi)旅游，提供世界級的客戶服務(wù)及訪客體驗，協(xié)調(diào)各政府部門和組織的旅游職能，進行研究并評估結(jié)果。日本于2007年、2012年、2017年制定了三次基本計劃。為實現(xiàn)旅游立國戰(zhàn)略目標(biāo)，日本規(guī)定了大方向上的方針政策，以及具體目標(biāo)和政策措施。2017年的《旅游立國基本計劃》將目標(biāo)設(shè)定為到2020年實現(xiàn)訪日外國游客數(shù)突破4 000萬人，消費金額達到8兆日元等目標(biāo)，以及相應(yīng)采取的政策等。入境游作為旅游服務(wù)貿(mào)易中最為重要的一個環(huán)節(jié)，其任務(wù)目標(biāo)及地位的重要性有待在國家規(guī)劃文件中進一步提出。

（四）缺乏入境游專門管理機構(gòu)

作為我國旅游業(yè)最高管理機關(guān)的文化和旅游部，下轄有政策法規(guī)司、公共服務(wù)司、資源開發(fā)司、市場管理司等15個司局級單位，各司局又下轄不同數(shù)量的處室，但無論司局級還是各處室都沒有對入境游進行單獨管理的辦公機構(gòu)，這也是由于入境游相關(guān)政策法規(guī)缺失所導(dǎo)致的。美國國家旅游政策法在頒布之后，美國商務(wù)部旅游局獲得授權(quán)制訂了美國旅游業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，并且組建了專門的計劃執(zhí)行組織。2012年日本旅游主管部門新設(shè)入境旅游政策推進事務(wù)局，作為入境旅游的專管部門。為了能使該局充分發(fā)揮作用，日本旅游主管部門進一步增設(shè)了科室，負責(zé)入境旅游宣傳等工作。入境游涉及面廣、人員眾多、工作難度大，因此入境游的高質(zhì)量發(fā)展，還需要設(shè)立專門機構(gòu)進行專門管理。

（五）環(huán)保政策與入境游政策配套性不強

出境旅客在選擇旅游目的地時，往往首先考慮該地自然地理環(huán)境，因此有效的環(huán)境保護政策顯得尤為重要。我國的環(huán)境主管部門為生態(tài)環(huán)境部，在最近幾年的環(huán)境保護中成效顯著。但是，環(huán)境因素對旅游業(yè)的影響極為顯著，把環(huán)境保護政策納入入境游政策考量中，對于統(tǒng)一協(xié)調(diào)入境游政策、改善入境游客服務(wù)體驗尤為重要，而且當(dāng)今世界各類旅游評估都把環(huán)境因素作為重要參考條件，旅游政策與環(huán)境政策的結(jié)合勢在必行。2017世界經(jīng)濟論壇發(fā)布了“世界旅游業(yè)競爭力報告”，共有136個參評國家，其中我國的環(huán)境可持續(xù)性指標(biāo)排第132名，排名倒數(shù)第5。由此可見，我國的環(huán)境問題仍是阻礙我國旅游業(yè)發(fā)展的一大因素，而環(huán)境因素往往會成為游客選擇目的地的重要考慮因素。但是在我國，城市空氣污染問題還沒有徹底得到解決，時常會有霧霾等重度污染天氣，環(huán)境污染、空氣質(zhì)量差等影響成為阻礙外國游客入境的一大障礙。數(shù)據(jù)表明，橙色霧霾天氣期間，故宮參觀人數(shù)比平時會減少70%以上。另外，一些地區(qū)由于掠奪性開發(fā)自然資源，發(fā)生一系列次生自然問題，空氣質(zhì)量下降、水資源問題持續(xù)惡化、綠化面積降低。國內(nèi)許多著名旅游景點也遭到嚴重破壞，一些湖泊富營養(yǎng)化，導(dǎo)致藻類繁殖污染，綺麗風(fēng)光被破壞殆盡。而美國通過建立國家公園對旅游資源和環(huán)境進行保護，使得園區(qū)內(nèi)獨特的自然景觀保持了原有風(fēng)貌，形成了良好的環(huán)境保護機制。美國自19世紀70年代，為了保護土地和自然資源不被破壞，開始建立國家公園。目前，美國共建立了58個國家公園，其中14個被列入世界文化遺產(chǎn)名錄。美國大部分國家公園和景點不僅控制游客的數(shù)量，還有長達半年的休園期，使得園區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境能夠?qū)崿F(xiàn)自我恢復(fù)，以消除旅游活動和其他人為活動對生態(tài)環(huán)境帶來的影響。工業(yè)化的進程逼迫美國建立相關(guān)的環(huán)境保護法案，早早在煤煙、空氣、動物、資源、環(huán)境等方面制定相關(guān)法案。目前我國仍未將環(huán)境保護政策與旅游政策相結(jié)合，想要給入境游客良好體驗，就必須把環(huán)境政策與旅游政策相結(jié)合，設(shè)立國家公園，加大對自然保護區(qū)的保護和旅游開發(fā)利用。

（六）配套服務(wù)產(chǎn)業(yè)有待提升

旅游服務(wù)貿(mào)易屬于服務(wù)貿(mào)易大類中的一部分，所以旅游服務(wù)貿(mào)易是否強勢，與本國各類服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展是息息相關(guān)的。目前我國的服務(wù)貿(mào)易中，旅游服務(wù)貿(mào)易占比重過大，其競爭力強弱直接影響到服務(wù)貿(mào)易外匯收入水平，而其他種類的服務(wù)貿(mào)易則很難抵消旅游服務(wù)貿(mào)易逆差帶來的影響，與旅游相關(guān)的服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)業(yè)應(yīng)該得到進一步關(guān)注和發(fā)展，使服務(wù)貿(mào)易與旅游實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。韓國從2001年起就開始注意到服務(wù)業(yè)對于旅游業(yè)和國民經(jīng)濟的重要性，為提高服務(wù)業(yè)的國際競爭力，對相關(guān)的法律法規(guī)進行了完善和制定。2003年大力發(fā)展提升服務(wù)業(yè)附加值，2004年以服務(wù)業(yè)為核心大幅削減相關(guān)障礙性政策，2005年制定了近30個現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，2006年頒布服務(wù)業(yè)促進措施，2008年又頒布了三個階段的服務(wù)貿(mào)易促進方案，為進一步提升服務(wù)業(yè)競爭力提供了政策支持。強大的服務(wù)業(yè)支持，也是吸引外來游客入境的一大因素。

二、從政策視角對我國旅游服務(wù)貿(mào)易提升的建議

（一）完善入境游相關(guān)立法，加強旅游服務(wù)貿(mào)易政策建設(shè)

我國的旅游服務(wù)貿(mào)易長期處于逆差階段，其原因是復(fù)雜的。要想實現(xiàn)我國旅游服務(wù)貿(mào)易國際競爭力的提升，首先要實現(xiàn)入境游的發(fā)展，而入境游應(yīng)從政策和立法的角度去考慮。當(dāng)前我國對于入境游的相關(guān)政策和法規(guī)都還處于空白狀態(tài)，而縱觀世界其他旅游業(yè)尤其是旅游服務(wù)貿(mào)易處于優(yōu)勢地位的發(fā)達國家，在發(fā)展旅游服務(wù)貿(mào)易時就將入境游的相關(guān)法律和政策提上日程，并確定其戰(zhàn)略地位，通過上位法的制定、入境游任務(wù)目標(biāo)的細化、專管部門的建立、入境手續(xù)便利化、宣傳、環(huán)保等多方面的協(xié)調(diào)促進入境游的發(fā)展。我國當(dāng)前正面臨百年未有之大變局，綜合實力需進一步提升，其中提高旅游服務(wù)貿(mào)易競爭力的重要性不言而喻，可以說，要想改變我國旅游服務(wù)貿(mào)易逆差巨大的現(xiàn)狀，必須從旅游服務(wù)貿(mào)易政策入手。

（二）加速服務(wù)業(yè)對外開放，輔助旅游服務(wù)貿(mào)易發(fā)展

我國在日趨激烈的國際競爭背景下，同樣也應(yīng)該加速服務(wù)業(yè)對外開放，借助進一步的改革開放加強我國旅游業(yè)在世界上的地位，這應(yīng)該是國內(nèi)國際雙循環(huán)背景下發(fā)展新階段。服務(wù)業(yè)的發(fā)展需要以下三個環(huán)節(jié)。

1.制度環(huán)節(jié)

在2018年的博鰲亞洲論壇上，我國宣布了新一輪的金融領(lǐng)域開放措施和領(lǐng)域。2019年“兩會”對外商投資法進行了進一步的完善和更改，由決策層規(guī)定了服務(wù)業(yè)對外開放的基本規(guī)則。雖然我國的服務(wù)業(yè)開放在政策制度層面上進行了明確規(guī)定，但是還需要緊隨環(huán)境變化進行調(diào)整。

2.營商環(huán)境

允許國外資本進入后，其盈利問題、消費者占有問題，成為關(guān)乎整個社會和文化發(fā)展的重要問題，尤其是在群眾的接納度上。中國銀行業(yè)外資占比曾經(jīng)最高達到是3%;到2019年只占中國銀行業(yè)總資產(chǎn)的1.2%，凈利潤占國內(nèi)銀行利潤總額的1.08%。可見，外資在我國銀行業(yè)中的占比本來就不高，現(xiàn)在更是在逐漸縮小。主要原因是因為外資入場我國銀行后很難開展業(yè)務(wù)，比較嚴格的國內(nèi)營商環(huán)境使得外資無法適應(yīng)。此外，嚴格的資本項目管控使得外商銀行無法在國內(nèi)廣泛開展業(yè)務(wù)。

3.監(jiān)管環(huán)節(jié)

服務(wù)業(yè)與制造業(yè)存在巨大差別，制造業(yè)的質(zhì)量可見可測，而在服務(wù)業(yè)中我們越來越強調(diào)的滿意度卻不能轉(zhuǎn)化為具體的紙面指標(biāo)。在旅游業(yè)中，隨著越來越多新業(yè)態(tài)的發(fā)展，監(jiān)管在某些程度上并沒有適時跟進，沒有國家層面的統(tǒng)一管理規(guī)定，多由地方各地自主管理，隨之導(dǎo)致各地政策千差萬別，甚至朝令夕改時有發(fā)生。目前監(jiān)管層面比較缺失，面對市場風(fēng)險暗流涌動，加之旅游服務(wù)貿(mào)易“摸不著、看不到”，監(jiān)管感受到了巨大的挑戰(zhàn)。

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On the Promotion Path of China’s Tourism Service Trade from the Perspective of Policy

GAO Ge

（School of grammar and economics， Wuhan University of science and technology， Wuhan 430065， China）

Abstract：Tourism service trade plays an increasingly important role in a country’s economic development level. As a strong policy supporting industry， in order to make tourism service trade competitive in the world， there must be strong and effective policy support， especially the relevant support policies and environmental protection policies for inbound tourism. This paper analyzes from the perspective of China’s tourism service trade policy， draws lessons from the tourism policies of developed countries， and obtains the policy path of improving the competitiveness of China’s tourism service trade.

Key words：tourism service trade; policy; competitive power

[責(zé)任編輯? ?柯? ?黎]