以“多規合一”村莊規劃為抓手探索鄉村振興困境和對策

吳方興　吳鎧甫　謝婷

摘? ?要：近年來，我國已初步構建起鄉村振興戰略的“四梁八柱”，然而，鄉村振興戰略行動計劃實施以來，因缺乏科學規劃的引領，鄉村振興內生動力不足、成效不顯著。旨在厘清“多規合一”村莊規劃對實施鄉村振興意義的基礎上，分析目前鄉村振興戰略在指導鄉村發展的過程中存在的難點和堵點，探索以編制“多規合一”村莊規劃為抓手，從規劃理念、規劃內容、規劃管控、規劃方式、規劃隊伍、規劃支撐、規劃指導等方面探索解決問題的途徑。

關鍵詞：鄉村振興;多規合一;村莊規劃;困境;對策

中圖分類號：TU982.29? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1672-5603（2022）01-01-05

Village Planning as a Starting Point to Explore the Difficulties and Countermeasures of Rural Revitalization

WU FangxingWU Kaifu XIE Ting

（1.The Second Surveying and Mapping Institute of Hunan Province， Changsha Hunan 410004; 2.Ziyang District Committee Office of Yiyang City， Yiyang Hunan 413000）

Abstract： In recent years， "four beams and eight pillars" of rural revitalization strategy was preliminarily constructed in China. However， since the implementation of rural revitalization strategy action plan， the rural revitalization strategy lacks endogenous impetus and has not achieved significant results because of the lack of scientific planning guidance. The significance of village planning with multiple plans for the implementation of rural revitalization was clarified， the difficulties and blocking points existing in the process of guiding rural development with the current rural revitalization strategy were analyzed and the preparation of village planning with multiple plans for the implementation of rural revitalization was taken as starting point. The ways to solve the problem were explored from several aspects such as planning concepts， planning contents， planning controls， planning methods， planning teams， planning supports， planning guidance.

Keywords： rural revitalization; integration of multiple regulations; village planning;dilemma; countermeasures

我國在鄉村建設的各個階段，各地相繼開展了美麗鄉村規劃、村土地利用規劃、村莊規劃等各種類型村級規劃的編制[1]，探索了農村宅基地制度改革、農村集體經營性建設用地入市、承包地“三權分置”改革的模式，推動了基礎設施建設、公服配套、環境整治、鄉村旅游等工作，目前部分試點村已初見成效，為鄉村振興戰略的全面實施積累了豐富的工作經驗。然而在鄉村建設實際工作中因涉及部門多，各方面協調力度大，傳統的村莊規劃實施性不強，難以統一指導鄉村建設，導致鄉村建設的規劃引領性并不強，廣大農村仍然存在建設無序、耕地和生態環境遭破壞嚴重、人居環境急需提升、鄉村風貌特色不突出、文化資源保護意識薄弱、人才流失等問題。鄉村振興需要打破部門屏障，編制“多規合一”村莊規劃[2]。

1 編制“多規合一”村莊規劃對實施鄉村振興戰略的意義

1.1 “多規合一”村莊規劃是實現鄉村振興的基礎和重要手段

鄉村振興是一項系統工程，實施鄉村振興戰略關鍵在于編好“多規合一”村莊規劃，“多規合一”村莊規劃可以合理布局各類村莊用地、科學發展各種產業、加強生態環境保護、優化人居環境整治、做好歷史文化保護傳承等，明確鄉村振興戰略各項任務和鄉村建設行動優先順序，為全面落實鄉村振興戰略總要求，實現“產業興旺”“生態宜居”奠定良好的基礎[3]。

1.2 推進村莊規劃工作是全面實施鄉村振興戰略的先決條件

“鄉風文明、治理有效”是振興鄉村的重要突破口，也是鄉村振興的基本保證。通過編制作為鄉村建設法定依據的“多規合一”村莊規劃，提煉村規民約，并使之具有法定約束力，以此來規范村民行為，推動村民自治，并作為鄉村治理的基本形式，推動構建鄉村治理體系，奠定國家治理體系的強大基石。gzslib202204021029

1.3 “多規合一”村莊規劃對鄉村振興可以起到全方位的引導作用

“多規合一”村莊規劃是國土空間規劃體系中位于開發邊界外的鄉村地區的詳細規劃，通過整合村域范圍內各類規劃，實現多種要素有機融合，在空間上統籌布局好全域山水林田湖草。實現“多規合一”可以讓規劃視角更加豐富多元，直面生態、經濟、社會、政治、文化等領域的長期挑戰，對鄉村地區同步推進“五位一體”戰略布局起到引領作用，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民“生活富裕”，以真正實現鄉村振興。

2 鄉村振興戰略實施中存在的難點

2.1 耕地保護與建設發展矛盾突出

鄉村振興戰略的總要求是：產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕，多數人將鄉村振興規劃片面理解為發展和建設的規劃，將鄉村規劃的重點放在搞建設、辦工業、興旅游上，出現了建設用地粗放發展，耕地被占用的情況，難以實現耕地保護、鄉村資源優化配置、生態優先保護等目標，忽略了村莊規劃首先是管控類的規劃、保護型的規劃，未嚴格落實國家鄉村振興戰略相關要求。

2.2 農村生態環境惡化加劇

目前農村生態環境面臨的問題主要來源于農業生產、基礎設施建設、污水處理不當、林業生態系統遭破壞以及工業污染等方面。長期以來，由于農民對生態環境保護意識薄弱，在農業生產上，亂施農藥、化肥，亂挖亂采;在建設上，村莊建設規劃差，固體垃圾隨意堆放;在生活上，生活污水和生產污水合流，未經處理的污水直接污染土壤和飲用水源;在生態保護上，受利益驅使，濫砍濫伐，毀林開荒，使森林面積急劇減少;在工業生產上，為節約成本，粗放經營，隨意排放污水和廢棄物，且無治理措施。這些現象對農村生態環境破壞不斷加劇，迫切需要尋求向新產業新業態轉型升級和發展現代農業的出路[4]。

2.3 存量建設用地挖潛困難

由于建設用地指標實行計劃管理，采取“自上而下”的指標分解模式，且在優先保障城市建設用地指標的理念影響下，分解到鄉村的建設用地指標較缺乏。為保障鄉村民生工程、村民建房的順利實施，鄉村需挖潛整合內部建設用地資源。然而實際情況是鄉村進行內部建設用地挖潛的可能性較小，主要原因：一是歷年已實施的城鄉建設用地增減掛鉤項目將大部分能夠騰退的存量建設用地復墾為農用地，鄉村建設用地進行再次挖潛的資源匱乏，某些地方考慮到經濟效益，將部分位于村民集中居住區的閑置存量建設用地進行了復墾，這些地塊不能再次用作建設用地規劃和使用;二是部分長期處于閑置狀態的農房和長期處于空心化狀態的宅基地占據一定比例，在鄉村宅基地退出政策不明朗、退出機制不完善的情況下，村民退出宅基地意愿不強，造成指標浪費;三是農民建房長期處于無序化管理的狀態，受攀比心理驅使，農村住房普遍存在占地面積大、層數多、承載人口少的現象，從而出現即使人均宅基地超標，但超標的宅基地并不能騰退的困境。

2.4 鄉村文明傳承受限

鄉村振興不僅僅包括鄉村經濟的振興，還包括鄉村文化與文明的振興，鄉村振興工作中，鄉土文化不斷受到城市文化的沖擊，由于歷史文化保護意識弱，拆舊建新步伐不斷加快，鄉村作為鄉風文明傳承的重要載體，歷史文化的整體格局和個體形態造成不同程度的破壞，村容煥然一新的同時，承載原有記憶元素的載體也逐漸消失。另外，農村人口以“空巢老人”、“留守兒童”為主，他們對文化資源保護的意識較薄弱，歷史文化資源保護主體在逐漸缺失[5]，鄉村文化傳承的延續性受到限制。

2.5 專業技術人才較為缺乏

隨著城市化進程的不斷加快，城鄉之間的差距不斷拉大，農村人口流失現象加劇。因農村人口多數為留守的老人和小孩，務農人口年齡偏大，就業創業難度大，積極性不高，導致農村現有人才能力素質與鄉村振興需求不匹配，從而反映出農村實用人才隊伍規模較小、農業農村后備力量儲備不足的問題。

2.6 鄉村建設實施監管缺失

從城鄉經濟發展和建設情況來看，“重城市、輕鄉村”的建設現象普遍。過去，在總體規劃的統籌下，城鎮編制了詳細規劃，確定了城鎮建設的發展方向、布局、風貌管控等強制性內容，而各部門在鄉村地區編制的各種規劃都無法真正落地，甚至出現“打架”現象，并不是實用的村莊規劃，能夠落地的法定規劃僅到鄉鎮土地利用總體規劃這一級。由于規劃對鄉村建設的管控和引導作用不明顯，鄉村建設尤其是農民建房長期處于無序發展狀態，出現農村亂占耕地建房等現象的惡性循環。鄉村振興戰略實施以來，缺乏統一的規劃引領，鄉村建設監管缺失。

2.7 基層黨組織社會動員力不強

隨著城鎮化進程的加速推進，大部分知識青年和勞動力都流向城市，農村基層黨組織老齡化現象嚴重，老一輩黨員同志由于知識水平有限、傳統觀念意識強等原因，對新時代鄉村振興戰略的理解、接受和傳播能力有限，基層黨組織的先進性和執政能力面臨極大的考驗。同時，隨著信息化時代的快速到來，市場經濟快速發展中伴隨著貧富差距加大，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾加劇，對社會治理和鄉村建設參與的積極性不高、認同感降低，從而對基層黨組織工作能力提出更高的要求。然而，基層黨組織在鄉村治理和建設中需要動員和組織群眾，也需要得到群眾的支持，導致基層工作開展難度加大，迫切需要新鮮血液的加入。

3 “多規合一”村莊規劃助力鄉村振興的對策

3.1 規劃理念——轉變規劃編制理念，實現“30.60”目標

將“碳達峰、碳中和”目標理念融入“多規合一”村莊規劃編制中，科學處理耕地保護與建設發展之間的關系，以碳減排為目標強化建設用地總量管控，嚴控建設占用耕地。鄉村振興的第一要務就是規劃引領、剛性管控， “多規合一”意味著既要考慮耕地保護和生態保護，又要考慮村民建房和產業發展，同時兼顧人居環境和歷史文化保護。在建設方面，注重對存量建筑的利用，逐步探索建筑全生命周期碳排放評估和循環利用策略路徑。堅持保護與建設并重，遵循“綠水青山就是金山銀山”的可持續發展理念，保護好建設開發的生態底線，為生產、生活創造優質的生態環境[6]。gzslib202204021029

3.2 規劃內容——推進農業轉型升級，實現綠色發展

在產業發展上，將研究制定2030年前碳排放達峰行動方案納入村莊產業規劃中，從而倒逼農業經濟發展全面低碳轉型，助力生產和生活方式深刻變革。首先，針對現有農業污染面源開展環境治理工作，制定科學且合理的管理措施，貫徹綠色環保理念，有效降低土壤污染;其次，加大農業生產人員的技術培訓和宣傳教育，促使農業生產人員能夠將綠色環保理念充分地融入農業勞動中，實現對農藥以及化肥的合理化運用[7]。

3.3 規劃管控——整合優勢資源，保障發展需求

在村莊規劃編制中，以城鄉統籌、資源共享為原則，合理安排村莊基礎設施和公共服務設施的選址、規模、標準。首先，要強化規劃的管控引導作用，合理劃分生態、生產、生活用地布局，優化村莊建設用地結構，對村莊建設用地格局進行重構，提升基礎設施用地比重。其二，合理進行農村住房布局，劃定科學的宅基地建設范圍，嚴格規范宅基地使用面積，將騰退空閑宅基地、整治“空心房”作為保障基礎設施用地的指標來源，全面實現村莊建設用地資源整合優化。其三，以村莊規劃為契機，摸清可騰退的存量建設用地底數，為探索農村宅基地“三權”分置、集體經營性建設用地入市等土地制度改革提供基礎支撐，逐步消除因權屬限制導致存量建設用地盤活低效的壁壘。

3.4 規劃方式——差異化管理村莊規劃，加強文化保護傳承

對不同類型村莊實行差異化管理，針對特色保護類村莊的主要保護手段是劃分歷史文化資源保護控制區，控制區內禁止破壞歷史文化的任何建設行為。在其他類型的村莊中，也存在零散分布的歷史文化資源，如古樹名木、古井、街巷古道，這些資源作為歷史文化傳承的載體也應加以保護。建議細化村莊用地分類，增加歷史文化保護用地分類，增強歷史文化資源保護法律依據和準繩[8]，在加強規劃控制引導的同時，也提升了保護意識，落實傳承和保護工作，讓鄉村真正成為“望得見青山，看得見綠水，記得住鄉愁”的美麗鄉村。

3.5 規劃隊伍——建立人才培養機制，做好人才支持保障

鄉村振興，人才是關鍵，要重點培養一批懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。在“多規合一”村莊規劃編制過程中，可以組建并委派綜合服務隊伍，進行技術指導、工作監督，構建全方位、全過程、全周期的村莊規劃綜合服務機制。探索建立鄉村規劃師，規劃聯絡員、監督員“一師兩員”制度，多種形式配備建設鄉村規劃隊伍。同時，鼓勵規劃人員、大專院校等專業人員入鄉駐村服務，為村莊規劃編制提供技術支撐，健全并完善村莊發展的人才隊伍建設。通過建立一定的激勵機制鼓勵更多的專業人員投身于鄉村建設中，提高鄉村社區工作的吸引力。

3.6 規劃支撐——加強體制機制頂層設計，做好技術支撐保障

在國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統標準的指引下，在省級層面整合各部門基礎數據，統一生產村莊規劃底圖底數，開發“村莊規劃調研App、編制管理系統、編制插件以及數據質檢軟件”等軟件系統，實現統一平臺、統一底圖底數、統一規劃編制流程、統一標準制作和規范成圖、統一規劃成果入庫管理、統一技術培訓指導及服務。為市縣村莊規劃全面推進提供數據支撐、應用支撐、服務支撐，減輕基層負擔，保障村莊規劃過程高效化、成果規范化、應用便捷化，為國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統精準落地“最后一公里”奠定堅實基礎，也為鄉村振興提供強有力的技術支撐保障。

3.7 規劃指導——加強黨建引領，提高社會關注

全面推進鄉村振興，必須充分發揮上級黨組織的領導力和號召力，依靠基層黨組織的凝聚力和影響力，在多方配合下提高鄉村建設和治理的社會關注度。在“多規合一”村莊規劃編制工作中，充分運用鄉村振興戰略的幫扶機制，由各級黨政機關及社會各界團體組成強大的幫扶團隊，對口幫扶并長期駐村，加強對村莊規劃編制的指導和策劃，為村莊規劃提供政策指引、建言獻策。只有在黨的引領下，加強社會關注和參與度，村莊規劃才會更有活力、更加豐富，鄉村便能構建好以基層黨組織為龍頭的鄉村治理體系。以黨建引領規劃，以規劃引領鄉村振興。

4 結語

鄉村振興是一項長期而艱巨的系統工程，影響因素眾多。本文通過總結當前農村在實施鄉村振興戰略中普遍面臨的難點和堵點，在國家大政方針政策指引下，提出在編制“多規合一”村莊規劃全過程、全方位的應對措施，以期為鄉村振興戰略實施提供一些思考和啟發。鄉村振興道阻且長，未來面臨的困境將會更復雜，為了更好地發揮“多規合一”村莊規劃在助力鄉村振興中的作用，還需要在編制“多規合一”村莊規劃過程中立足20字方針，堅持問題導向、目標導向和結果導向的原則，對標對表解決好鄉村振興中的難點和堵點問題，例如，如何提高村民在鄉村振興中的積極性和主動性、如何將規劃的理念進一步落地實施等問題，還有待進一步研究。

參考文獻/References

[1] 丁巍， 耿春香， 任玲玲. 新形勢下的村莊土地利用規劃研究[J]. 農村經濟與科技， 2020， 31（1）： 37-39.

[2] 高信波， 李芳. “多規合一”實用性村莊規劃助力鄉村振興研究[J]. 鄉村科技， 2019（33）： 28-29.

[3] 宋暢. 鄉村振興背景下的村莊規劃研究：以長垣市惱里鎮為例[D]. 開封： 河南大學， 2020.

[4] 高慶華， 劉悅上， 馬明敏， 等. 鄉村振興戰略實施中存在的問題及對策[J]. 現代農業科技， 2020（10）： 199-201.

[5] 高溪. 鄉村振興戰略背景下特色保護類村莊空間發展策略研究：以北京市巴園子村為例[D]. 北京： 北京建筑大學， 2020.

[6] 李慧. 鄉村振興戰略背景下鄉村規劃與生態修復策略探討[J]. 農業開發與裝備， 2020（10）： 10-11.

[7] 潘喜琴. 低碳時代轉變農業經濟發展方式的策略探討[J]. 農業開發與裝備， 2021（5）： 48-49.