國有企業混合所有制改革的進展與建議

石穎

摘要 發展混合所有制經濟是全面深化國有企業改革的重要舉措。黨的十八大以來，國有企業混合所有制改革的政策出臺、試點探索和面上情況均產生了積極進展，成效顯著，中央企業和地方國企積極穩妥推進國有企業混改所有制改革。然而，混改工作仍然面臨混改各方主體參與意愿不強、重程序而忽視改革經營機制、激勵機制效果不突出、統籌協同不夠等問題。筆者建議將優化股權結構作為混改突破口、推動混改企業深度轉變經營機制、切實改革激勵約束機制、加強配套政策協調形成政策合力。

關鍵詞 國有企業;混合所有制;改革;建議

黨的十八大以來，混合所有制改革按照“完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率”十六字方針扎實推進，著眼“混資本、促融合”“改機制、提效率”“謀經營、促發展”，以模式創新為抓手，推進試點改革和探索，改革實踐中涌現出一批具有示范帶動作用的典型案例，形成了一批具有推廣價值的經驗啟示。與此同時，在改革實際操作層面上還存在諸多的難點、障礙和問題，面臨新的挑戰。本文以問題為導向，圍繞破解混改實踐中面臨的突出問題與挑戰，深入分析論證并提出應對之策，為推進國企混改向縱深發展提供借鑒參考。

一、國有企業混合所有制改革的現狀

在國企改革的綱領性文件《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》等“1+N”政策文件體系中，將混合所有制改革作為重要內容展開了詳細論述和部署。一系列舉措為進一步深化混合所有制改革提供了系統的政策指引、奠定了堅實的實踐基礎、積累了豐富的研究素材。國有企業混合所有制改革在政策、試點和面上均產生了積極進展。

（一）國企混合所有制改革政策逐步完善

自2013年黨的十八屆三中全會確定了發展混合所有制為深化國企改革的重要方向以來，黨中央、國務院及各部委先后發布了一系列相關文件，形成了推進混改的“政策包”和“工具箱”，構建包括宏觀要求、具體目標和途徑、操作流程的混改制度體系，從為各地推進國企混改實踐搭建了基礎政策框架。

一是混改頂層設計。2013年，黨的十八屆三中全會審議通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，指明了新一輪深化國企混合改方向，正式拉開了新一輪國企深化改革的帷幕。

二是“1+N”政策體系。國務院及各部委先后發布《關于深化國有企業改革的指導意見》《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》《關于鼓勵和規范國有企業投資項目引入非國有資本的指導意見》《關于建立國有企業違規經營投資責任追求制度的意見》《關于深化混合所有制改革試點若干政策的意見》《中央企業混合所有制改革操作指引》等一系列政策文件，[1]為全國各地推進國企混改工作構建了基礎性的政策框架。

（二）國企混合所有制改革試點有序推進

目前，在中央層面國家發改委、國務院國資委已牽頭陸續開展了四批208家混合所有制改革試點工作，各地方企業的混合所有制改革也在持續深入推進。2016年以來，混合所有制改革的深度和廣度不斷擴大，階段性進展突出，主要存在以下三個特點。

一是國企混改產業領域逐步擴展。除了關系國家安全的國防軍工、戰略物資儲備等少數特殊領域，幾乎絕大部分行業領域的國有企業積極開展混合所有制改革。在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等壟斷性領域邁出實質性步伐;在制造業為主的工業領域，以及金融、文化、醫療等服務業領域，存在大量的混合所有制企業，充分競爭領域的商業類領域是混合所有制改革的主要領域;在公共交通、節能環保、供水、燃氣、供暖、清潔能源、公共基礎設施管理等公益類領域，混合所有制改革案例不斷涌現。

二是民營資本的參與方式更加多元。民營資本多通過股權出售、發行可轉債、股權置換、減持、新設公司等方式參與混改，通過混改進一步提高股權多元化程度，實現企業效益提高。[2]新設公司由于體制機制障礙較少、資產邊界清晰，是中央和地方企業最為常用的一種混改方式。民營資本從原來參與國有企業產權改革進一步向爭取企業主導權、控制權、話語權轉變，積極參與公司治理。

三是國企混改重點從“混資本”到“改機制”轉變。國有資本與其他所有制資本通過股份制上市、收購非國有企業、引入非國有資本改制、員工持股、PPP等混改途徑進行融合，法人公司的治理結構進一步優化，混改重點逐步轉向市場化經營機制上。越來越多的競爭性企業在混改中進一步調整股權比例，促進企業形成了有效制衡的法人治理結構，逐漸形成產權多元化、治理現代化的混合所有制企業。[3]

（三）國企混合所有制改革成效逐步顯現

黨的十八屆三中全會以來，混合所有制改革積極穩妥推進。

一是從總體上看，中央企業混合所有制占比超過70%，比2012年底提高20個百分點。其中，中央企業通過產權市場、股票市場等實施混改超過3700項，引入非公資本超過1萬億元;省級國資委混改占比56%，2013年以來新增混改企業超過8000戶，引入非公資本超過1萬億元。

二是上市公司成為中央企業混改的重要載體。中央企業戶數的55%、總資產的67%、營業收入的65%、利潤的86%都來自上市公司。分類分層推進優質國有企業混改上市，做大做優做強國有企業，是國有企業混改的主要趨勢之一。

三是產權市場成為助力混改的重要操作平臺。自2015年9月國務院印發《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（國發〔2015〕54號）以來，2016至2020年，產權交易資本市場共完成混改項目5820宗，累計交易額1.08萬億元。其中：國有企業混改項目5523宗，交易額1.05萬億元;民營企業混改項目297宗，交易額330.4億元。2020年產權交易資本市場共完成各類所有制企業混改項目1469宗，引入社會資本1971.2億元。產權交易資本市場已然成為助力國有企業推進混合所有制改革的重要平臺。

二、國有企業混合所有制改革面臨的問題

近年來，在國家政策和部門強力的推動下，國企混改持續落地了系列改革任務部署，取得了顯著的成效，但依然面臨諸多的挑戰和問題，亟需進行系統協調推進，逐項突破，形成更為突出的改革效應。

（一）混改各方主體參與意愿不強

一是外部主體認識差別大。國資委、紀檢、發改委、財政部、商務部和稅務局等涉及國資監管的部門，由于承擔的職責不同，必然對混改有不同的認識。國資監管部門的不確定性態度導致推動混改難度增大，在一定程度上弱化了國有企業推進混改工作的主動性、積極性。[4]

二是國企內部方向不清。因部分國企管理層缺乏改革意識，對混改的目的和方向認識不清，擔心無法適應改革后市場化的經營環境和考核要求，主動實施混改的意識不強，多以完成上級任務的心態應對。

三是股權釋放較少。國有企業依然過分強調對股權的控股地位，不愿輕易釋放控制權，只將小部分股權提供給社會資本，社會資本在混改企業中的話語權地位較低，對企業不愿投入更多的貢獻熱情，更多的是搭乘順風車心理。

（二）重程序而忽視改革經營機制

一是股權真正融合難。股權層面的混合所有制改革牽涉了多方利益體系的重構和調整，不同產權主體因既得利益得不到滿足容易產生沖突和摩擦，導致混合所有制企業公司治理機制融合困難。

二是治理機制改革難。目前混改企業股權結構多以國有企業控股為主，仍然采用原來國有控股企業的管理機制，導致各方股東未能形成有效的制衡關系，及非國資股東行使其參與決策，選擇、監督管理層和收益分配和知情權等權利落實不到位，經營機制轉變乏力，改革目標尚未全面落實。

三是管控模式改革滯后。集團公司對混改后企業的管控模式定位模糊，治理機制不規范;混改的事前事中的監督不足，對重大風險的管控較弱。這些都會成為導致混改失敗的因素。

（三）混改后激勵機制效果不突出

一是工資總額與業績脫鉤。混改企業薪酬管理觀念仍然滯后，薪酬總額控制與企業經濟效益脫鉤，現代化的薪酬管理體系未能完全建立，薪酬結構復雜且分配理念模糊，工資總額管理制度與企業市場化經營要求不相適應，薪酬制定辦法仍需遵循國資監管的一系列規定，僵化的薪酬分配體系并未實質性改變，工資總額無法真正實現與業績相匹配的正向激勵。

二是中長期激勵不足。中長期激勵是混改企業激勵機制短板，相較于民營企業而言，企業普遍存在實施中長期激勵條件嚴苛、程序復雜、激勵不足的問題。

三是經營管理層市場化管理仍是短板。干部“能上能下”的體制尚未真正有效形成。職業經理人制度推進緩慢，成為制約混改企業發展活力的重要因素。[5]契約化的職業經理人管理機制不健全，職業經理人授權和自主經營權不充分，職業經理人與董事會、經理層、監事會的權利事項和權利邊界模糊。

（四）混改實踐操作統籌協同不夠

一是混改對象選擇和匹配精準度有待優化。混改對象的選擇是國企混改過程中至關重要且容易被忽視的一個環節，從某種意義上說，是決定國企混改成功與否的基礎性因素。目前混改的對象選擇時存在重程序合規而不重視實質匹配的問題，為后續混改企業差異化管控帶來了挑戰。

二是國資監管體系和產權交易配套的發展有待完善，無法為混改工作提供強有力的外部支持。混改實操中大多著力于如何實現股權結構上多元化，對混后企業管理體制如何改革、經營機制如何運作的關注不足。對混改企業自身體制機制的設計和執行不到位。

三、深化國有企業混合所有制改革的相關建議

應進一步加深理解混合所有制改革，深入總結推廣混合所有制改革試點經驗，以提高企業決策和經營效率為目標推動混合所有制改革縱深發展。

（一）將優化股權結構作為混改突破口

一是科學合理設計股權結構。從眾多國企混改的成功經驗來看，混合所有制企業要完善治理、強化激勵，關鍵是要科學合理設計股權結構，引入戰略投資者，盡可能實施管理層和員工持股。[6]特別是在競爭性行業領域發展混合所有制經濟，通過優化股權結構，實施深度混改，著重解決國有企業股權比例過于集中、市場化運行機制不健全問題，發揮各類資本取長補短、相互促進作用，實現資源的有效配置。

二是突破股權比例限制。除國有資本必須保持獨資、絕對控股的特殊國有企業外，混合所有制改革要突破“股比限制”的思維定式，改變國有股一股獨大、內部人控制局面，建立各類股東利益風險共擔、相互制衡約束的有效治理結構。國有資本可采取相對控股或參股方式，允許非公資本持股比例超過三分之一甚至超過一半，使戰略投資者真正到位，讓各類股東在公司決策和有效治理中都能發揮應有作用。

（二）推動混改企業深度轉變經營機制

一是要構建科學的公司治理。合理分配各類股東在董事會的席位，充分保障各類股東特別是非公有股東的代表性和發言權。各類資本通過在公司治理結構中的合理安排，既相互促進又彼此制衡，形成生機勃勃又穩健持重的決策風格。[7]建立現代企業制度，實行決策權、監督權、執行權“三權分離”，形成股東大會、董事會、監事會和經理層“三會一層”既相互分工又相互制約的有效治理體系。

二是建立差異化的管控模式。明確集團總部與權屬公司權責關系，對主業處于充分競爭領域的國有控股混合所有制企業，建立適應管資本要求、更加市場化的新型治理和管控模式。國有股東（履行出資人職責的機構）要充分、規范、有序地授權和放權，主要通過參加股東會議、審核需由股東決定的事項、與其他股東協商作出決議等方式履行職責，除法律法規或公司章程另有規定外，不得干預企業自主經營活動。經營主體可根據業務實際選取合適的經營方式，簽訂自主經營、契約化管理的經營協議;實行崗位競聘、自主組團、雙向選擇，經營主體對權限內人員有選用、考核、調整建議等權限;經營主體可制定內部定額價格、分配激勵和契約化考核制度，進行市場化結算兌現。

（三）切實改革混改企業激勵約束機制

一是實施更加市場化的激勵機制。堅決推進國企高管和職工的身份轉化，推動國企高管去行政化，建立市場化的選人用人用工和分配機制。混合所有制企業的經理人團隊應堅持市場化、社會化、去行政化、去官本位。混合所有制企業應積極實行職業經理人制度，通過市場化方式選聘經理人，明確將企業核心管理層的身份由類行政事業編制完全轉為企業編制，其任命權真正由組織部門轉到企業的董事會。給予核心管理層陽光持股，使他們的切身利益和企業利益最大程度一致化，使其管理潛能得到充分釋放。

二是探索多種形式的中長期激勵措施。建立績效管理制度和員工激勵機制建立獎懲分明的績效管理制度，調動全體員工的積極性。國有企業在混改過程中，可以考慮積極搭配員工持股、限制性股票、股權分紅權、股票期權等各種中長期激勵措施，進一步激發企業經營管理者和核心骨干的創新創造活力。[8]

（四）加強配套政策協調形成政策合力

一是提高國企改革配套政策文件整體性、協調性。混合所有制改革要高度重視協調配套，對相關配套文件進行系統規范梳理，注重配套政策之間銜接和前后出臺政策的連續和銜接，修改不符合中央要求和混合所有制改革方向的政策規定，增強國企改革系列配套文件的整體性、協調性。賦予地方和企業更多、更大改革自主權和先行先試的權力，允許地方結合實際，對系列配套文件進行綜合、整合，減少配套文件數量，出臺地方國企改革和混合所有制改革綜合性文件，消除眾多文件之間相互掣肘的問題，為國有企業混合所有制改革構建制度和政策基礎。

二是出臺有針對性的國企混合所有制改革支持政策。針對現有國企改革、混合所有制改革政策偏向于宏觀指導性、原則性的特征，出臺可操作性強的配套政策和具體支持措施，著力建立健全激勵性、支持性優惠政策。在混合所有制企業管理層持股、國企員工身份置換補償、國有企業解決社會包袱和歷史遺留問題、混合所有制改革費用補償等眾多方面出臺針對性優惠政策，以充分調動國有企業和社會資本參與混合所有制改革的積極性、主動性。非公有制企業兼并、控股、參股國有企業涉及的行政劃撥土地，只要不改變原企業的土地用途，經批準可以不改變土地性質，由重組后的企業繼續使用。

參考文獻：

[1]方福前.從單一公有制到公有制為主體的混合所有制——中國共產黨對生產資料所有制形式和結構的百年探索與實踐[J].中國工業經濟，2021（8）.

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[3]柳學信，曹曉芳.混合所有制改革態勢及其取向觀察[J].改革，2019（1）.

[4]高明華.國有企業混合所有制改革亟須解決的重點問題[J].中國黨政干部論壇2020（11）.

[5]許光建，孫偉.國有企業混合所有制改革的五個關鍵問題[J].宏觀經濟管理，2018（1）.

[6]盛毅.新一輪國有企業混合所有制改革的內涵與特定任務[J].改革，2020（2）.

[7]何瑛，楊琳.改革開放以來國有企業混合所有制改革：歷程、成效與展望[J].管理世界2021（7）.

[8]張雙鵬，周建，周飛谷.混合所有制改革對企業戰略變革的影響研究——基于結構性權力的視角[J].《管理評論》，2019（1）.