城市化背景下的耕地保護

賀俊堯

摘要：在城市高速發展的今天，如何在耕地保護與城市建設中找到平衡點，使得城市建設用地獲得與保證耕地數量的矛盾緩和，并確保農民集體能夠獲得土地流轉帶來的收益，給城市化背景下耕地的保護帶來了難題。

關鍵詞：城市化；耕地；糧食安全；粗放利用

一、城市化下的耕地現狀

耕地是一種不可再生資源，同時是第一產業、第二產業以及第三產業業發展的基礎，直接關系到國家安全。長期以來，我國農業大國的基礎沒有改變，對農業的關注不能忽視，第二產業和第三產業的發展都要以農業的發展為基礎。我國人口突出的特點是基數大，因此人口數量增長較快，糧食安全的巨大壓力是由此而來的突出問題。在有限的土地承載能力下，確保15億人口的口糧，根據目前的糧食產量和人口增長的情況以及我國人地矛盾的狀況，任務艱巨。尚未到達預計的2020年，我國人口已經達到15億，按照目前耕地減少的趨勢，糧食安全問題很有可能會提前顯現。與此同時，我國雖然幅員遼闊，耕地面積較多，但是耕地質量良莠不齊，高質量耕地缺乏。為了確保糧食的安全，我們必須采取有效的措施，保證一定數量和質量的耕地。

二、當前我國與耕地保護有關的制度措施

目前，我國關于耕地保護的政策主要包含：保證耕地總量平衡的動態性；占地補償；劃定基本農田并保護；高標準基本農田建設四種。耕地總量動態平衡制度是根據某空間范圍內已經存在的耕地量，從糧食安全出發，考慮耕地需求狀況和政府對耕地的“產出”能力，滿足人口增長與耕地需求之間動態平衡狀況，是一種耕地分布上的時間轉移。而耕地占用補償是保證耕地占用之后及時對耕地數量以及質量反饋補償的制度，耕地的占用單位需要依據法律及時地補償與占用的耕地數量質量相符的耕地，其本質是一種耕地的空間轉移。基本農田保護制度是指在一定的時間范圍內，從人口的變化以及經濟發展對農業作物的需求出發，結合對于城市發展所需土地的預測，由此保證基本耕地數量不受危害。高標準基本農田建設是依據耕地的質量，主要依據自然要素的條件，確定符合相對易于農業生產的連片地塊，加強投資并使之保證可持續高產出的一種政策。

三、土地利用存在的問題

一是土地不節約集約利用的問題。改革開放后，伴隨著中國各項產業高速發展，在獲取了大量經濟紅利，但其中伴隨而來的城市高速拓展，導致了本就稀缺的土地大量浪費。這些擴張大都是沒有經過詳實規劃的。進而就出現了各地快速城市化進程中的各個城市，對于土地高效利用缺乏關注度，效率普遍不高，這突出體現在—些非一線城市以及很多村鎮，由于科學規劃的缺乏，建設的居民點不具有科學性，地塊分散且占地頗多。住房與城鄉建設部對土地使用的行個情況曾進行過調查統計，依據統計報告顯示我國當前城市建設中，土地資源的利用程度處于極低的水平，全國1700多個建制鎮的人均用地將近160平方米，而發區建設普遍布局分散、發程度不高、土地利用率十分低。二是城市拓展過程中，為了減少建設成本，占用的大量土地耕地皆為坡度、平整度條件極好的優質耕地的問題。地方政府從政績角度出發，不對本地區耕地情況作出認真調查及分析，輕易的進行政績工程的建設，求大求新，將優良耕地轉化為各種政府力公用地、經濟開發區用地、教育用地等。三是城市規模的擴大導致城郊耕地被大量占用隨著城市化的進程，城市人口數量不斷，城市規模也不斷擴大，大城市，特大城市尤為突出，這直接導致了城市郊區的城鎮以及鄉村的耕地被大量的占用，農業用地向非農用地的轉換也越來越多；而被城市建設用地所占用的城郊耕地大多屬于質量較高、土地肥力較好的耕地，這必然導致我國耕地的數量和質量進一步下降。

四、耕地利用相關的負面因素

負面因素主要體現在兩個方面，一是保護耕地的機制依舊存在明顯缺陷不完善，無法達到需求的強度，二是城鄉二元結構極大的限制了耕地保護的各個方面。根據現有的我國土地政策及法律，各地地方政府在用地性質的轉換上實際存在著自導自演的狀況，即地方政府既能控制土地流轉的來源，又能控制土地流轉的去向。這導致地方政府在短期內能夠實現相當程度的短期利益，地方政府的領導班子也是定期改換的，這就使得地方政府對于土地利用的長期規劃始終處于空置狀態。在這種地方政府存在的背景下，現有的土地征收制度有著明顯的缺陷。其一是土地征收補償制度有待完善。土地征收補償制度是國家出于對公共利益的考量，在將土地從農民集體手中流轉至國有的過程中，給予以集體為單位的農民資金補償的做法。在當前新的社會發展時期下，由計劃經濟使其發展而來的土地征收補償明顯需要新的標準。其二是同地不同價的土地征收。土地征收的過程中，地方政府對農民集體所有的耕地以極低的價格進行土地征收，土地性質搖身一變成為城市邊緣建設用地，進而在土地交易市場上以高價格出讓。通過這樣一系列自導自演式的操作，地方政府從中獲得極高的差額所帶來的利潤，即所謂土地征收雙軌制，這種半歧視色彩的土地征收，實際使土地財政成為了地方政府的聚寶盆，而農民集體的利益得不到重視，消泯在整個土地征收的過程中。三是我國相關耕地保護的政策法規不夠完善。盡管我國新《土地管理法》已經頒布實施，但與之相配套的各法律還有待完善?！锻恋毓芾矸ā返让鞔_表述：行使農用土地所有權的是集體經濟組織。在實際的土地權利主體確定中，“集體經濟組織”有時以村民委員會的形式出現，有時候以鄉鎮農民集體的形式存在，對于法律上缺乏明確的界定。

小結：耕地保護既是對于農民利益的保護，更是對于國家糧食安全的保證。將耕地流轉變為城市建設用的整個過程需要更加完善的法律法規的確立以及深度的貫徹實施。打破土地征收的封閉性，才是使城市化進程中的耕地保護健康有序的推進。