守正出新：在改革中推動社會治理型法律監督

徐鍵

長期以來，檢察機關通過個案辦理推進社會治理，以社會治理的系統思維放大個案辦理的實效，實現了檢察工作的法律效果與社會效果的有機統一。新的歷史時期，檢察機關面臨的形勢、任務與工作重點發生了重大變化。檢察機關應當立足檢察基本職能，深刻把握法律監督的發展趨勢，找準參與社會治理的結合點，穩步拓展參與社會治理的工作途徑，構建檢察機關推進社會治理的方法體系。

長期以來，特別是改革開放四十多年來的實踐證明，檢察機關對偵查權、審判權和刑罰執行權進行監督，在保證相關國家權力規范行使中發揮了重要作用。但是，我們也應當承認，檢察機關的法律監督工作也存在著“職能”“業務”發展不平衡不充分的問題。近年來，法律監督工作也面臨新的機遇和挑戰。檢察機關必須深刻把握新時代法律監督的發展趨勢，在改革中守正出新。

從偏頗到均衡。縱觀檢察機關的法律監督權確立及不斷演進的歷史，在國家監察體制改革前，法律監督職能被定位為對刑事訴訟和執行活動的監督，以及對民事、行政案件的審判監督。盡管法律監督原本不應有工作內容上的偏廢，但法律監督權的實際運行卻長期存在發展的不平衡不充分問題。其中主要是刑事檢察與民事、行政檢察之間的不平衡，檢察機關并未充分發揮其在民事、行政領域的法律監督職能。然而，法律監督的制度目的在于通過賦予特定機關對實施法律的國家機關進行必要的監督，實現社會公平正義和維護社會公共秩序。在社會領域中的法律關系呈現公法私法交織融合的背景下，檢察機關的法律監督也應當跨越公法私法的部門或領域隔閡，通過有效發揮法律監督職能，確保刑事、民事及行政等諸領域的法律都能夠得到公正施行。法律監督權在諸部門法領域中長期的不平衡，無疑有悖憲法對其的定位。近年來，檢察機關深刻領會新時代社會主要矛盾的轉化，以反貪職能轉隸為契機，通過檢察改革充分發揮法律監督的整體效能，推動形成“四大檢察”“十大業務”全面協調均衡發展的法律監督新格局。

從受動到能動。對檢察權性質的理解，有行政權說、司法權說、行政司法混合權說及法律監督權說等不同觀點。盡管司法權說一直存有自洽性不足的質疑，但檢察機關與審判機關共同構成我國的司法機關，符合現行的法律體制和司法體制。總體呈現受動性是司法權的特性。在檢察權的運行中，傳統工作重點的刑事檢察領域，諸如審查逮捕、審查起訴等核心的訴訟監督職能呈現被動受理的特點，受動性逐漸成為檢察權在運行中的事實品格。然而，與被動啟動、中立裁判法律爭議的審判權不同，法律監督權具有更強的能動性。其運行早已超越了以審判監督為中心，以抗訴為手段的傳統模式。即使在刑事檢察領域，面對偵查機關和審判機關的法律實施活動，檢察機關在被動受理的情形外，也具有主動監督、能動發揮的工作空間。在新的檢察工作格局下，刑事和解、公益訴訟、社區矯正、未成年人幫教、檢察建議、檢察意見等顯具能動性的履職方式，更是成為了法律監督的補強內容。

從監督到維護。結合對法律監督權的一般理解及對檢察工作的通常認識，監督有關機關的法律實施權，特別是監督偵查權、審判權、執行權，被認為是檢察機關的主要職責。這種觀念隨著職務犯罪偵查職能的轉隸得到了進一步強化。從憲法及組織法對檢察機關的定位表述上看，檢察機關確以監督為己任。不過，法律監督并不能簡單地理解為是對公權力的監督，而應是整體性的法律實施監督。同時，監督只是手段，監督的目的是確保實現法律所欲達成的社會公平正義與社會公共秩序。中國特色社會主義進入新時代，人民群眾的利益訴求發生了重大變化，對民生、安全、環境等的需求日益增長，且更加關注社會整體的公平正義。檢察機關除了在個案中通過偵查監督、審判監督等方式維護公平正義外，也肩負著監督法律實施，維護社會公平正義及公共秩序的責任。近年來，檢察機關穩步拓展法律監督范圍、創新法律監督方式，提升檢察供給能力，積極維護社會公平正義與社會秩序。

我國的檢察制度從確立以來，經歷多次演進發展，但檢察機關的法律監督機關定位卻從未發生變動。在這一基本定位下，法律監督的外延隨著社會的發展變化而進行著動態調整。撇開變與不變，權力制約被認為是檢察機關法律監督的基本模式。當下的檢察改革也遵循著“立足基本職能，轉變履職觀念，拓展履職方式”的原則逐次鋪展。這種模式也符合檢察規律，體現檢察權法律屬性和運行特點。不過，在推進國家治理體系和治理能力現代化的更高站位上，權力制約型法律監督模式未必能夠充分發揮法律監督的整體效能。檢察機關可以通過創新法律監督方法參與社會治理，探索形成社會治理型的法律監督模式。

社會治理依賴法律的有效實施。社會治理是在政府主導下，由多元主體通過多種方式，對社會事務、社會組織及社會生活進行引導和規范，以實現社會公共利益最大化的過程。法治是社會治理的最優模式。法律是一種有系統、有秩序的社會控制。通過法律的社會治理，有可能為最大多數人做最多的事情。但是，通過法律的社會治理，其前提是法律能夠有效地實施于社會。因為在始終存在利益關系沖突的社會生活中，法律的有效實施可以在準確區分各種利益關系的基礎上，抑制非法利益、平衡合法利益，解決具體的利益沖突，實現法律調控社會的目的。為了推動法律在社會中的統一正確實施，最大程度發揮法律在社會治理中的實效，必須加強對法律實施的監督。檢察機關是法律實施的主要監督者，承擔著維護國家法律統一正確實施的職責使命。檢察機關通過監督訴訟，守護司法的公平正義，保證利益關系沖突控制在法律解決的框架之內;通過支持起訴、督促起訴、提起公益訴訟，幫助弱勢群體接近司法;通過監督行政機關依法行政，維護國家和社會公共利益。

檢察機關通過個案辦理推進社會治理（圖/視覺中國）

推動開展社會治理型法律監督。法律監督是一個具有縱深性的、涵蓋面很廣的概念。甚或可理解為是一個功能性概念——法律監督是對檢察權行使所要達成的功能和目的的整體描述。于此，法律監督的外延會隨著國家和社會治理的時代使命動態調整。在以往的定位中，檢察機關的法律監督主要圍繞刑事偵查監督、訴訟監督、刑事執行監督展開。其主要任務是監督偵查權、審判權、執行權。換言之，法律監督的核心要義是以檢察權制約其他相關的國家權力，以此形成權力制約型的法律監督模式。但是，作為國家的法律監督機關，檢察機關是社會公平正義的守護人，是公共利益的代表者，也是社會治理的重要參與者。在推動國家治理體系和治理能力現代化的征程中，參與社會治理、保障社會公平正義成為了時代賦予檢察機關的歷史使命。在做好權力制約型的法律監督工作的基礎上，檢察機關也應當提高政治站位，積極探索檢察參與社會治理的方法體系，推動開展社會治理型的法律監督。

一是充分挖掘傳統檢察職能的社會治理效能，實現個案辦理中法律效果與社會效果的有機統一。檢察機關通過行使偵查監督權、公訴權、訴訟監督權等檢察職能，在個案辦理中貫徹社會治理思維，堅持在辦案中監督、在監督中辦案，做到復雜社會矛盾和利益沖突的實質化解，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，推動全社會崇法尊法良好氛圍的形成。

二是轉變法律監督理念，拓展法律監督范圍，創新法律監督方式，以更高的政治站位推進檢察參與社會治理。檢察機關是維護國家法律統一正確實施的法律監督機關，也是維護國家利益和社會公共利益的代表。要立足檢察基本職能，在個案辦理、類案分析、線索管理、部門聯動中，主動發現或研判社會管理領域中存在的問題;充分發揮法律專業特長，通過檢察調查、走訪調研、數據分析、專題研究等方式，深刻剖析原因，提出社會治理的檢察決策參考，并以檢察建議、檢察調查報告、檢察法律意見、專題法律文件匯編等形式，推動相關單位或部門補漏消隱，助力基層社會治理。

（本文作者系上海財經大學法學院教授）