規范行政執法 落實“三項制度”

摘 要：《行政處罰法》2021年1月修訂后，明確了行政執法“三項制度”，行政執法機關及其執法人員在執法過程中，必須充分貫徹落實行政執法“三項制度”，才能真正確保行政執法行為實體上和程序上都具備合法性。

關鍵詞：行政執法;行政處罰法;行政執法“三項制度”

黨的十九大報告中就早已提出要推進法治國家、法治政府、法治社會一體化建設。在建設法治政府過程中，行政機關及其工作人員能否做到依法行政、依法執法，是非常關鍵的一環，因為在我國，政府是推進全面依法治國的主體，我國80%的法律、90%的地方性法規、100%的行政法規，包括眾多的國務院部門規章和地方政府制定的地方政府規章，均需要由各級政府及其相關部門來執行。所以，建設法治政府意義重大，而在建設法治政府的過程中，主要依靠的當然用制度來規范，要將權力關進制度的籠子，才能確保權力得以正確行使，得以在陽光下運行。規范行政機關及其執法人員的行為，其中一個重要的制度籠子就是行政執法“三項制度”。我國現行的《行政處罰法》是1996年3月份頒布實施的，后來經過2009年8月和2017年9月兩次小幅修訂，2021年1月首次進行了全面修訂，修改的條文和幅度非常之大。修訂的其中一項重要內容，就是新增加了行政執法三項制度。

一、行政執法三項制度之執法公示制度

在西方有句著名的法諺：“陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察。”這句諺語的意思是監督是權力得以正確行使的重要方式，不受監督的權力必然將導致腐敗。行政執法三項制度之一的行政執法公示制度，設立的目的就是為了對行政權力的運行和執法人員的執法行為進行監督，確保行政執法合法合情合理。行政執法公示制度指的是執法機關依法及時主動向社會公開有關行政執法信息，行政執法人員在執法過程中要主動表明身份，接受社會監督。我們根據行政執法公示的時間不同，可以將行政執法公示制度分為事前公示、事中公示和事后公示。事前公示指的是行政執法機關在實施執法行為之前制定出臺詳細的執法事項清單，該清單的內容包括執法機構的名稱、執法權限、執法依據、執法程序、問責機制、救濟程序等等，并將這些信息通過在本單位、新聞媒體或者網絡平臺向社會公布。事前公示的主要目的是在實施行政執法行為之前，讓社會公眾尤其是作為行政相對人的公民、法人或者其他組織了解行政執法的相關內容，一方面可以避免在執法過程中，行政處罰相對人對執法行為產生誤解，另一方面也可以警示潛在的違法行為人，使他們不敢違法。例如，2021年4月，在網上炒的沸沸揚揚的“廣東佛山電子眼天價罰單事件”，雖然后來佛山交警部門作出回應稱，該路段的抓拍設備于2020年3月8日啟用，截至2021年4月1日，累計罰款所得也超過3600萬元，并非網上流傳的上億元。但是這個事件暴露出來的問題實質上是電子眼設立的合法性和合理性問題。所以，《行政處罰法》在修訂過程中，明確規定了電子監控技術設備設置的要求：行政機關依照法律、行政法規規定利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的，應當經過法制和技術審核，確保電子技術監控設備符合標準、設置合理、標志明顯，設置地點應當向社會公布。電子技術監控設備記錄違法事實應當真實、清晰、完整、準確。行政機關應當審核記錄內容是否符合要求;未經審核或者經審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據。事中公示指的是在行政機關及其執法人員開展監督檢查、行政處罰調查取證、采取行政強制措施或者送達執法文書等執法活動時，應當按照行政法律法規的規定著裝、佩戴標識，由兩名以上執法人員主動出示執法證件，向當事人和相關人員表明身份，才能開展執法行為。根據2018年修改后的《中華人民共和國公務員法》、《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政處罰法》等八部法律的規定，國家機關中初次從事行政處罰法制審核、行政復議、行政裁決、法律顧問等的行政執法人員必須通過國家統一法律資格考試，獲得法律資格。實質上這是對行政執法人員的執法資質問題進行了明確規定，如果執法人員不具備執法資質，沒有獲得執法站或者在執法過程中沒有向行政處罰相對人出示執法證件，其執法行為就可能涉嫌違反法定程序。事后公示指的是行政處罰行為完成后，對于具有一定社會影響力的行政處罰決定，處罰機關應當向社會公開。例如，2021年10月份，著名的國家鋼琴家李云迪因為嫖娼被公安機關處罰后，該處罰決定在網絡上向社會公眾予以公開。但是《行政處罰法》第四十八條雖然規定了“具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開。”，但是并沒有具體規定什么叫“具有一定社會影響力”，這就需要行政執法機關及其執法人員在實踐中行使自由裁量權。

二、行政執法三項制度之執法全過程記錄制度

執法全過程記錄制度指的根據《行政處罰法》的規定，行政執法機關應當在執法過程中通過文字、錄音、錄像等記錄方式，對整個行政執法行為進行記錄并制作案卷歸檔，實現全過程留痕和可回溯管理制度。根據《行政處罰法》第四十七條規定：“行政機關應當依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執行等進行全過程記錄，歸檔保存。”《行政處罰法》之所以作出這樣的硬性要求，主要目的還是在于確保行政執法行為的公平公正。一方面，將整個行政執法行為記錄下來，可以對執法人員的執法行為進行監督，確保執法行為在實體合法的基礎之上，程序上也要合法，現在執法人員在執法過程中必須在胸前佩戴行政執法記錄儀，將整個執法行為予以記錄，就是為了滿足執法過程全記錄的要求。另一方面，在行政處罰相對人對行政處罰決定不服，尤其是對執法程序提出質疑時，執法全過程記錄的優勢就發揮出來了，執法機關可以通過執法記錄來證明執法行為的合法性。在很多行政訴訟案件中，行政處罰相對人因為不服行政處罰決定而提起訴訟，如果行政機關及其執法人員在執法過程中，沒有對整個行政執法行為進行全程記錄，那么在舉證證明行政處罰行為合法性的時候就會陷入被動，甚至會導致敗訴。

三、行政執法三項制度之重大執法決定法制審核制度

重大執法決定法制審核制度指的是行政執法機關在作出重大執法決定之前，必須由相關部門和相關人員進行法制審核的程序制度。而《行政處罰法》對“重大執法決定”作出了詳細的規定，主要包括以下四類：（一）涉及重大公共利益的;（二）直接關系當事人或者第三人重大權益，經過聽證程序的;（三）案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系的;（四）法律、法規規定應當進行法制審核的其他情形。根據《行政處罰法》的要求，只要是屬于這四大類行政處罰決定，行政執法機關及其執法人員在作出決定之前，必須由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核，如果沒有經過審核或者經過審核后不通過的，就不能作出行政處罰決定，否則就涉嫌程序違法，很可能導致行政處罰決定被撤銷。而且，在進行法制審核的過程中，進行審核的人員必須由通過國家統一法律資格考試，獲得法律資格的執法人員進行審核，這也是《行政處罰法》作出的明確要求。

為了確保行政執法行為的合法性，行政機關依法行政必須堅持做到“法無授權不可為、法定職責必須為”，行政機關實施行政行為，必須獲得法律授權，必須按照法定程序執行。在執法實踐中，很多執法機關及其執法人員在執法依據方面沒有任何問題，案件的事實也很清楚，但是由于沒有注重執法程序的合法性而導致執法決定被法院予以撤銷或者被認定為無效。所以，行政執法機關及其執法人員在實施執法行為過程中，必須切實貫徹落實行政執法“三項制度”，在確保執法行為實體合法的同時，更要確保程序上合法，才能真正實現依法行政、依法執法，才能真正建設法治政府。

參考文獻：

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作者簡介：王宏靈（1989—），男，碩士研究生，中共永州市委黨校法學教研部副主任、講師，研究方向：法學理論。