論漁業法之違反捕撈許可規定到共同管理漁區作業行為的法律責任

洪潔 裴兆斌

關鍵詞：漁業法;捕撈許可管理規定;共同管理漁區;法律責任;監督管理

中圖分類號：P76 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2022）01-0038-05

1問題提出

我國作為一個漁業大國，對于海洋漁業的保護以及漁業資源的合理使用是我國可持續發展的重要手段。參與漁業合作多邊機制也開拓了我國國際漁業互利共贏的新局面。同時對于漁業捕撈的數量、規模和秩序進行嚴格管控。但是漁業發展的同時漁業捕撈亂象層出不窮，違法人員逃避法律責任，擾亂我國共同管理漁區的捕撈秩序，并且無法得到合理懲治，極大地危害了漁業生態與發展。

《漁業捕撈許可管理規定》中規定，捕撈許可證核定的海洋捕撈作業場所分為4類：A 類漁區為黃海、渤海、東海和南海等海域機動漁船底拖網禁漁區線向陸地一側海域;B類漁區為我國與有關國家締結的協定確定的共同管理漁區、南沙海域、黃巖島海域及其他特定漁業資源漁場和水產種質資源保護區;C類漁區為渤海、黃海、東海、南海及其他我國管轄海域中除A 類、B 類漁區之外的海域。其中，黃渤海區為C1、東海區為C2、南海區為C3;D類漁區為公海。海洋捕撈作業場所要明確核定漁區的類別和范圍，其中B 類漁區要明確核定漁區、漁場或保護區的具體名稱。

目前我國對捕撈業實行捕撈許可證制度。《中華人民共和國漁業法》（以下簡稱《漁業法》）第二十三條明確指出“國家對捕撈業實行捕撈許可證制度。海洋大型拖網、圍網作業以及到中華人民共和國與有關國家締結的協定確定的共同管理的漁區或者公海從事捕撈作業的捕撈許可證，由國務院漁業行政主管部門批準發放”。違反捕撈許可是指違反《漁業法》第四十一至第四十三條的規定，包含下列3種行為：①未依法取得捕撈許可證擅自進行捕撈的;②違反捕撈許證可證關于作業類型、場所、時限和漁具數量的規定進行捕撈的;③涂改、買賣、出租或者以其他方式轉讓捕撈許可證的。并且在其中指出：“違反捕撈許可證關于作業類型、場所、時限和漁具數量的規定進行捕撈的，沒收漁獲物和違法所得，可以并處五萬元以下的罰款;情節嚴重的，并可以沒收漁具，吊銷捕撈許可證”。2002年農業部頒布《漁業捕撈許可管理規定》，其總則中對漁業捕撈許可證、船網工具指標等證書文件的審批實行簽發人負責制[1]?！稘O業行政處罰規定》中也有相關規定，并且按照具體標準執行罰款。可見我國對于捕撈許可的規定已有詳細的立法規定。

隨著漁業產業的不斷發展，《漁業法》的相關規定也與現階段的實際情況不相適應，漁船以及當事人無法承擔對應的法律責任，同時執法人員也因立法缺失執法困難，為了保護漁業資源以及維護漁業管理秩序，應在《漁業法》增設違反捕撈許可規定到共同管理漁區作業的法律責任，用法律規范約束違法行為已經刻不容緩。

2增設違反捕撈許可到共同管理漁區作業法律責任的可行性

2.1 理論依據

漁業資源的保護是實現可持續發展的基本要求，嚴格執行捕撈許可制度不僅能使漁業資源得到有效保護，也能將漁業經濟效益最大化[2]。但是在實踐過程中，不少漁民擅自到共同管理漁區進行違法捕撈，違反了捕撈許可的法律制度，也極大地危害了共同管理漁區內水生生物的生態平衡。《漁業法》及相關法律法規中已經加大了對漁民違反捕撈許可非法作業的查處以及約束，但是涉及共同管理漁區違法作業的行為方面還有所缺失，因此設立相關具體法律法規規范此類行為就尤為必要。同時也是為了保護我國的漁業秩序以及漁業資源的可持續發展，最大限度地保障漁民以及涉及共同管理漁區國家的經濟利益，維護和平穩定的國際環境和睦鄰友好的周邊環境具有積極意義。

對于違反捕撈許可規定到共同管理漁區作業的行為，不僅僅會觸犯行政法的規定承擔責任，若構成偽造、變造、買賣捕撈許可證，構成犯罪的，將依法追究刑事責任。因此對于違反此類行為法律責任類型的研究則尤為重要。共同管理漁區是多邊漁業協定所設立的，《漁業法》之所以強調其法律責任是因為：①避免管轄沖突;②防止重疊海域漁業資源過度捕撈;③ 有助于科學研究等方面。因此，完善違反捕撈許可規定中到共同管理漁區作業行為的法律責任，必然會改善我國漁業資源環境以及有利于與周邊國家之間的漁業合作。目前《<中華人民共和國漁業法>修訂草案（征求意見稿）》中已經規定了對違反捕撈許可規定到共同管理漁區作業的法律責任，但是對責任類型并未作出明確規定，仍然不清楚責任承擔的細則和范圍，相關問題也依然模糊。

2.2實踐依據

我國締結了中韓、中日、中越等雙邊漁業協定，在海洋漁業資源的可持續性和漁業執法可行性的前提之下，使漁業管理在經濟效率最大化和社會效益最大化之間實現動態平衡。但同時，在共同管理漁區作業的漁船漁民也存在不同程度的違反捕撈許可規定的行為，如：使用禁用的漁具;非法進入共同管理漁區另一國水域作業;未取得捕撈許可證書進入共同管理漁區等。但是，現行的《漁業法》對于違反捕撈許可到共同管理漁區作業的法律責任沒有說明，因此許多相關違法行為未得到及時處理，違法者也未得到應有制裁，使得此類活動更為猖獗。在實踐中常有漁民違反法律規定在共同管理漁區違法捕撈，給經濟社會造成不可估量的損失。

《漁業法》中第二十三條明確規定，我國實行嚴格的捕撈許可證制度。其第三款規定：“到他國管轄海域從事捕撈作業的，應當經國務院漁業行政主管部門批準，并遵守中華人民共和國締結的或者參加的有關條約、協定和有關國家的法律”。從此規定可知，國家之間締結的關于共同管理漁區的規定也是要遵守《漁業法》之捕撈許可證制度的規定。眾所周知多邊或雙邊漁業協定的訂立就是起到定紛止爭的功能[3]，因此在不影響締約國國家關系的情況下，對違反捕撈許可進入共同管理漁區作業行為的法律責任應當全面查處以及通過法律的形式予以確定。

3增設違反捕撈許可到共同管理漁區作業之法律責任的構成及分析

當前參考我國《漁業法》以及有關漁業漁政的法律法規，依據《遠洋漁業管理規定》第三十九條規定：“遠洋漁業企業、漁船或船員有下列違法行為的，由省級以上人民政府漁業行政主管部門或其所屬的漁政漁港監督管理機構根據《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國野生動物保護法》和有關法律、法規予以處罰。對已經取得農業農村部遠洋漁業企業資格的企業，農業農村部視情節輕重和影響大小，暫?；蛉∠溥h洋漁業企業資格：（一）未經農業農村部批準擅自從事遠洋漁業生產，或未取得《公海漁業捕撈許可證》從事公海捕撈生產的……”。這一規定與《漁業法》中的捕撈許可規定類似，都要求在他國管轄的海域中從事捕撈作業時，遵循捕撈許可前提，這才是依法捕撈的重要條件。

違反捕撈許可規定到共同管理漁區作業行為的違法主體為一般主體，通常的行為人就是船舶所有人、船員等。首先行為人具有違法行為，主要違反《漁業法》《漁業行政處罰規定》《漁業捕撈許可管理規定》等;其次是行為人主觀具有過錯，主觀方面存在故意或者過失是法律責任承擔的必要條件;再次是造成危害后果，后果直接擾亂捕撈許可秩序以及締約國雙方的合作關系;最后是具有因果關系。可以從以下角度進行分析。

3.1以違反捕撈許可規定為前提

《漁業法》第二十三條規定：“國家對捕撈業實行捕撈許可證制度”。《最高人民法院關于審理發生在我國管轄海域相關案件若干問題的規定（一）》第二條規定：“中國公民或組織在我國與有關國家締結的協定確定的共同管理的漁區或公海從事捕撈等作業的，使用本規定”。[4]《中華人民共和國漁業港航監督行政處罰規定》第三章違反漁業船舶管理的行為和處罰中提及的未按規定持有船舶國籍證書、偽造漁業船舶登記證書等行為，也都是違反《漁業法》關于捕撈許可證規定的情形。《漁業法》中關于違法捕撈許可證的類型有：①未依法取得捕撈許可證擅自進行捕撈的。②違反捕撈許可證關于作業類型、場所、時限和漁具數量的規定進行捕撈的。③涂改、買賣、出租或者以其他形式轉讓捕撈許可證的。違反上述情形，是承擔法律責任的必要條件。

3.2是否違反關于共同管理漁區的捕撈協定

《中越北部灣漁業合作協定》中第七條明確指出，“締約各方對在共同漁區從事漁業活動的己方漁船實行捕撈許可制度”[5]。第九條指出“締約各方有權根據各自國內法對未獲得許可證進入共同漁區內己方一側水域從事漁業活動或雖獲許可證進入共同漁區但從事漁業活動以外不合法活動的漁船進行處罰”[6-7]?！吨许n漁業協定》中附件說明“締約各方授權機關應以書面形式向締約另一方授權機關通報有關入漁的手續規定（包括許可證的申請和頒發、漁獲量統計資料的提供、漁船標識及捕撈日志的填寫表）”[8]。此類違法行為都是基于締約國各方的協定而發生的，因此漁船在共同管理漁區作業的行為是否違法，不僅取決于國內法律法規，并且需要結合有關漁業協定加以確定。

3.3當事人是否具有主觀過錯

當事人違反捕撈許可規定到共同管理漁區捕撈作業的行為違法，必然存在主觀過錯，導致違反《漁業法》關于捕撈許可證制度的規定。若當事人不存在主觀過錯，則通常不必承擔相應法律責任;若當事人對于其違法行為認識正確，主觀方面必定存在過錯，因此則需要追究相應法律責任。

4違反捕撈許可管理規定到共管區作業行為的法律責任之建議

《<中華人民共和國漁業法>修訂草案（征求意見稿）》第七十四條規定：“遠洋漁業企業、遠洋漁船發生下列違法行為之一的，責令整改，并處一百萬元以下罰款，暫扣或吊銷船長的職務船員資格證書;情節嚴重的，并處暫停或取消遠洋漁業項目;情節特別嚴重的，可并處沒收漁業船舶，暫?；蛉∠髽I的遠洋漁業企業資格，將有關責任人列入遠洋漁業從業人員黑名單：（一）未經國務院漁業主管部門批準，到公?；蛩麌茌犓驈氖虏稉谱鳂I的;（二）未取得捕撈許可證或者違反捕撈許可證規定，在公海從事捕撈作業的;（三）未取得有效的船舶證書從事遠洋漁業生產的……”[9]。當前我國漁業違法活動成本低，漁業違法行為屢禁不止，有些漁業違法行為并未規定具體的法律責任，無法將責任落實到漁業執法實踐之中。本研究借鑒《中華人民共和國漁業法》的修改意見，提出違反本條規定的法律責任的實施意見。

4.1完善相關法律責任，細化責任認定

當前我國漁業法律體系中關于到共同管理漁區捕撈作業行為的法律責任規定分散并且模糊，分散于《漁業法》《漁業行政處罰規定》以及各相關漁業協定的條文中，對于法律責任的承擔以及具體懲治措施規定極為籠統，加之漁業產業的流動性大、水上作業不確定性強，要準確掌握漁船以及船員的具體情況比較復雜，對于違反的是捕撈許可的哪項規定，應承擔行政、民事還是刑事責任，都需要具體考量寫入法律中，因此亟須增設相關法規加以統籌，更加切實高效地運用于實踐操作[10]。建議在《漁業法》第五章法律責任章節中增設專門條款針對違反捕撈許可規定到共同管理漁區作業行為進行細化，分門別類地將違反捕撈許可的違法行為列出，同時出臺配套實施細則，落實強化執法人員對于此類行為的可操作性，避免因法律界定模糊導致法律適用爭議。

當前對于海上共同管理漁區的執法力量包括邊防海警、海監、海事、漁政和海關5個部門，漁業行政主管部門下屬平行機構包括漁政管理、漁港監督和漁船檢查三大執法機構。執法隊伍強大，但是卻存在職責分工重疊、重復建設和難以協調的問題。因此在漁業法律以及相關實施細則中應當明確協調各部門的地位和權力，為打擊違反捕撈許可規定到共同管理漁區作業的漁船以及漁民作出高效決策，在遵循《聯合國海洋法公約》和多邊漁業協定的前提下，有效解決漁業糾紛，實現權責清晰的跨部門管理模式，避免在事務中出現權責不清的問題。

4.2加大懲治力度，提高違法成本

現階段對于違反捕撈許可到共同管理漁區作業的法律責任規定，應當結合經濟社會現狀，制定符合經濟社會發展的處罰方式以及處罰標準。對于違反捕撈許可到共同管理漁區作業的行為一直得不到有效遏制，其原因之一就是違法成本低，容易鉆法律漏洞?！稘O業法》中此類行為應適當加大懲治力度，不僅對具體類別要進行明確劃分，處罰標準也應當得到提升，對違法人員起到有效震懾警示的作用。

5結論

《漁業法》中增設對違反捕撈許可規定到共同管理漁區作業的處罰規定，可以進一步強化漁業管理以及捕撈許可的管理制度，使我國加入國際公約與各項協定的同時能夠更好地規范我國漁船非法出境捕撈的行為。為了維護我國在國際上負責任漁業大國的良好形象，需要對此類行為的法律責任加以約束。本研究據此提出修改意見，認為我國目前對于違反捕撈許可規定到共同管理漁區作業行為的監管以及處罰都存在不足之處，因此《漁業法》應當完善法律責任，根據社會經濟的發展加大對違法行為的處罰力度，詳細劃分責任構成，以此來對違法行為進行必要的懲治。加快《漁業法》的修改完善工作，解決當前漁業面臨的突出問題，提升法律的可執行性與可操作性，以滿足當前以及未來一段時間的管理需求，為我國漁業的長久發展提供堅實的法律保障。