重大公共衛生事件下城市綠地防控單元的構建及其運行機制探討

費文君 黎鐘瀟

摘要：新型冠狀病毒肺炎疫情爆發為我國傳染病防控治理帶來了嚴峻的挑戰。綠地是城市中最具彈性的公共空間。為促使其防控效能的高效發揮，在梳理重大公共衛生事件下綠地防災避險規劃現存問題和發展趨勢的基礎上，探討了城市綠地在應對疫情時承擔的防御、減緩、治理等作用，并從城市級、區級、社區級3個空間尺度提出了城市綠地防控單元的規劃策略，形成了“平疫結合”的運行管理機制，以期在城市內建立“網絡+點狀”的綠地防控單元體系，有效組織城市綠地與其他防災空間，減少城市非常時期的人員傷亡及財產損失。

關鍵詞：重大公共衛生事件;城市綠地;防控單元;運行機制

中圖分類號：TU986

文獻標志碼：A

文章編號：1671-2641（2022）01-0079-05

收稿日期：2020-12-25

修回日期：2021-04-21;2021-07-26

Abstract： The outbreak of the new crown epidemic has brought severe challenges to the prevention and control of infectious diseases in China. Green space is the most flexible public space in the city. In order to promote the efficient use of green space prevention and control effectiveness， this article discusses the role of urban green space in defense， mitigation， and governance in response to the epidemic based on the existing problems and development trends of the green space disaster prevention and avoidance plan under major public health incidents. In addition， a planning strategy of the urban green space prevention and control unit is proposed from the three spatial scales of city level， district level and community level， forming an operation and management mechanism that combines normal and epidemic prevention， in order to establish a “network + point-like” green space prevention and control unit system in the city， effectively organize? urban green space and other disaster prevention spaces， and reduce casualties and property losses in the city during emergency periods.

Key words： Major public health incident; Urban green space; Prevention and control unit; Operating mechanism

2020年初，新型冠狀病毒肺炎疫情（以下簡稱“新冠疫情”）席卷全球。城市是重大公共衛生事件防控治理的主要單位，綠地因其分布廣泛、類型豐富且自成體系，成為城市防災空間體系中的主要外部空間，在應對疫情時發揮著重要的防減作用。重大公共衛生事件的爆發喚起了城市對綠地助力災害風險防控治理規劃的極大重視。

在國外，城市綠地和人類健康關系的研究一直受到重視。Mass J、Van den B等探討了城市綠地分布情況對人類健康影響的差異[1～3]，Sang ? O等研究了影響不同年齡和性別人群對城市綠地感知的因素[4]。新冠疫情后，美國等地注重對城市綠地的管控，基于公平性原則，創新了公園綠地規劃建設標準、投資優先級評估、長效管理機制的應對方案，也為我國城市綠地的使用管理帶來啟示[5]。

在國內，非典型肺炎的發生讓眾多學者與專家對城市綠地減災避險功能展開了更為深入的思考，但相關規劃和研究仍然集中在地震、火災等常規災害。新冠疫情的爆發讓城市綠地醫療檢測、物理隔離、戰略留白等功能重新被認識。學者們的研究集中在3個方面：1）在布局規劃方面，提出了通過結合社區生活圈構建綠色防疫隔離圈的的想法，合理布置點狀、帶狀及面狀綠地，使得城市綠色空間健康效益最大化[6～7];2）在景觀優化方面，從生理、心理及社會健康3個方面提出了以防疫為導向的城市綠地康復景觀設計策略[8]，并從綠地所處環境、內部植物顏色等方面調查了新冠疫情期間居民對居住區綠地的景觀偏好，提出了優化方法[9～10];3）在管理治理方面，提出了建立內外聯防聯動機制，實施分級分類分區域管控等新冠疫情期間公園綠地的管理方法，使城市綠地對重大衛生事件的防控治理被進一步完善[11]。

目前，城市綠地應對重大公共衛生事件的相關研究在新冠疫情后爆發，但是如何順應現有的分區、分級治理，在規劃階段將單元化模式與城市綠地相結合，構架城市綠地防控網絡體系，仍需要進一步探討。本文在我國重大公共衛生事件突發的背景下，基于“城市級-區級-社區級”3個空間尺度，開展城市綠地防控規劃的研究，以期完善綠地防災減災功能，增強城市免疫力。

1重大公共衛生事件下城市綠地存在的問題

中國作為一個快速崛起的大國，在治理城市方面經驗不足[12]。綠地是城市中最具彈性的公共空間，其在防災避險規劃設計與應急管控機制等方面存在的問題也逐漸暴露。在現行《城市綠地防災避險設計導則》（建辦城[2018]1號）等指導文件與各城市綠地系統等上位規劃中，多強調綠地如何針對常規災害防減進行結構布局、規模確定和要素配置。而在新冠疫情爆發初期，大部分城市采取“一刀切”措施對綠地嚴加管控，直至2020年3月，南京等地才在復工達產等通知中提出：“游園綠地、公園廣場、室外文化體育設施等公共空間恢復開放”。此類情況體現出城市綠地準備不足、倉促上陣、被動應對、措施單一等問題[13]，反映了城市綠地在上位規劃中缺少對重大衛生事件預防、減緩等功能的研究，導致其在災時的綜合利用缺乏舉措，無法充分發揮防控治理效能。

2城市綠地疫情防控新思路

在新冠疫情期間，我國各地區壓實地方黨委和政府責任，強化防控網格化管理，運用分區分級差異化防控的模式，將新冠疫情的管控化整為零，推動我國步入疫情常態化管理階段。而城市綠地作為與人類健康緊密聯系的綠色空間，可復合多種社會功能，在應對疫情時具有較大進化空間[6]。隨著“韌性城市”概念與疫情防減的結合，城市綠地的留白作用被著重強調，單元防控模式為城市綠地應對重大衛生事件提供了新方向，疫情防控體系建設朝著“生活圈-城鎮圈-市域”全空間尺度單元發展[14]。由此，本文提出了建立城市綠地防控單元體系，削減重大衛生事件影響的思路，形成“多層次、多類型”的規劃機制，在疫情期間有序地為居民提供可供救援、活動的綠地空間，保障城市綠地預防、減緩、治理等能力高效發揮。

3城市綠地防控單元構建策略

3.1疫情時期各類綠地承擔的功能

在《城市綠地防災避險設計導則》中，城市綠地被劃分為城市隔離緩沖綠帶與緊急、中短期及長期防災避險綠地（表1）。根據城市綠地的特點及角色，重大衛生事件的突發讓各類綠地對疫情的防減功能重新被認識（表2）。

3.2綠地防控單元構建

本文將綠地防控單元劃分為城市級、區級和社區級，各類單元構建應該結合人口規模、治理能力、行政邊界、城市道路、救援機構、自然條件綜合劃定，合理確定疫情信息收集、評估和救助的空間單元規模和邊界[15]。疫情期間，長期、中短期及緊急防災避險綠地發揮的作用各有側重，以此為核心形成的各級單元所具備的主要功能也存在一定差異，具體構建策略如下文。

3.2.1城市級綠地防控單元

新冠疫情蔓延后，將綠地作為城市規劃戰略性留白空間顯得十分必要。綜合公園等綠地功能完備、空間豐富，可作為建設方艙醫院的儲備空間，支撐城市片區防疫管控和應急服務。以其為中心形成的城市級綠地防控單元在高效管理下級單元的同時，應重點確保疫情時期救援防治行為不進行跨區流動。阿根廷政府在Tecnopolis公園內建立了方艙醫院，聯動城市內部各類醫院管控新冠肺炎患者的收治，減緩新冠疫情治理壓力。整體而言，城市級綠地防控單元構建注重布局規劃、綠地建設、隔離配置及信息交流4個方面（圖1）。

1）布局規劃：以長期防災避險綠地為核心，構建網絡化、組團化的城市級綠地防控單元。眾多研究表明，城市密集區域人口易感染程度增加，城市級綠地防控單元作為集中治療和救護的重要空間，應在遠離城市中心、主導風向的下風向等區域選擇綜合公園、郊野公園等綠地，并依托此類綠地可擴建醫院以及現有醫療機構的有效容納量，結合客觀救助需求量合理規劃單元規模，確保多個城市級綠地防控單元可完全覆蓋整個城市。

2）綠地建設：需在分區、植被等方面強化城市隔離和控制污染的作用。綜合考慮城市主導風向和內部功能分布要求，采用確保空間安全性與獨立性、控制傳染源、切斷傳染途徑的設計思路，根據長期防災避險綠地的災時分區，將公園內部劃分為以物資存儲與裝卸、停車場與直升機臨時停機坪等區域為主的潔凈區，以醫療區域為主的易感染區，及種植具有一定殺菌能力植物的隔離區。

3）隔離邊界：城市級綠地防控單元的邊界多選擇山脈、河流等自然隔離帶，確保各單元之間相對獨立。此外，順應城市主導風向，充分串聯城市現有綠地、河流、山地、高層建筑等構建城市級通風廊道，有效疏解城市傳染物[16]。

4）信息交流：構建重大公共衛生事件協調信息平臺，要素包括：a.醫療機構、公共衛生部門等機構要素，實現單元之間各類防控救援資源合理配置;b.決策人員、情報人員等人員要素，使城市重大公共衛生事件信息與指導決策充分契合，確保決策的時效性和精準性;c.數據梳理技術、海量數據存儲技術、信息可視化技術等技術要素，維護信息庫的安全及穩定。防控及救援信息在單元內部信息庫之間層層傳遞，形成由城市指揮中心到社區的信息網絡，確保在重大公共衛生事件來臨之際，單元能夠高效發揮防災減災作用。

3.2.2區級綠地防控單元

區級綠地防控單元作為城市級單元與社區級單元之間的“中轉站”，應做好兩者的協調工作，并在城市級單元的控制范圍內，實現與其他同級單元的聯防聯控。區級綠地防控單元的構建注重結構布局、交通綠道、隔離綠帶3個方面（圖2）。

1）結構布局：根據救援需求，醫療機構出動的救援力量需在5 min之內覆蓋全單元，結合城市人口分布與醫療機構可容納量，確定區級綠地防控單元規模。單元內部以公園綠地、廣場，聯合體育場、會展中心、校園操場等其他開放空間構成體系，形成物資儲備、隔離治療的集中性區域，進一步確保生活與應急物資的就近供應，以及完成部分感染者診斷、收治、隔離觀察等任務。武漢江夏大花山戶外運動中心運用周邊廣場、運動館建成方艙醫院，集中收治齊心片區及臨近區域的輕癥新冠疫情患者，成為“雷神山”“火神山”及各類醫院“中轉站”。

2）交通綠道：非疫情時期，城市交通綠道在確保順利運輸的同時，承擔著景觀、生活等重要功能。在疫情時期，城市交通綠道主要用于物資運輸、救援運輸以及居民日常必要出行。其中，救援運輸綠道應與物資運輸及居民日常出行的道路網絡體系相隔離，基于快速路、主干道與各級綠地防控單元具有的良好連通性與可達性，構建“潔污分離”的交通網絡系統，避免在運輸感染者過程中發生病毒擴散的問題，形成各級綠地防控單元聯系交流的重要載體。

3）隔離綠帶：針對各類城市傳染病，隔離、通風是最有效的治理措施，是防控疾病傳播的有效措施，也是防控病毒傳播的重要部分[17]。確定隔離綠帶的寬度及高度時，明確病毒傳播方式及距離，綜合評定隔離綠帶內部植物等要素對病毒的削弱作用，計算隔離綠帶最小寬度;同時，隔離綠帶冠層高度應盡可能沿主導風向呈梯度變化[18]。

3.2.3社區級綠地防控單元

在此次新冠疫情中，各地全面實施社區封閉式管理，把好疫情防控“第一關口”與“重要堡壘”，有效切斷疫情擴散蔓延的渠道[19～20]。社區級綠地防控單元需為內部居民提供舒緩身心、釋放壓力、放松心情的綠色空間，也為防控宣傳、物資堆放、診斷場所搭建提供戶外空間，降低人群在狹小、封閉的室內空間聚集所帶來的交叉感染風險。新冠疫情期間，重慶萬州太白街道組織社區工作人員，運用山灣小游園開展秋冬季節疫情防控宣傳;吉林長沈社區疫情防控和綠化管理兩不誤，不斷推動組團綠地、宅間綠地的景觀美化，確保新冠疫情期間隔離在家的居民“窗外有綠”，在進一步強化社區管理的同時，充分運用綠地緩解居民居家隔離壓力。整體而言，社區級綠地防控單元應重點確定其規模布局和綠地建設2個方面（圖3）。

1）規模布局：以“5 min-10 min-15 min生活圈”建設為契機，通過社區或街道邊界劃定范圍，圍繞游園、居住區附屬綠地等構建社區級綠地防控單元，確保單元內部具有基礎且完善的醫療設施、隔離設施、體育設施、生活設施等，承擔感染者與疑似感染病例的初步診斷與隔離的任務，并以點狀綠地空間、慢行綠道構建社區級綠色網絡，強化單元空間韌性。

2）綠地建設：疫情發生后，多數人易產生焦慮、煩躁、抑郁等情緒，社區內道路綠地、組團綠地、宅間綠地等區域作為居民身邊的“最后一寸綠”，是心理疏導、緩解壓力、康復治療的重要空間。在進行綠地配置時，應注重空間布局的均衡性，盡量為城市家庭陽臺提供均等的視覺放松機會[6]，并加強內部運動設施、隔離設施等要素建設，建立一個景觀協調、功能齊全、老少皆宜且清潔衛生的“互動型”社區級綠地防控單元。

3.3城市綠地防控單元管理落實

城市綠地防控單元采用“自上而下+平疫結合”的管控措施（圖4）。由國家應急管理部門牽頭，從中央到地方形成城市綠地防控單元治理網絡，實行屬地化管理模式。平時，將防控單元建設作為城市夯實重大公共衛生事件治理基礎中的重要一步，而疫時構建 “單元間有效隔離，單元內充分供給”的新型城市防疫組團，通過平時與特殊時期的有序轉變，形成“統一指揮、反應靈敏、上下聯動、專常兼備、平戰結合”的城市綠地防控單元管理模式，有效助力城市重大衛生事件的防控與治理。

3.3.1城市級綠地防控單元層面

城市級綠地防控單元的管理應著重把握內部綠地建設與防災設施管控機制、風險監測機制的完善。決策者在制定城市上位規劃時，可將防控單元建設納入考慮范圍之內。依據單元劃分適度優化城市綠地布局，并在防控預警機制中，從綠地防疫功能提升、物資儲備、平災轉換等方面，形成重大公共衛生事件下城市綠地防控單元應急措施。此外，不斷強化城市級綠地防控單元的風險監測主體作用，并以應急管理局作為信息統籌與發布的唯一部門，收集單元內綠地及設施使用情況、感染人數、傷亡程度、傳染特點和傳播時效等多重數據，快速定位疫情傳染源，確保信息統一發布，并借助科技力量構建監測、分析、發布一體化的重大公共衛生事件風險監測機制，實現有效的上情下達和下情上傳。

3.3.2區級城市綠地防控單元層面

區級綠地防控單元應重點圍繞組織管理體系、應急救援、工作機制等要素，建立城市綠地與其他防災空間、各類應急救援設施的聯動管控機制。以區應急管理局牽頭，聯合內部綠地、體育館、展覽館、應急救援設施等責任人，組建疫情聯動管控小組，廣泛動員企業、救援團體等社會力量，將常態風險防范排查、非常態應急響應責任下沉到各單位成員，確保防控單元內綠地能在疫情時期迅速與其他防災空間、應急救援設施形成防控網絡，并從信息聯動、物資聯動、救援聯動等方面形成應急保障與工作機制，促使單元各類節點緊密聯系，實現“1+1>2”的有機融合。

3.3.3社區級城市綠地防控單元層面

社區級綠地防控單元作為疫情防控的“最小支持單元”，其管理機制的建設注重疫情宣傳教育制度的健全與應急隔離管控措施的優化。運用主題演講、發放宣傳手冊等方式，在防控單元內居民日常游憩的社區游園與廣場、中小學校等重要空間節點，定期組織開展形式多樣、內容豐富的社區重大公共衛生事件防控宣傳活動，確保社區級綠地防控單元內教育科普工作無死角。此外，以社區干部為首，構建包含“下沉”黨員干部、社區物業管理人員、樓棟長、社區志愿者的服務隊伍，在控制病毒傳播風險與滿足居民疫情時期日常生活需求的同時，重點針對不同風險程度單元的內部居民進行強制性和引導性的出行需求管理，以戶為基本單位，運用錯峰出行管理機制，最大化程度方便居民分時分區使用社區內部綠地，使居民隔離不封閉，減少長期隔離產生的精神焦慮和“恐疫”心理。

4應用成效

以廣州市為例，2021年5月，當地新冠疫情突發，城市綠地防控單元的構建將管控區域、城市綠地、醫療設施、救援道路等“疊加”至同一張底圖上，實現了城市疫情管控“一張圖”全覆蓋，指導了廣州市分區域、分級、分層管控疫情，確保了開放空間與資源利用高效運轉，以及疫情信息實時匯總預警。

廣州市白云區、荔灣區、天河區等多個城區以社區或街道為單位構建社區級城市綠地防控單元，利用天河公園東門、龍騰公園、星海公園、李氏公祠堂旁小游園等城市綠地，以及華標社區、逢緣社區等多個社區內的廣場、運動場，快速布局，有序對單元內常住人口展開核酸檢測工作，并與上級城市綠地防控單元實時對接，將感染患者“點對點”地轉移至廣州醫科大學附屬市八醫院進行閉環收治管理，實現了特殊時期定向快速調動單元內部綠地資源、醫用物資和醫護人員。此外，廣州新冠疫情防控小組將各級城市綠地防控單元實時監控的疫情信息自下而上逐級匯總，形成了疫情管控信息網絡，為新冠疫情風險分析、應急處置與資源調配提供了精準、及時、有效的數據支撐。城市綠地防控單元的構建確保了廣州市各區域在3天之內完成全員核酸檢測工作，并在一個月內將百余個感染者涉及的重點場所或小區降為低風險地區，清零了150余例包含危重癥、重癥在內的感染者，且無一死亡，新冠疫情防控效果顯著。之后，廣州市逐步恢復堂食、開放公園，進入了疫情常態化防控。

5總結

城市綠地防控單元建設是多方協作合力的成果。本文基于對國家政策、城市綠地防災規劃建設熱點及疫情特征的分析，從布局規劃、要素設施、管控機制等方面提出了“城市級-區級-社區級”綠地防控單元構建的思路。其中，單元的規模結構與內部綠地建設質量，以及各單元之間的聯防聯控對治理效能的發揮具有較大影響。城市綠地防控單元的構建進一步強調了綠地在重大公共衛生事件中預防、救助、隔離等作用，有助于優化城市綠地系統的布局結構，解決城市規劃中重大公共衛生事件應對措施不足的問題。但本文僅對城市綠地防控單元的構建進行了初步探索。后續研究將結合城市自身發展特點，運用地理信息系統、虛擬現實、互聯網等先進技術方法，對城市綠地防控單元的系統性和量化進行深入研究，以形成一套科學完善的單元構建方法，實現精準高效的防控，保障人民群眾的生命財產安全。

注：圖片均為作者自繪

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作者簡介：

費文君/1982年生/男/江蘇蘇州人/博士/南京林業大學（南京 210037）/副教授/研究方向為城鄉綠地系統

黎鐘瀟/1998年生/男/湖南岳陽人/南京林業大學（南京 210037）/在讀碩士研究生/專業方向為城鄉綠地系統