農民占耕地建房的成因及對策分析

滕曉波　歐陽文一　雷博

摘 要：近年來，湖南省農村居民占耕地建房呈上升態勢，一方面導致耕地面積減少，另一方面給國家糧食安全帶來一定的安全隱患，農民占耕地建房也逐漸成為政府和社會廣泛關注的焦點問題。以寧遠縣柏家坪鎮四元山村為例，對農民占耕地建房現象進行了全面、深入、細致的調研。研究結果表明，占耕地建房的根本成因在于農民法律意識淡薄、村民建房規劃缺位、有效監管缺失和違建執法難度太大，據此提出了廣宣傳、定規劃、重制度、強執法和興技術的對策。

關鍵詞：農村宅基地;耕地保護;糧食安全

中圖分類號： F301? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1672-5603（2022）01-72-04

Analysis on Causes and Countermeasures of Farmers Occupying Cultivated Land to Build Houses：

Take Siyuanshan Village， Baijiaping Town， Ningyuan County as an Example

TENG Xiaobo OUYANG Wenyi LEI Bo

（ Hunan Institute of Geomatics Sciences and Technology， Changsha Hunan 410007）

Abstract： In recent years， the phenomenon of farmers building houses on cultivated land in Hunan province has shown an upward trend. On the one hand， the area of cultivated land has been gradually decreased due to the expansion of housing construction on cultivated land. On the other hand， it has brought certain security risks to the country’s food security. Building houses on cultivated land has gradually become a widely sharp focus of the government and society. Siyuanshan Village， Baijiaping Town， Ningyuan County? was taken as an example，a comprehensive， in-depth and detailed investigation was conducted on the problem of building houses on cultivated land. The results show that weak legal awareness of farmers， absence of villagers' building plan and lack of effective supervision are the most fundamental causes. Based on this， a series of corresponding countermeasures were put forward，including widely publicity promotion， making rural plans， emphasizing systems， advocating emerging technology， etc.

Keywords： countryside homestead; the cultivated land protection; food security

隨著經濟社會的不斷發展，耕地保護已成為全社會廣泛關注的熱點和難點問題。近些年來，農村居民占耕地建房事件層出不窮，且呈上升趨勢，導致了耕地面積一定幅度減少，也日益成為各地政府及自然資源主管部門高度關注的問題。筆者以寧遠縣柏家坪鎮四元山村為例，對該村村民占用耕地建房進行了專題調研。

四元山村位于湖南省永州市寧遠縣柏家坪鎮，因村后山形似牛，四周渾圓而得名。村委會駐四元山，轄四元山、下眭家、牛塘坪、桃花井、前塘山、牛塘嶺、官山、鰱魚塘、唐家、上眭家等10個村民組。全村共420戶1 621人，總耕地面積1 075畝，其中水田750畝，旱地325畝。以寧遠縣第二次全國土地調查（以下簡稱“二調”）和第三次全國土地調查數據（以下簡稱“三調”）疊加分析為基礎，探尋近10年來村民占用耕地建房的發展趨勢和方向。實地走訪了鄉鎮、自然資源所有關負責同志，咨詢了村支書及村組有關干部，廣泛收集了當地村民、農戶的意見，對該村農民占耕地建房的現狀進行了細致的調查，對其成因和治理對策進行了深入研究、探討。

1 現狀及問題

寧遠縣柏家坪鎮四元山村現有農村宅基地共417宗，其中，占二調耕地建房的共69宗，約占16.5%，占用耕地總面積約28畝。綜合歸納分析其占耕地建房的情況，大體可分為以下6種類型：

一是散發性、零星狀村民建房占用耕地。寧遠縣屬于典型的山地丘陵地勢，縣域內山地、丘陵、崗地、平原、水的面積比大約為47∶15∶16∶20∶2，山丘崗地占比78%。從地形地貌上看，縣域內以山丘崗地為主，平地面積少，且多為集中連片的耕地區域。四元山村則屬于典型的丘崗沖垅區，“七分山、一分水、兩分田”。水域無法建房，山地建房難度較大，耕地區域則相對地勢開闊、平緩，建房的施工成本低和施工難度相對較小。因此，出現了村民散發性、零星點狀占用耕地建房的問題。根據調查統計，2011年以來，四元山村有33戶散居分布農民新建住房，其中，占耕地的比例高達70%。

二是沿公路建房占用耕地。一定程度上說，沿公路建房能夠使生產、生活及日常出行更方便，村民也更愿意沿公路兩側新建住房。途經四元山村的X040和鄉道兩側基本是耕地，因此，農民沿公路建房不可避免地會占用耕地，部分村民建房甚至不符合《公路安全保護條例》關于公路建筑控制區范圍的要求（從公路用地外緣起向外的距離，縣道不少于10米、鄉道不少于5米）。經統計，四元山村在縣道X040兩側的宅基地40宗，其中屬占耕地建房的比例為50%。

三是村民建房向城鎮周邊集聚，城鎮周邊耕地占用較多。隨著經濟社會的持續發展，農民的收入水平和生活水平不斷提高，一些條件較好的農民建房自發向鎮區聚集。一方面是因為聚集度較高的城鎮基礎設施配套更完善、生產生活更便利;另一方面是城鎮居住有利于從事生產經營活動。因此，近10年來，城鎮周邊耕地被建房占用較多。

四是改、擴建房屋占用耕地。隨著農民生活水平的不斷提高，居民產生了改善居住條件、翻修改建住房需求，而在房屋改擴建過程中，大多存在一定幅度的擴建。因二調數據庫中，部分房屋四周都是耕地，改擴建不可避免地會占用耕地。據調查統計，2011年后，四元山村大約有80戶農民進行了房屋改擴建，其中，占耕地的農民戶數達到15%。

五是超規模、超標準建房占用了耕地。根據湖南省農村宅基地建房政策，“占用耕地的，每戶申請面積不得超過130平方米”[1]。但絕大多數群眾不知道農民建房還有規模、標準限制，2016年以前建房的也沒向農業農村部門或自然資源管理部門提交建房申請，從而導致了超面積占耕地建房的問題，部分農民建房超出標準面積50%以上。

六是建新后老舊宅基地未及時回收，更未及時復墾。許多農民因為老房殘舊破損、條件簡陋、生活不便等原因，產生了新建房屋的需求。但新建房屋后，相關部門及鎮村也未及時收回老宅基地，更未及時組織實施老舊宅基地復墾，其老宅基地及其老舊房屋依然保留或使用。既違反了“一戶一宅”的法律規定，又導致了宅基地總量增加。

2 成因分析

一是農民法律法規意識淡薄。首先，許多農民對宅基地所有權普遍認識不清，認為宅基地是代代傳承的祖業，是自家的私有財產，想建就建，想怎么建就怎么建，與他人無關，與政府無關;其次，農民群眾不清楚國家法律法規及相關政策，把承包經營權和所有權概念混為一談。大多數農民認為承包經營的幾十年的耕地是自家私有財產，自己擁有絕對的處置權，可以隨意侵占、調換、改變用途甚至建房。最后，農民和鄉鎮、村組干部的耕地保護意識和國家糧食安全意識不強，對占耕地建房的危害認識不夠。總之，淡薄的法律意識和錯誤的傳統觀念是農民占耕地建房的根本原因。

二是缺乏科學合理的鎮、村規劃指導。長期以來，各地普遍重視城市地區的規劃建設，而忽視農村地區的規劃建設，導致農村地區可遵循和可依從的各類規劃太少，即使少數農村地區有規劃可依，往往也存在規劃的科學性、合理性不足，執行難、落地難等問題。沒有科學合理的鄉鎮規劃、村莊規劃，忽視了對舊宅基地的改造利用，缺少對農村土地資源的綜合評估、系統布局和全面規劃，是導致農村居民無序建房、農村可利用土地空間不足的主要原因[2]。

三是鎮、村兩級對農民建房監管力度不夠。一方面，因為缺少科學合理的鎮村土地利用規劃或空間規劃作為指導，鎮、村兩級對農民建房是否合法，缺乏科學的裁定依據;另一方面，鎮村兩級對農民建房占用耕地問題本身的重視程度不夠，認為農民辛苦一輩子建房實屬不易，且村民建房是基本的民生問題，是實現住有所居的必要條件。因此，聽之任之，放任自流。

四是懲治措施不規范，管理力量薄弱。有關部門監管不到位、執法不嚴，個別甚至置若罔聞、聽之任之，且當地群眾中也普遍存在“法不責眾”、“別人建，我也建，別人不拆，我不拆”等心理，這是導致村民占耕地建房發展和蔓延的重要原因。一方面，鎮、村兩級面對違法用地問題處理不規范，個別還存在以罰代拆、一罰了之的現象。四元山村曾有1戶村民建房占耕地被查處，縣鄉村組織或參與執法，但考慮到村民開建已久、投入較多、拆除損失較大，強拆還可能導致鄉村社會綜治不穩定性等因素，最終，不得不以責令農戶繳納一定數額的罰款方式處置，其被占用耕地納入政府年度補充耕地任務統籌考慮。另一方面，鄉政沒有配套專門隊伍或人員進行占耕地建房監管，再加之鄉鎮自然資源所管理力量薄弱，如柏家坪鎮自然資源所僅3名工作人員，執法裝備缺乏，很難對本轄區內的土地管理實施有效監督，這也使得農民“有機可乘”。

綜上所述，農民占用耕地建房問題的癥結在于傳統觀念的影響、政府及有關部門監管不到位、法律法規和政策執行不到位等多方面因素，必須采取有效措施，多管齊下、嚴格治理。

3 治理對策及建議

一是廣宣傳。耕地保護的核心在人，建議加強耕地保護政策宣講和普法建設，強化糧食安全教育。糧食安全是一個國家長期穩定和持續發展的根基，黨中央、國務院一再強調“中國人的飯碗必須牢牢地端在中國人自己手上”，因此，國家劃定了18億畝耕地保護紅線，這是不可觸碰、不容踐踏、不得逾越的紅線和底線，更是保障民生、發展和穩定的生命線和高壓線。地方政府可通過組織宣傳車下鄉、發放學習資料、耕地保護知識培訓班和義務講座、觀看宣傳片等活動，切實提高群眾依法依規意識，從源頭上制止農民占耕地建房行為，將其遏制在“萌芽”中，爭取早日做到農村占耕地建房行為“零發生”。

二是定規劃。制定科學合理、切實可行、多規合一的村莊規劃，深入調查、科學預測村民建房需求，合理規劃村民建房用地，切實保障村民建房權益。一方面，村莊規劃應按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，堅持問題導向和目標導向相結合，以永久基本農田保護、生態保護、風貌管控為前提，科學合理地編制，按照上級國土空間規劃、耕地保護專項規劃等確定農村建設用地管控要求，合理劃定宅基地建設范圍，確定宅基地規模、布局、強度等指標，結合新農村建設規劃，劃定村民建房集中建設引導區和村民建房點，鼓勵村民集中建房，為滿足各個時期、各個階段農民建房預留好土地空間，為相關部門管理、審批、檢查、執法等提供科學依據。另一方面，村莊規劃要做好存量文章，積極引導并大力推進農村宅基地復墾。目前，我省農村人均建設用地達320.48m/人，是城鎮的3.2倍。村莊規劃理應做減量或存量規劃，按照“盤活存量、嚴控增量”的要求，堅持農村宅基地總量不增加的原則，大力推進空心房整治、城鄉建設用地增加掛鉤、全域土地整治項目實施，引導村民適度集中居住、優化農村建設用地布局。總之，要通過科學合理的村莊規劃編制，切實保障農民合理、合法建房需求，更好地指導和規范農民建房。

三是重制度。為使有合法、合理建房需求的農民能依法建房，違法、違規建房現象得到及時查處和整治，必須建立、健全并落實好農村宅基地管理的相關制度。首先，要進一步健全和規范農村宅基地審批管理制度，嚴格按照“農戶申請、村組審核、鄉鎮審批”的具體程序和要求批復宅基地，切實加強宅基地使用過程管理，嚴格落實“三到場要求”，即在宅基地申請審查過程中，要現場查看;在農民開工建設前，對地塊進行實地丈量和核查;在農民住宅建成以后，到現場核查驗收。從根本上杜絕“未批先建、邊批邊建、少批多建”亂象的發生[6]。其次，應進一步落實“一戶一宅”制度，加強農村宅基地整理，堅決做到建新必拆舊，切實加強騰退老宅基地的復墾，對于老宅基地要做到應拆盡拆、及時復墾，提高土地節約集約用地水平[5-6]。再次，應建立定期巡察機制、群眾舉報機制、相互監督機制，拓寬發現村民違法、違規建房問題的渠道和途徑，盡可能做到早發現、早報告、早查處。最后，還應建立縣、鎮、村一把手負責制，層層分解壓實責任，組織人員成立工作專班定期或不定期進行占耕地建房巡察檢查，進一步維護農民合法居住權益。

四是強執法。明確責任，加強農民建房的管理、審批、檢查，各級政府將耕地保護和農民建房管理工作納入年度重要工作議程，縣政府承擔領導責任，縣和鄉鎮自然資源所承擔管理責任，鄉鎮政府和村委會承擔具體工作責任。建立巡察機制，成立執法監督隊伍，豐富執法手段，強化執法力度，建立縣、鎮、村三級巡察聯絡員，加大巡察力度，發現亂占耕地建房現象，及時上報、馬上查處、全縣通報。盡快查處并通報違法違規占耕地建房的典型案例，形成違建必查的震懾效果，持續保持“零容忍”高壓態勢，切實做好耕地保護[6]。

五是興技術。為解決鄉鎮自然資源管理力量薄弱問題，可建立“群防”+“技防”融合手段，探索基于行業縱向和部門橫向數據統籌共享、基于互聯網/物聯網的眾源數據獲取和基于群眾的眾包數據采集的新的工作模式，充分利用衛星遙感、無人機、位置大數據等新技術手段，變“事后查處”為“實時監督”，不斷提高工作人員在執法中的精準性、時效性和系統性，切實把占用耕地建房情形遏制在萌芽狀態，降低執法難度的同時，也盡可能降低給老百姓造成的損失。

4 結語

綜上所述，要想從根本上解決農村居民占耕地建房的問題，一定要廣范地宣傳耕地保護及糧食安全相關政策，制定科學合理的村莊規劃，建立切實有效的村民建房管理制度，采用先進的技術手段，切實加強執法巡察力度。如此，一定能遏制農村占耕地建房蔓延勢頭，營造占用耕地建房“違法必拆”的輿論氛圍，達到切實有效保護耕地、端牢中國人“飯碗”的目的。

參考文獻/Reference

[1] 湖南省自然資源廳. 湖南省實施《中華人民共和國土地管理法》辦法[EB/OL]. （2016-08-06）[2021-09-16]. http：//zrzyt.hunan.gov.cn/zrzyt/hnsdfxfg/201909/t20190925_10465769.html.

[2] 陳世權， 胡運松. 對小城鎮建設的調查與思考：以寧遠縣為例[J]. 中國西部科技， 2011， 10（29）： 43-45.

[3] 吳浩， 郭飛. 皖西北農村建房占用耕地的問題與對策：基于占用耕地建房戶問卷調查分析[J]. 農村經濟與科技， 2016， 27（5）： 33-35.

[4] 唐何. 政府工作報告：2020年12月29日在寧遠縣第十七屆人民代表大會第五次會議上[R]. 永州：寧遠縣人民政府， 2020.

[5] 羅金銘. 關于整治農村違法占耕地建房的建議[EB/OL]. （2016-03-17）[2021-10-11]. zrzyt/ztzl/jytabl/jytazy/201907/t20190730_9217559.html.

[6] 安徽省自然資源廳. 亳州市五措并舉扎實開展農村亂占耕地建房清理整治[EB/OL]. （2020-09-08）[2021-09-12]. http：//zrzyt.ah.gov.cn/xwdt/jcdt/144876691.html.