地方國有融資平臺公司 債務風險控制及轉型發展

楊淑蘭

近年來，國家逐步加強了地方債務風險防控力度，不斷降低了國有企業杠桿，加快了國有企業的轉型發展速度。為應對這一宏觀發展環境的轉變，地方國有融資平臺公司需要從自身財務風險預防控制力度的加強入手，促進自身業務的快速轉型。為此，文章首先分析了地方國有融資平臺公司職能及其債務風險成因，總結了債務風險防控現狀及金融政策，提出了構建現代化公司治理體系、轉變與優化政績觀念、利用多元舉措疏導資金壓力及債務風險三個地方國有融資平臺公司債務風險的防控對策，而后從地方政府及平臺公司自身兩個角度探討了地方國有融資平臺公司轉型發展的有益路徑。

作為地方基礎設施建設的主要機構，地方國有融資平臺公司在城市基礎設施完善方面作出了突出貢獻。然而經濟新常態背景下，社會經濟增長逐步從高速化轉向為高質量化發展，導致地方國有融資平臺在經濟發展中產生了錯誤的政績觀、促進了債務風險的集中，限制了企業治理方式的現代化發展。傳統的融資方式、建設方式與新時代經濟發展需求呈現出了不契合性，因而需要加大地方國有融資平臺公司的債務風險控制研究，探尋其資產質量及經營水平提升的有效路徑，在政府債務控制政策支持下，通過現代化公司治理體系優化、政績觀念轉變、資金壓力及債務風險有效疏導，驅動地方國有融資平臺公司的成功轉型。

一、地方國有融資平臺公司職能及其債務風險成因

（一）地方國有融資平臺公司的基本職能

在地方國有融資平臺公司當中，集團性質的公司居多，這些集團公司通常還擔負著地方國有領域商業性資產管理及投資職能，并負責公益性項目的代建及資金籌集職責。具體來講，地方國有融資平臺公司涉及多類業務，其中主要業務可劃分為七類，一是城市基礎設施建設，二是土地整理，三是國有資產及資本的管理運營，四是城市公交及水務等配套資源運營，五是對外投資，六是房地產開發，七是籌融資業務。因其職能較多且較為重要，因而地方國有融資平臺公司是地方經濟發展的重要引領者。

（二）地方國有融資平臺公司債務風險的形成原因

在城鎮化建設速度不斷加快的當下，城市基礎設施方面的投資不斷增加，促進了地方經濟增長，驅動了產業發展。然而因受到區域經濟能力限制，地方公益性項目建設過程中因資金不足，無法如期支付預算資金，導致平臺公司建設資金融資需求不斷拓展。因地方國企具備一定的資產資源優勢，并且企業資信狀況良好，政府部門可為其信用提供保障，在金融機構不斷加強金融風險控制的境況下，其更愿意為國企提供資金支持，從而導致地方國有融資平臺公司有息債務量持續增長，其所面臨的財務風險也進一步提升。

二、債務風險防控現狀及金融政策分析

（一）債務風險防控狀況

融資平臺的貸款資金用途是公益性基礎設施項目建設，本質上是企業自身的債務，然而由于平臺公司需利用代建公益性收益償還債款，并且有政府的信用擔保，因而融資平臺的債務難以與政府債務進行嚴格區分，無法清晰界定償還主體。我國財政部雖針對地方政府債務進行了清理，在地方政府債務系統中納入了國有融資平臺公司的公益性項目貸款，明確了政府的償還責任，并通過地方政府債券的發行進行了存量債務置換，降低了債務成本、延長了債務償還期限，并且于2015年明確規定地方平臺企業債務不再是地方政府債務，然而利用政府信用作為擔保從各大金融機構獲取貸款的現象仍然存在。

（二）政府債務控制政策

近年來，我國陸續推出了政府債務控制政策，《新預算法》規定各級政府不可違規借債或作為他人的信用擔保主體。國發〔2014〕43號文要求加強金融風險防控，加大地方政府債務管理力度，要合理區分政府債務及企業債務，明確了政府債券這一唯一的政府借債途徑。財預〔2017〕50號文及87號文規定地方政府應開展限額管理，剝奪地方融資平臺公司的政府融資職能，分離地方國有融資平臺及地方政府的債務，明確償還主體。政府不可為企業擔?；蛲ㄟ^企業借款，鼓勵采取政府購買服務或PPP模式融資，且應將購買服務列入年度財政預算及中期財政規劃之中。

三、地方國有融資平臺公司債務風險的防控對策

（一）構建現代化公司治理體系

近年來，國家加大了針對重大金融風險的防控力度，持續性整頓、清理地方政府的隱性債務問題，逐步弱化了地方政府融資平臺公司的職能，破除了地方國有融資平臺公司通過新債借入償還舊債的運營模式。因而地方國有融資平臺公司應對自身的公司治理體系進行轉型，逐步向經營性國有企業轉化，促進自身經營管理能力的提升，通過市場化經營有效規避債務風險。

（二）轉變與優化政績觀念

地方國有融資平臺公司應摒棄利用無序舉債保障企業發展的經營思想，應建立起舉債者自行償還債務的原則，消除依賴政府進行債務償還的思想，通過嚴格化的負債約束，制定合理的資產負債率預警紅線，對當前錯誤的政績觀念進行調整與轉變，嚴格約束管理者的激進行為，防止因政績觀念錯誤而盲目舉債，以此降低債務償還風險。

（三）利用多元舉措疏導資金壓力及債務風險

1.發行債券置換債務、建立推行結算機制

針對地方政府債務管理體系中存量債務，可發行政府債券進行置換，從而降低銀行貸款成本，實現融資成本的有效節約。在公益性項目建設資金存量的保障方面，可構建合理的結算機制，由政府部門在財政預算之初以及中期規劃制定之時納入基礎設施建設，并及時做好與企業之間的結算。政府部門不可私自為企業提供擔保，防止政府及企業因權責不明而面臨債務風險。

2.將經營性項目收益作為償債保障

地方國有企業負責公交、水務以及房地產開發等多種類型的經營性業務，這些業務中涵蓋關乎民生的重要領域，屬于壟斷性業務類型，因而其業務及資金流均具備深厚的保障基礎，并且受到企業的國有性質影響，在金融機構不斷加強風險控制的境況下，此類國有企業在外部融資過程中往往更易得到金融機構的信賴與支持。為此，經營性項目業務開展過程中，可通過經營性項目收益對債務償還進行充足的保障，從而降低地方國有融資平臺公司的債務風險發生率。gzslib202204011900

3.鼓勵社會資本參與公共基礎設施投資

公共配套設施建設的過程中，應對以往由地方國企作為項目業主方及建設融資主體的模式進行改變，應加強政府部門與社會資本的股權合作，通過PPP模式引入組建新型項目公司，由此公司負責項目建設及融資工作。如此方可增強債權融資比率的合理性，并有利于降低杠桿水平。PPP項目融資模式下，新的項目公司屬于貸款主體，償債保障是項目預期收益及政府付費，因而更易從金融機構取得貸款。目前，國家發改委也推出了PPP項目專項債，用于對符合條件的企業參與公共基礎設施投資進行驅動。

4.發行土地儲備專項債券及政府專項債券

由于土地儲備過程中，無論是征地拆遷還是土地整理業務開展均需投入大量資金，為規避債務風險，可通過政府部門發行土地儲備債券獲取到業務開展資金。同時，地方新建重要基建項目時，政府部門也可發行專項債券，用于對交通設施、能源設施、物流設施以及市政建設項目等重點項目給予資金支持，地方政府可根據國家所支持的項目申請發行地方專項債券資金，由地方政府通過配套投入方式彌補資金缺口。

四、地方國有融資平臺公司轉型發展的路徑

（一）發揮地方政府的支持作用

1.推進投融資體制機制改革進程

為保障地方國有融資平臺的快速轉型，驅動其長效與平穩的發展，需要建立健全企業管理機制及投融資體制。首先要堅定黨的領導，同時還要制定與實施政企分離管理機制，由地方國有融資平臺公司自行負責自身的經營管理，并采用市場化的方式進行企業經營決策的制定與實施。

2.開放國企經營管理權限、實現資本化管理

地方政府應以中央及國資委的管理方式為基礎，根據本區域發展實際，實施國有資本授權經營體制的調整與優化，列出授權放權單位，給予其充足的自主管理權限，使之能夠更加科學化地完成國有資本管理，驅動原有的事務管理及資產管理模式向資本管理的方向轉變。

3.加強資源整合、彰顯整體優勢

現階段國家針對地方國有融資平臺進行了嚴格的規范，地方政府應利用這一契機，整合分散于各個融資平臺公司的資源，實現資源的高效配置，促進資源協同效應的最大化展現。同時，地方政府還應對資源結構進行優化，加快不同類型資源的整合，分離公益性職能及商業性職能，引入分類管理模式。此外，還應促進地方國有融資平臺公司業務板塊的多元化發展，從而使之風險抵御能力得到進一步提升。

4.結合項目投資特點規范投入機制

針對要突顯社會效益的公益性項目，項目投入機制應采取政府財政預算投入模式，而屬于經營性且有明確收益來源的項目，則應采取市場化運作方式，準許社會資本參與項目投資，并由政府部門對項目投入與運營給予嚴格化監管，確保不同投資特點項目的投入機制均可得到規范化落實。

5.建立與推行償債基金制度

地方政府應加強債務風險防控機制的建立，并制定與實施償債基金制度，在這兩個制度約束下有效預防與控制地方國有融資平臺公司的風險，同時也可構建介于平臺公司、地方政府之間的債務風險阻隔屏障，從而為地方國有融資平臺公司的轉型發展提供可靠的制度保障。

（二）強化國有融資平臺公司自身管理能力

1.分權管理、構建現代企業制度

為加快轉型步伐，平臺公司應剝離經營權及管理權，并對政府及平臺企業各自的職責權限進行清晰界定，增強企業信用度，對政府信用擔保進行弱化。應以市場化以及科學規范作為平臺企業的發展導向，突顯平臺企業的一般市場法人地位。以現代企業制度要求為基準進行法人治理結構的優化調整，增強公司治理的規范性，構建股東大會、董事會及監事會等各項制度，并應建立完善化、民主化的決策機制，并進一步完善經營者考核評價制度。

2.優化頂層設計、盤活低效資產與投資

地方國有融資平臺公司內部存在多個管理層級，并且子公司之間業務與職能均有所交叉，且當前的管理組織過于臃腫，因而轉型發展過程中，需要對企業產業布局進行調整，合理規劃業務類型，重新進行企業組織架構，通過機構精簡、風險資產剝離、低效資產或投資盤活等方式，實現資產向資金的轉化，從而增強平臺公司風險預防控制的主動性，加快平臺公司的業務轉型發展步伐。

3.實現市場化發展、突出與強化主業

對于平臺公司而言，市場化發展的實現必然要參與市場競爭，因而需要對以往過度依賴政府部門的發展理念進行摒棄，建立起全新的市場化思維，并在此基礎上完成新型經營及管理控制模式的構建，以使自身管理更具生機與活力，從而實現自身市場競爭力的有效提升。應結合自身資產類型及特征，進行主次業務區分，明確業務重點，大力促進主業發展，基于實踐不斷創新，從而促進平臺公司的長效發展。

4.引入多元融資方式、結合應用多種融資方式

平臺企業應對當前的經營性融資途徑進行拓展，促進債務融資及權益融資的有機結合，助力企業轉型發展的成功。應在原有銀行信貸融資模式的基礎上，引入新型融資方式，既可發行公司債券，也可推出短期融資券，或設立產業投資基金，還可采取中期票據或是IPO方式。此外，可以投資項目為依據引導社會資本進入，通過多種融資方式獨立與組合應用驅動平臺企業的轉型發展。

結 語