論北極西北航道航行自由與環境保護的平衡路徑

曲亞囡 趙海毅

關鍵詞：北極西北航道;航行自由;環保限制;航行安全控制區;特別敏感海域

中圖分類號：P76;D9 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2022）01-0003-09

0引言

北極西北航道是溝通太平洋和大西洋的“黃金海運線”，其經由格陵蘭島，穿越加拿大群島水域到達阿拉斯加北岸的航海路線打破了北美和大陸板塊的壁壘。近年來，全球氣溫變暖，海平面的冰蓋附著面積急速下降[1]，航道內部分冰封區域的通航可能性使得航道商業價值又擁有了相當程度的添附價值，各國紛紛基于本國利益最大化的落腳點訴求北極西北航道上的權益，致使周邊海域內的海水污染和動物、植物的生態破壞等環境問題更為嚴峻，西北航道沿岸國的部分發達國家利用此現實問題，開始在國際法框架下尋求保護北極環境的法律依據，卻是以“環保”之名，欲達到限制他國在西北航道航行自由權的壟斷地位，導致西北航道航行自由權與國家管轄權紛爭愈演愈烈。

1北極西北航道航行自由與環境保護的共生與互斥

1.1北極西北航道航行自由與環境保護的共生

“航行自由”的學說可以追溯到荷蘭人雨果在1609年的《海洋自由論》書中提及的“大海不識主權者（Nequeenimpotuitnaturadominosdistinguere）”的法理主張，即任何人都平等地擁有海上自由通行和進行商業貿易的權利[2]。從此視角看，西北航道得天獨厚的地理位置是其航運商業價值的重要基礎和源泉，作為大西洋通往太平洋的最短航路，船舶運營商可以利用該航線享有煤炭、石油等航運成本的最優解，這對于海商業人士的誘惑力是不言而喻的[3]。因此，可以說航道周邊的自然環境狀況孕育了西北航道的通航價值。

從另一視角來看，在國際法領域內，不僅《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）規定了各國航行自由的權利，在人與自然可持續發展的要求下，還產生了適用于海洋環境保護的一系列條約。截至目前，涉及海洋環境保護的條約包括《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋的公約》《關于1973 年國際防止船舶造成海洋污染公約的1978年議定書》即MAPROL1973/1978等，但并沒有北極海洋環境保護的專門性國際條約。因此，在治理北極問題時，通常會選取國際條約中的部分條文加以適用[4]。

此外，以規制航道通行和海洋貿易等內容的《斯匹次卑爾根群島條約》（以下簡稱《斯約》）和《公約》《國際海事組織公約》等也都把保護海洋環境作為締約國義務寫入其中，例如《斯約》中第2條賦予締約國國民均享有海域通行、貿易和捕魚等權利，但強調挪威擁有自由地維護、采取或頒布適當措施的權利，以便保護并于必要時重新恢復該地域及其領水內的動物和植物;并應明確此種措施均應平等地適用于各締約國的國民，不應直接或間接地使任何一國的國民享有任何豁免、特權和優惠[5]。又譬如，《公約》第192條規定“各國有保護和保全海洋環境的義務”《公約》的第234 條即針對沿海國在“冰封區域”內的活動對環境影響的具體規制等。這些國際條約因為受到絕大多數國家的尊重和認可，極大地推動了海洋環境秩序的建立。

1.2北極西北航道航行自由與環境保護的互斥

近年來，北極地區氣候變化異常，導致海冰覆蓋面積大幅度縮減，一方面，使北極貿易航道的聯動式運營成為可能，全球能源的儲備得到有力的擴充;另一方面，臭氧層漏洞、海水酸化等現象也相繼出現。根據有關調查報告顯示，從2005—2007年的短短兩年間，海冰面積已縮減了117萬km2[6]。除了海冰面積的縮減，近10年來，海冰厚度也在急速削減。然而，北極航道的開辟又給北極氣候的變化蒙上了一層陰影，其船舶通行期間產生的二氧化碳等化學氣體的持續增加，北極氣候原有的系統穩態無法得以維持，致使大氣層的自我保護啟動，地表繼續升溫，新航道也隨之出現，周而往復，形成了惡性循環[7]。

不僅如此，北極氣候的變化也直接關系到北極動物、植物的生存，由此對北極環境保護帶來更多壓力。航道通行的頻繁，必然引發海水溫度的上升，使得原有的冰層保護殼逐漸消融，加劇的太陽輻射對于北極地區的植物群落來說，是難以承受的“關懷”。當舊物種已瀕臨滅絕，新物種組建緩慢之時，食物鏈的銳減已無法再度形成新閉環。對于北極動物的不利影響可能就更為直接和慘烈，人類毫無節制地大肆捕撈海洋魚類，對魚類物種的多樣性和海洋漁業的可持續性發展都是“溯本逐源”式的損害。在船舶通行愈加高頻之下，塑料垃圾、油污、有毒重金屬等航行排泄物使海洋生態平衡不斷遭受挑戰。

除此之外，隨著極地地緣政治等矛盾的不斷激化，環境保護管制的過度衍化嚴重危及了航行自由權的行使。例如，加拿大1985年修改后的《北極水域污染防治法》（ArcticWatersPollutionPreventionAct，AWPPA）第23條規定，“當污染防治官員有合理理由懷疑船舶已經違反本法或規章的任何條款……經總督同意，污染防治官員可扣押在北極水域任何地方或加拿大領海、內水或內陸水域的該船舶和所載貨物”。2010年《加拿大北方船舶交通服務區規章》（Northern Canada Vessel Traffic Services Zone Regulations）對他國的船舶通航“航行安全控制區”均要求有相應的通行申請，嚴格實施批準許可制，更以明確海洋污染責任，防治海洋污染的口號強制提交全時段航行報告。

2北極西北航道航行自由與環境保護的爭議及原因

《國際海上人命安全公約》（SOLAS）（1974）和2018年正式生效的《國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL）修正案，標志著包括加拿大在內的所有締約國必須遵循《極地規則》的相關內容，切實履行規則義務，共同維護強制性極地航行的環境標準。尤其針對MARPOL修正案（IMO Resolution MSC.385（94））中環保部分的具體規定，非締約國在極地區域的活動也同樣受到《極地規則》的約束。

2.1北極西北航道航行自由與環境保護的爭議

由于地理位置、歷史性權利等綜合因素影響，北極西北航道利益攸關國家根據訴求標的不同，被分成兩派，一派以加拿大為代表的西北航道沿岸國，積極運用國內立法構建嚴格獨立的航運管理機制;另一派以美國、歐盟等為代表的其他非沿岸國家和組織，主張西北航道應為“用于國際航行的海峽”，應適用《公約》規定的航行自由制度。在1984年“緬因灣劃界案”[8]和1985年“極地海”號破冰船事件[9]之后，兩方沖突日益激化，對于加拿大借助環境保護的國際法律規范限制他國在西北航道的通行自由權的行為更是引起了廣泛的爭議。

2.1.1基于航行安全控制區制度的爭議

航行安全控制區[10]是指不包括湖泊、河流和其他淡水之外的“北極水域”（除加拿大和格陵蘭之間的特別邊界規定外，自北緯60°，西經141°和專屬經濟區所包圍的界線區域）。《加拿大北極水域客船操作指南》（以下簡稱《指南》）引用AWPPA 的規定，以“零排放”原則禁止向航道水域中排放任何污染物質，標準遠高于《極地規則》里針對不同污染物規定了不同要求的環保限制。對于航行安全控制區最主要的爭議集中在兩個方面。

其一是航行安全控制區與專屬經濟區中重疊地帶的法律應如何適用？ 加拿大一方主張統一依據《公約》第12部分第234條“冰封區域”條款規定，作為冰封區域沿海國有權制定海洋環境保護的法律規范，例如《航行安全控制區法令》（Shipping Safety Control Zones Order，SSCZO）等，防止船舶對海洋的污染。但已有學者指出加拿大關于航行安全控制區的環保限制規定已經超越了環境保護[11]所涵涉的范圍，而擴張到其他利益安全領域。以美國為首的其他國家更對AWPPA 中賦予內閣總理在航行安全控制區的“法令免除管轄權”提出質疑，認為該規定與《極地規則》和MARPOL修正案中“與污染措施有關的規定不適用于軍艦和非商業目的政府船舶”的明確豁免權相沖突，阻礙了豁免權行使。

其二是在航行安全控制區內的專屬經濟區變成無冰海域的趨勢下，其航道通行應當如何加以規制？ 北極冰融的速率不斷加快，冰融范圍也不斷擴大，在將來可能就會出現全年無冰的現實情形，《公約》第234條必然不再適用，如若加拿大制定解決此無冰海域問題的專門性立法，仍舊采取嚴苛的環保限制標準，勢必會損害航道使用國的航行自由權。不僅如此，對加拿大北部地區土著居民的經濟生活改善與發展也會造成相當大的妨害[12]。

2.1.2基于特別敏感海域制度的爭議

特別敏感海域制度（Particularly Sensitive SeaAreas，PSSAs）是指需要海事組織采取行動提供特別保護的地區，因為它對公認的生態或社會經濟或科學原因具有重要意義，而且可能容易受到國際海洋活動的破壞。確定特別敏感海域的標準和指定特別區域的標準不是相互排斥的。在許多情況下，可以在特別區域內確定一個特別敏感的海域，反之亦然[13]。援引的國際法依據主要來自《公約》的第194條和第211條相關規定。特別敏感海域制度爭議主要體現在以下3個方面。

（1）制度存在的價值性。PSSAs建立的最初目的是充分保障海洋保護區特別是域外海洋保護區的權益不受侵害而擬制的特別保護措施。而隨著國際組織的推動和內在機制的不斷完善，現如今已經成為一個具有重要國際地位的環保制度。因而有學者主張其本質是為通過國際海事組織采取保護措施，維護海洋區域環境提供了一種基礎和資格[14]。

（2）授權對象的平等性和保護措施的合理性。根據《確定和指定特別敏感海區的訂正準則》規定，特別敏感海域的水域的指定權有且僅有國際海事組織，同樣，該組織也是實施保護措施的唯一主體。雖然規則里只對于申請對象有應屬于國際海事組織（IMO）成員國的明確限制，但在實踐中卻不難發現，在申請獲批的名單里仍以沿海發達國家占據多數。不僅如此，其申請保護措施的種類和類型也不盡相同。以澳大利亞來說，它對托雷斯海峽（Torres Strait）和大堡礁（Great Barrier）采取的相關保護措施包括引水、強制報告和定線制等，而美國對佛羅里達群島（Florida Keys）水域則直接采取禁止通航和禁止拋錨等措施。也有學者不免對此提出質疑[15]，認為PSSAs相關保護措施設置時沒有能避免提供給沿海國濫用單邊“綠色壁壘”的機會，這一點會給海上通行帶來不可忽視的阻礙。

（3）“原則上同意”認定問題的爭議，此概念是指經海上環境保護委員會初步審議，若滿足敏感海域的鑒定標準且已同時提交至少一種保護措施申請，原則上可同意指定這一區域，在成立的特別小組委員會和海事安全委員會依次審議批準后，再由海上環境保護委員最終批準[16]。由于特別敏感海域制度并沒有明確的申請期限，“原則上同意”規則讓本就冗長的申請流程面臨繼續擴充的時間風險，因此遭到以俄羅斯為代表國家的詬病。

2.2北極西北航道航行自由與環境保護存在爭議的原因

2.2.1北極西北航道法律地位的認定和航行制度的適用界定模糊

北極區域的地緣博弈從未停止，北極航道的法律地位之爭也從未止息[17]。有“黃金水道”美譽的西北航道位于加拿大北極群島水域，東經拉布拉多海與北大西洋相連，西經白令海峽與太平洋相連。據相關測算表明，以歐亞航程來說，相較于巴拿馬運河可縮短約4023km 的通行距離。正如法國學者布迪厄的那句：“Who holds the legal language who will? possess the relevant resources and interests.”（誰擁有法律解釋的話語權，誰就可以合法占有相關的資源和利益）。航道在“約翰富蘭克林事件”被偶然發現之后，能源領域內的商業價值和軍事舞臺上“海三角戰場”的重要地位，引起各方角逐。對于西北航道的法律地位，若援引國際法院在“科孚海峽案”中承認的兩個條件來認定，不難得出，它完全與“用于國際航行的海峽”的地理標準相契合，這一點也得到了世界各國的廣泛認同。

然而，分歧卻從第二個條件進入白熱化的地帶。加拿大始終堅稱，迄今為止西北航線沒有用作國際海上通道的歷史，也不符合國際海峽的功能標準。對此，加拿大闡明了兩個論點作為支撐，一是加方僅承認美國在西北航道的兩次公開軍艦穿行，即1960年“海龍王（Sea Dragon）”號和1962年“冰鞋（Skate）”號均是基于美加防務協定，在加方許可和配合下的行為，并不構成加拿大對他國航行自由權的默認。二是加方認為“科孚海峽案”屬于特殊個案，其判例指引不具有在西北航道上的適用性。在現今的北極西北航道，通過航道的他國船只以巡邏、運送給養等功能為主，類似“科孚海峽案”中的軍艦和軍事船舶所占比例極小。加拿大政府始終強調北極西北航道水域應作為加拿大“歷史性內水”的地位予以認定，最典型的相關立法就是在美國“曼哈頓”號事件之后制定的《北極水域污染防治法》，通過環保限制的媒介進一步加深了對西北航道的管制，推動了《公約》第234條的確立。

與加拿大觀點不同的是美國、丹麥、挪威等北極西北航道通行國，他們堅稱，參照《維也納條約法公約》規定，條約的解釋除確保其通常的含義外，應參考上下文和條約的目的、宗旨[18]。因此，對于北極西北航道是否可以界定為國際海峽的問題，應把落腳點放在航道的“將來時功能”之上，依照“進行時功能”和“將來時功能”滿足之一即可認定的標準并無不妥之處。具體而言，在全球氣候變暖已成難以阻擋之勢的情況下，北極西北航道的通航區域必將不斷擴大，足以達到國際海峽所應符合的“將來時功能”的范疇。以《公約》第37 條為依據，主張北極西北航道的國際海峽地位。

2.2.2北極西北航道環境保護規則對航行自由權的限制標準厘定不明

適用于北極西北航道的環境保護規則具有不成體系的鮮明特點，大多分散在國際法的不同制度當中。一般按照適用對象的針對性分為專門性的環境立法，以《極地規則》《國際防止船舶造成污染公約》修正案和加拿大的國內法規為主導規范等，以及具有普遍約束力的環保公約、多邊協定和戰略，這其中包括擁有“海洋憲章”地位的《公約》《北極環境保護戰略》（AEPS），對氣候進行規制的《京都議定書》，規定海洋環境的《倫敦公約》，以及涉及生物多樣性保護的《生物多樣性公約》[19]等。在這些法律的實施過程中，不可避免地涉及對航行自由權的限縮。然而，不同的法律條文之間對航行自由權的限制標準卻存在明顯差異，理論上的分歧在實踐發展中逐漸演化成國際沖突里新的導火索。

以加拿大的國內立法來說，與同處于北極航道沿岸國的俄羅斯相比，環保立法的差異體現在以下3個主要方面。

（1）針對他國航行自由的管制措施。俄羅斯設立了強制破冰引航和通行費用的征收制度。加拿大雖然沒有規定強制引航和船舶過境的預先申請，但是外國船舶并非可以正常無害通過或者在加拿大“北極水域”中的領海和專屬經濟區內自由航行。加拿大基于水域的環境保護目標，設定了一系列的航行必備條件，外國船舶必須符合這些條件才能進入上述水域航行，否則也不允許航行。同樣，任何船舶不符合加拿大《北極航運污染防治規章》所規定的條件，也不得進入“航行安全控制區”[20]。

（2）對航道管理部門的相關規定。俄羅斯建立了北方海航道管理局專門負責北方海航道的具體管理工作。加拿大因為沒有配備相應的責任機構，落實環保限制的權力主體不具有同一性。譬如加拿大內閣總理可以通過法律免除政府公務船舶通行的環保限制;加拿大總督可以要求在航行安全控制區航行的船舶所有人向其提供保險證明[21]。

（3）關于環保限制范圍的發展趨勢。隨著俄羅斯和加拿大北極戰略的相繼頒布，區別于俄方管制的日趨寬松，加拿大對西北航道的管控強度則呈上升態勢，甚至開始延伸到科考船舶的航行自由權等領域。除此之外，在援引適用的國際公約中也存在諸多限制標準表述不明的地方。例如“冰封條款”受“專屬經濟區”和“一年中大部分冰封的情形”等條件限制，但對于概念辨析并沒有相關的立法解釋作為補充，因此引發了加拿大和俄羅斯為主的權屬之爭。又譬如“法律規范的制定應當照顧其他國家的航行”這里“應當照顧”是否把航行自由權置于沿海國國內法的上位法位置;《斯約》中大陸架條目的法律空白也導致了與《公約》的適用沖突;在《維也納條約法公約》中也有“就同一事項先后所訂條約締約國之間的權利義務應依下列各項確定之……”，采用的仍是寬泛的限定標準。

2.2.3 北極西北航道航行自由與環境保護的平衡缺乏共同體意識

“命運共同體”即4種新型觀念有機結合下的產物：由相互尊重、平等相待的價值觀，合作共贏、共謀發展的利益觀，共同、綜合、合作、可持續的安全觀和兼容并蓄、交流互鑒的文明觀組成。其核心要義在于建立健全面對人類共同危機下各國人民的世界共生觀。作為一種以全球共生合作為倡導的嶄新理念，“命運共同體”思想不僅可以奠定北極治理框架下航道通行權與環境保護雙重機制的價值基礎，在此觀念指導下也更有利于保護北極環境、分配資源以及體系化治理等問題的宏觀調控。工業革命以來，人類社會的發展主要依靠對各類資源的開采與利用，但資源具有稀缺性，為了獲取稀缺的發展資源，以西方國家為代表的國際主體長期以來都在試圖占據國際中心的霸權地位，以此壟斷資源、優先發展。北極地區的環境治理也難逃邊緣結構分化的治理體系。

俄羅斯、美國、加拿大作為北極區域內的資本大國，在北極事務上極力彰顯自身的核心影響力，聯合同樣擁有北冰洋沿岸的挪威與丹麥組成“環北冰洋”集團型組織，共同維護他們作為北極事務“中心國”的霸權，而即便是相對“開放”的北極理事會，也在參與機制上體現出較為明顯的排他性特征。從本質上看，這種結構的北極環境治理模式更像是國際競爭在北極地區的延伸，為不同國際行為體借北極環境治理作為舞臺展開的利益博弈，無益于北極環境問題的切實解決。在北極地域的法治模式下，對航行自由和環境保護的平衡，明顯缺乏一定的正當性和公正性，對借“合法管護”之名行“非法控制”之實的權力越位也無相應的懲罰機制。

“人類命運共同體”意識的樹立，一方面可以在糾紛處理的程序和方法上，把握和平互利的外交關系，維護發達國家和發展中國家的平等地位;另一方面，正如摩根索所說，共同利益是國際法的生命線，充分運用人類命運共同體的良性思維可以激發成員國自主調用個人資源產出更多的公共產品，這無疑是實現北極治理可持續發展的應有之義。

3在國際法框架下構建北極西北航道與環境保護的平衡路徑

國際法體系中諸多環境條款可以應用于北極西北航道已成為國際社會的共識，但對于環北極國家任意逾越條款適用的擬定條件，并且以更為嚴苛的國內環境法標準限制其他國家在西北航道的航行自由，危及他國航運安全，是違反《公約》中“適當顧及”義務的不當行為。針對上述幾點主要問題，應如何把握其最優應對之策，已然變成一個世界范圍內廣泛關注的話題。

3.1明確北極西北航道的法律地位與航行自由權的適用

制約北極西北航道通行國航行自由權行使的關鍵就在于航道法律地位的不明確。因此對北極航道法律地位準確定位成為解決后續問題的首要環節。必須要強調的是，對北極航道法律地位的認定不應當是基于某個國家或某個國際組織的個體立場之下，也不應該只把北極治理看作一個簡單的政策選擇性問題，北極航道的法律地位不僅關系周邊各國在北極區域汲取經濟利益，更涉及軍事活動等諸多層面的深層意義。

所以，基于《公約》框架之下，對于以單邊規制和霸權主義為中心思想的國家行為，任何國家都應當堅決地予以抵制，以正當合理的手段維護自己的國家權利。對于打著國際法的旗號認定北極航道法律地位的手段達到對他國軍事威脅和控制的非法目的的國家行為，任何國家都應當保持清醒謹慎的頭腦，為北極區域的可持續發展和北極法律秩序的穩定提供強有力的國家力量。《公約》對航道通行權利的類型分為了“領海無害通過權”“公海航行自由權”“過境通行權”等模式，并用法律條文予以分別規制。各北極利益相關國主張自己的合法權利之時，應當對具體適用的模式達成合意。

另言之，在國際形勢復雜多變的客觀情況下，任何的法律規范都無法具有超前的預測效應，針對法律本身所具有的滯后性和被動性，通過國家間充分溝通，積極磋商，簽訂符合國際海洋法公約框架下的補充協議等形式的書面表達，對于文字表述轉化為行動落實時的瑕疵與偏差可以發揮其實時彌補的動態效能。綜上，為進一步在《公約》的規制基礎之上，細化航道通行權的可涉限度，可以通過簽署“補充議定書”或“合意附件”的方式彌補法條操作性的瑕疵。

3.2厘清北極西北航道環境保護規則對航行自由權的限制力標準

近年來，“北極環保基金”[22]“北極生態保險”和“北極生態金融”理念的逐步萌芽，都充分表明健康的北極環境與合理的航海業貿易之間并不是非此即彼的關系，而是相互制約、相互促進。

（1）北極區域性環境保護法則理應對航行自由權做出合理限制。航道的不斷開辟，對北極環境的致害影響是切實存在的。根據政府間氣候變化專門委員會（IPCC）的特別調查報告顯示，僅在1990—2015年，北極區域的船舶行駛距離增加了約兩倍;若相關部門關于環境保護的舉措不能跟上航運增加的步伐，它們將會加劇對海洋生態系統和沿海地區的具體風險[23]。

（2）促進北極海洋環境保護軟法與硬法結合的善治。在國際法律規范體系層面，北極海域的環境保護和污染治理的規定多見于國際軟法體系內，故執行強制力不足，懲罰范圍模糊是制約其繼續發展的顯著障礙。明確環境保護軟法對航道通行權的限制力閥度，維持西北航道綠色通行的良性狀態，要統一相關程序法，為實體法得以有效實施提供必要的外在保障，還要通過制定硬法來規范軟法的具體適用，例如在船舶通行污染水域等環境侵權案件中明確對“危害行為”“損害結果”“關聯性”的判定標準，應兼顧國際航運蓬勃發展與生態環境岌岌可危的雙重局面，結合國際法以往判例和具體案件的特殊情形，單區單制，個案個判，從而更好地發揮“合理限制”的立法原意。各北極利益攸關國應在合作、交流與對話的基礎上，合理地協調好軟硬法在治理模式中的適用張度和適用比例，達到與時俱進的動態平衡，共同實現北極軟法與硬法結合的善治。

（3）在環北極國家國內法的層面，對非北極國家在西北航道的通行限制，可以從范圍、界線和標準3個方面加以宏觀把控，也可以借助國際組織等多國成員構成的第三方監督平臺，公平合理地議定雙方權利與義務的具體規定和仲裁協議等內容。

3.3以北極命運共同體理念平衡航行自由與環境保護的關系

“命運共同體”理念的核心思想就是任何個體都不能脫離整體而得以持續性發展，北極命運共同體就是此觀念下的衍生產物，與該理念的靈魂高度合一。極圈和非極圈國家共同參與制定規則，重塑極地區域國際合作機制的新面貌，以升級后的合作機制來彌補現有機制的缺陷是北極命運共同體的重要內容。雖然北極地域并不完全歸屬于國際共有范疇，但存在“全球公域”和“人類共同的遺產”，故此不應認定為沿海國家的私有領域，應當明確其“國際化”的固有屬性。

基于此，面對航行自由和保護環境之間亟待解決的沖突，“北極命運共同體”的制度優勢得以最大彰顯。平衡局面的構建就是要為多方力量不斷地尋找新的溝通窗口，加強“和平國際”意識的主導力量，構建矛盾解決的多元化途徑。為此更應該全力保障仲裁、調解等非訴程序法律機構的建設，增加糾紛雙方的信息共享渠道，倡導把非訴程序規范到訴訟程序的前置位。鼓勵以和平協商的方式解決沿海各國的矛盾糾紛，在節省訴訟成本與訴訟資源的同時，又有助于環境保護機制的體系完善以及國際社會秩序的穩定和諧。因此，從航行自由權的維護視角，倡導“達則兼濟天下”的價值理念的共同體思想將促進北極地區互聯互通平臺的立體化搭建和經濟的綠色可持續發展。

4中國平衡北極西北航道航行自由與環保限制的應對之策

4.1以《公約》為依據堅決維護中國在北極的合法權益和航行自由權

2018年發布的《中國的北極政策》白皮書中明確聲明，中國雖然不在北極圈國家之列，但作為北極事務的攸關方，是近北極國家，在北極航道通行方面既要合理使用相應權利又要積極承擔相應的義務。依據《公約》等國際條約和國際法的相關規定，各國在北冰洋公海等海域享有科研、航行、飛越、捕魚、鋪設海底電纜和管道等權利，在國際海底區域享有資源勘探和開發等權利;中國尊重環北極國家依法對其國家管轄范圍內海域行使立法權、執法權和司法權，同時主張根據《公約》等國際條約和一般國際法管理北極航道，保障各國依法享有的航行自由以及利用北極航道的權利，依據國際法妥善解決北極航道有關爭議[24]。

在北極航道航行安全方面，中國重視北極航道的航行安全，積極參與北極治理，不斷加強航運水文調查，提高北極航行安全和后勤保障能力，切實遵守《極地水域船舶航行安全規則》，支持國際海事組織在北極航運規則制定方面發揮積極作用，主張在北極航道基礎設施建設和運營方面加強國際合作。在北極資源開發領域，需遵循《公約》大陸架和專屬經濟區制度等相關規定，尊重沿海國對環境保護的區域性規則和條約，堅持培養健康航運的意識，加強船舶排污設備的改善;針對北極海域的動物、植物尤其是漁業開發和管理，禁止無節制捕撈和狩獵;對于當地珍稀礦產和石油等能源，禁止無限度開采。

4.2中國應積極參與國際法框架下北極環境治理體系的構建

在國際法框架下的北極治理體系應呈現全而不亂，多而不雜的立法均衡形態。為了實現此目標，從國際立法層面，中國應堅持積極助力《極地規則》的全面制定，維護強制性國際規則的統一適用。現有北極航道通行與環境治理的現狀亟待一部具有強制力的統一國際規范進行規制[25]。作為正在協商制定中的《國際極地水域營運船舶安全規則》的出臺勢必會加強其相關領域內國家之間權利和義務的國際法律秩序的協同性和一致性。沿岸各國應共同推進制度的確立，充分考量各國和各領域內的實際情況，公平地確定國家間權利與義務的邊界，公正地響應各方的利益訴求，確定義務承擔的邊界限度，促使《極地規則》最大限度地滿足各方權利主張。作為國際海事組織的成員國和北極理事會的官方觀察員，中國對《極地規則》提出修改意見和出席北極事務會議是行使正當權益，在《極地規則》中積極表達自己的國家意志，是中國維護國家主權和利益的應有之義。

從國內立法層面，中國自1996年批準《公約》以來，修訂了《中華人民共和國海洋環境保護法》以及各類海洋污染治理的行政法規和部門規章[26]，逐步完善國內律法體系，有關北極綜合權益的法律制度也在穩步形成，在《中華人民共和國國家安全法》中，中國已經把極地戰略新疆域的利益與政權、主權、領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和其他重大利益放于同等地位予以保護[27]。但尚未制定全面涵蓋《公約》規定的權利和義務的《海洋基本法》。因此，為保障中國北極利益，中國應當在國際法框架下維護中國在北極西北航道正當的航行自由權，同時積極完善國內海洋法律制度并加以細化，通過國際和國內兩個層面維護中國合法的海洋權益。

4.3以北極命運共同體理念堅持和平手段解決與環北極國家的爭議

中國與環北極國家關于航行自由與環境保護之間的爭議主要在于環北極國家干涉他國在北極航道的航行自由是否有合法的權力來源。從西北航道開辟至今，一直不乏對其宣示“內水化”的國家聲明，但對于其主張的理論支撐始終存在諸多爭議，難以得到國際社會的認同。然而在此問題之下，我們更應該意識到的是，在北極航道的合作治理中，盡管各國的利益出發點不同，主張行使的權利也不同，但對北極資源環境保護的共有責任理應相同并共同承擔。

根據杰弗里和薩蘭基克所提出的“資源依賴理論”推斷，北極區域內任何一個治理主體都不可能完全自給自足地解決北極環境問題。由于其自身資源始終有限，他們會為了“生存”而與域外主體進行交換，并隨之對合作產生依賴。如今，人類已經認識到海洋資源的有限性，并非取之不盡用之不竭。為了避免“公地悲劇”[28]的重演，主權國家也應把國家間的利益沖突先予以擱置，對如何協調整個國際社會的利益加以謹慎考量。在北極環境治理中，這種“世界公域同治”的思想在北極西北航道的秩序管理上具有重要意義，中國應堅決駁斥他國集團化、壟斷化的強權戰略，堅持和宣揚利益共享、風險共擔的良好國際風尚，進而激發各主體合作治理北極環境的積極性和主動性。對涉及主權權屬爭端的管轄權的爭議，應合理采取規避、引導等處理手段，致力維護和平、和諧的航行環境。

5結語

北極航運事務的分歧往往是環北極國家與近北極國家之間的對峙，前者借助其地理優勢意在壟斷航道的貿易利潤。這也是“歷史性水域”“直線基線法”等學說誕生的根本作用力。近年來，在北極西北航道海域，部分環北極國家利用“環境保護”之名行“限制他國航行自由”之實的行為激起了國際社會的不滿和駁斥。因此，有必要基于國際法框架下對航行自由與環境保護之間的矛盾進行深層次的剖析，倡議各國應協同商定西北航道上環保限制規則的行使邊界，以“北極命運共同體”理念調節航行自由與環境保護的動態平衡。與此同時，中國作為北極治理重要的參與者與助力人，更應敏銳地把握機遇，積極參與《極地規則》的制定，堅決維護中國在北極事務上的合法權益。