城市“對標(biāo)熱”

馬亮

“對標(biāo)工作法”，越來越多地成為地方主政者的“口頭禪”。盡管提法不一，但是城市對標(biāo)正成為城市競爭的新形式。

最典型的是山東，全省16個(gè)城市都曾提出要對標(biāo)先進(jìn)和比學(xué)趕超，其中青島相當(dāng)用心，當(dāng)?shù)卣粌H曾提出全面對標(biāo)深圳，“凡是深圳能做到的，青島都要做到！”，且分批次選派青年干部赴深圳各大企業(yè)掛職學(xué)習(xí)三個(gè)月，一直延續(xù)至今。

可以說，城市對標(biāo)已經(jīng)進(jìn)入了“卷時(shí)代”，而各城市都是誰跟誰在對標(biāo)？應(yīng)該如何對標(biāo)？又都在對標(biāo)什么內(nèi)容？

以全國地級及以上城市為樣本，根據(jù)公開報(bào)道和資料統(tǒng)計(jì)，目前全國有39個(gè)城市明確提出對標(biāo)城市。

最早是2012年河北一些城市在進(jìn)行對標(biāo)，當(dāng)年唐山市和邯鄲市都提出對標(biāo)天津市。近些年來對標(biāo)的城市數(shù)量在逐年增多，特別是2018年以來山東省16個(gè)城市都開展對標(biāo)，使對標(biāo)城市的數(shù)量大幅提升。2020年初新冠肺炎疫情爆發(fā)，城市對標(biāo)的新增趨勢有所放緩， 2021年暫時(shí)沒有新增對標(biāo)城市。

數(shù)據(jù)顯示，榜樣城市（即被對標(biāo)城市）數(shù)量排名靠前的城市包括上海和深圳（被對標(biāo)7次），徐州（5次），天津、蘇州、杭州、成都（4次），以及青島、寧波、廣州、南通、嘉興（3次）。這其中既有人盡皆知的一線城市，也有一些被“小兄弟”推崇的區(qū)域中心城市，以及被同類城市追趕的特色城市。

在所有對標(biāo)城市中，24個(gè)城市都各自對標(biāo)一個(gè)榜樣城市，屬于“用情專一”的對標(biāo)城市。但是，也有不少城市同時(shí)對標(biāo)多個(gè)城市，這可能“貪多嚼不爛”或使對標(biāo)“迷航”，甚至使對標(biāo)因?yàn)槭?zhǔn)而失去意義。

排名第一的是煙臺(tái)市，確定了最多的榜樣城市，包括了首批所有14個(gè)沿海開放城市。這些城市在沿海一字排開，唯一的共性特征是都靠海，但是在其他方面可能千差萬別，使對標(biāo)很難真正實(shí)質(zhì)性開展，也使城市在對標(biāo)中迷失方向。其他城市雖然也選擇了多個(gè)對標(biāo)城市，但是數(shù)量都不超過5個(gè)。

同時(shí)值得注意的是，有些城市因?yàn)槭蓄I(lǐng)導(dǎo)的調(diào)整而改變了對標(biāo)城市。比如，淄博2018年對標(biāo)佛山、寧波、無錫，2020年對標(biāo)深圳。濟(jì)南之前提出向廣東經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)，但是疫情以來則提出做好北京的“護(hù)城河”。威海在2017年提出對標(biāo)青島，2019年提出對標(biāo)蘇州，而2020年則提出對標(biāo)上海。

一方面，這說明城市對標(biāo)能否成為“一把手”工程，決定了對標(biāo)能否得到重視和一以貫之;另一方面，也說明城市對標(biāo)和其他政策一樣，存在“人走茶涼”的問題，與主政者的關(guān)注和重視有很大關(guān)系。

從對標(biāo)城市與榜樣城市的地理分布來看，對標(biāo)城市主要分布在京津冀和環(huán)渤海區(qū)域，并零星點(diǎn)綴在華北和中部省份。山東省所有16個(gè)城市都進(jìn)行對標(biāo)，河北省有6個(gè)城市，江蘇省有3個(gè)城市，四川省、湖北省和遼寧省各有2個(gè)城市。

與之相對應(yīng)，榜樣城市主要分布在東部沿海省份，僅有少數(shù)是點(diǎn)綴在內(nèi)陸地區(qū)。在榜樣城市的分布方面，江蘇省有7個(gè)城市，浙江省有6個(gè)城市，廣東省有5個(gè)城市，山東省有4個(gè)城市，安徽省、河南省各有2個(gè)城市。

對標(biāo)城市要“學(xué)真經(jīng)”“真學(xué)經(jīng)”，將榜樣城市的成功密碼和發(fā)展精髓為我所用。

根據(jù)對標(biāo)城市和榜樣城市的對應(yīng)關(guān)系可以看到，北方城市“一路向南”對標(biāo)南方城市，而內(nèi)陸城市對標(biāo)沿海城市。當(dāng)然，也有一些城市對標(biāo)西部內(nèi)陸城市。

從對標(biāo)城市與榜樣城市之間的地理距離來看，在對標(biāo)城市中，多數(shù)城市都選擇省外城市進(jìn)行對標(biāo)（88%），還有10%的選擇省內(nèi)城市進(jìn)行對標(biāo)，僅有上海對標(biāo)了3個(gè)國際城市。

根據(jù)分析可以得知，城市對標(biāo)的對象選取同城市定位有關(guān)，即城市期望成為全球城市還是國內(nèi)中心城市、區(qū)域中心城市。

從地理分布來看，地理距離和區(qū)位在城市對標(biāo)方面至關(guān)重要。地理距離會(huì)影響城際學(xué)習(xí)，因?yàn)槌鞘兄g會(huì)存在鄰近效應(yīng)與同儕效應(yīng)。一般來說，地級市會(huì)學(xué)習(xí)本省的省會(huì)城市，也會(huì)學(xué)習(xí)其他省份的地級市。

與此同時(shí)，隨著城市群和區(qū)域一體化進(jìn)程加快，同區(qū)域內(nèi)的兄弟城市之間也在開展越來越多的對標(biāo)。

另外，城市往往會(huì)選擇相鄰或相近的城市進(jìn)行學(xué)習(xí)，它們在許多方面都共享相似特征，存在較強(qiáng)的政策可復(fù)制性。

當(dāng)然，城市也可能很少會(huì)選擇鄰近的城市相互學(xué)習(xí)，這同內(nèi)部歧視和外部污名化有關(guān)。同時(shí)，量級相當(dāng)?shù)某鞘幸膊粫?huì)彼此選取作為對標(biāo)城市。

此外，省內(nèi)城市處于同一個(gè)資源池，市領(lǐng)導(dǎo)競爭同一個(gè)晉升機(jī)會(huì)，存在明顯的利益沖突，也會(huì)影響相互之間的合作。以深圳和廣州為例，兩者就存在微妙而耐人尋味的互動(dòng)過程。

城市相互對標(biāo)都對標(biāo)些什么呢？根據(jù)統(tǒng)計(jì)，城市對標(biāo)的議題相當(dāng)多樣，但是對標(biāo)的內(nèi)容以經(jīng)濟(jì)為主。

比如滄州市的對標(biāo)主題包括經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入、固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值、直接利用外資;陽泉市的對標(biāo)主題包括思想觀念、工作作風(fēng)、科技創(chuàng)新、招商引資、營商環(huán)境;大連市的對標(biāo)主題包括科技創(chuàng)新、改革開放、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才建設(shè)。城市對標(biāo)既有具體的對標(biāo)內(nèi)容，也有抽象的概括，這同城市對標(biāo)能否做到精細(xì)化有關(guān)。

還有一些城市根據(jù)不同城市的特征，選擇對標(biāo)不同城市。

比如，承德市分別對標(biāo)揚(yáng)州市的城市建設(shè)、文化休閑旅游業(yè)、園區(qū)建設(shè)和濰坊市的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)。南京市在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新方面對標(biāo)深圳，在社會(huì)治理創(chuàng)新、加大惠民力度方面對標(biāo)上海，在提升國際化程度方面對標(biāo)廣州，而在城市精細(xì)管理和增強(qiáng)城市影響力方面對標(biāo)杭州。

可以看到，這些城市的策略相當(dāng)靈活，它們認(rèn)識(shí)到先進(jìn)城市并非各個(gè)方面都是先進(jìn)的，而是選擇先進(jìn)城市真正擅長的個(gè)別領(lǐng)域取長補(bǔ)短。當(dāng)然，城市的成長和發(fā)展是全方位的系統(tǒng)過程，寄希望于將各個(gè)城市的“百家之長”集于一身也可能是不現(xiàn)實(shí)的。

從行動(dòng)來看，對標(biāo)城市一般會(huì)開展考察學(xué)習(xí)、干部掛職、培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提升領(lǐng)導(dǎo)干部的素養(yǎng)，使他們能夠有眼界和能力學(xué)習(xí)榜樣城市的各方面先進(jìn)做法。

與此同時(shí)，對標(biāo)城市還會(huì)開展對口合作、政策調(diào)整、績效考核，加強(qiáng)對標(biāo)活動(dòng)在全市的貫徹落實(shí)。比如，日照市提出“尋標(biāo)對標(biāo)達(dá)標(biāo)創(chuàng)標(biāo)”活動(dòng)，建立對標(biāo)臺(tái)賬表，對各個(gè)政府部門進(jìn)行考核。

被對標(biāo)的榜樣城市并非被動(dòng)接受對標(biāo)，它們有可能沾沾自喜，但是也有憂患意識(shí)。一些城市可能會(huì)和盤托出，但是也有城市會(huì)藏著掖著。對標(biāo)城市為榜樣城市也帶來了合作空間和機(jī)遇，使它們能夠進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和政策移植，并通過合作產(chǎn)業(yè)園等“飛地經(jīng)濟(jì)”來實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展。

針對城市對標(biāo)的主要特征，應(yīng)在如下方面明確城市對標(biāo)實(shí)踐的改進(jìn)方向，持續(xù)推進(jìn)城市對標(biāo)發(fā)揮應(yīng)有的作用。

首先，城市對標(biāo)是高位推動(dòng)的結(jié)果，離不開領(lǐng)導(dǎo)重視，也可能因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)注意力的偏移而受到影響。因此，城市對標(biāo)需要城市黨政“一把手”的高度重視和全程參與，使其上升為城市發(fā)展戰(zhàn)略，并通過各級領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)學(xué)習(xí)、活動(dòng)跟進(jìn)和績效考核來強(qiáng)化貫徹落實(shí)，使對標(biāo)任務(wù)落實(shí)到位，并發(fā)揮城市對標(biāo)“練兵”“帶人”“成事”的作用。與此同時(shí)，城市對標(biāo)離不開榜樣城市的傾囊而授與錯(cuò)位互補(bǔ)發(fā)展，因此城市對標(biāo)離不開榜樣城市的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的配合和支持。兩座城市負(fù)責(zé)人之間的關(guān)系在其中扮演至關(guān)重要的紐帶作用，否則城市對標(biāo)就會(huì)淪為“單相思”。

其次，城市對標(biāo)不能盲目進(jìn)行，而是需要精準(zhǔn)對標(biāo)，選擇最合適的榜樣城市，并展開地毯式的全方位學(xué)習(xí)和趕超。城市對標(biāo)不是一窩蜂地趕時(shí)髦，也不是效仿其他城市選擇同樣的榜樣城市。“蘿卜白菜各有所愛”，城市要選擇最適合自己的榜樣城市，將其作為對標(biāo)的對象。比如，一些中小城市與其選擇人人向往而不可得的明星城市，得不到明星城市的垂青和重視，不如選擇小而美的特色城市，將其獨(dú)到之處收入囊中。

再次，城市對標(biāo)是循證學(xué)習(xí)或基于證據(jù)的學(xué)習(xí)，而不是不加判斷地照抄照搬或盲目跟風(fēng)。城市對標(biāo)要避免東施效顰、邯鄲學(xué)步，明確理性學(xué)習(xí)與盲目跟風(fēng)的區(qū)別。對標(biāo)城市要“學(xué)真經(jīng)”“真學(xué)經(jīng)”，將榜樣城市的成功密碼和發(fā)展精髓為我所用。榜樣城市能夠取得成功，絕對有其過人之處。但是，這往往并非其在做什么，而是它們過去做了什么，它們現(xiàn)在思考什么，以及它們?yōu)槭裁催@樣做。城市對標(biāo)切忌做表面文章，走馬觀花地進(jìn)行“政策旅游”。

最后，城市對標(biāo)要久久為功，避免朝令夕改和“翻咸魚”。否則，這既會(huì)導(dǎo)致城市對標(biāo)難以奏效，也會(huì)使領(lǐng)導(dǎo)干部對城市對標(biāo)失去信心。對標(biāo)是競爭和趕超，更是對接和合作。因此，榜樣城市并非完全輸出，對標(biāo)城市也不是完全輸入。城市對標(biāo)有可能進(jìn)一步強(qiáng)化中國國內(nèi)版的“雁行模型”，使先富帶動(dòng)后富，推動(dòng)共同富裕。這需要對標(biāo)城市有足夠的耐心和恒心，也需要市領(lǐng)導(dǎo)能夠像接力賽一樣接續(xù)努力而不是改弦更張。

（作者系中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、敦煌文化學(xué)院研究員，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授）