各國社區(qū)治理經(jīng)驗談

胡潔人

社區(qū)治理是國家治理的基本單元和關鍵環(huán)節(jié)，是國家聯(lián)系社會和公民的重要方面，社區(qū)治理的水平關系到我國城市發(fā)展的進程和人民的日常生活。“社區(qū)”的概念源自德國學者滕尼斯，城市社區(qū)治理方面，較為值得借鑒參考的是日本、新加坡和德國的經(jīng)驗，特別是他們在社區(qū)治理的合法性提升、居民自治能力的培養(yǎng)，以及不斷改善社區(qū)與政府的關系方面采取的治理模式和方法，有助于我們提升社區(qū)管理的水平，進一步推動社區(qū)治理精細化的實現(xiàn)。

合法性是開展社區(qū)治理的根本保障。社區(qū)在多種要素的影響下是異質、復雜的，因此需要不斷對社區(qū)網(wǎng)絡進行調整以建立社區(qū)組織，保持其治理的合法性。社區(qū)民眾對治理組織的認可和接納是社區(qū)治理合法性與有效性的前提，治理組織工作者的專業(yè)背景能夠加強民眾對治理組織的信任。新加坡在社區(qū)治理中就充分重視并意識到合法性的關鍵作用，因此，政府與各類社會力量緊密合作并根據(jù)自身的性質和特點進行高效分工，來推動社區(qū)治理。

新加坡是多族群國家。復雜的族群結構、多元化宗教與文化，容易引發(fā)各類社會沖突，對社區(qū)治理提出很大的挑戰(zhàn)。因此，新加坡政府特別注重如何通過社會組織來實現(xiàn)治理的合法性，確保不同群體的人都能認可治理的模式，確保矛盾的最小化和基層共識的達成。

首先，制定社區(qū)入住人口的族群分配比例，逐步推動社區(qū)融合與和諧。新加坡在人民行動黨執(zhí)政后，政府就規(guī)定社區(qū)中的入住家庭比例必須按照新加坡人口的族群比例來分配。客觀上實現(xiàn)多元族群的地域融合和交流，并通過社區(qū)活動不斷促進他們的互動和融合。在這樣的多元社區(qū)中，政府指導和制定關于社區(qū)規(guī)劃的相關政策，由社會組織來保障政策的貫徹落實。比如涉及大量社區(qū)治理工作的市鎮(zhèn)理事會，與其他政府部門如社會家庭發(fā)展部、文化社區(qū)和青年部協(xié)調分工，負責制定和落實修繕公共住宅及配套設施的工作，但在具體開展翻新大樓等項目的時候，會配合居民顧問委員會通知所有居民，了解民意，同時傳達政策法規(guī)，在充分協(xié)調溝通的基礎上，形成關于維修翻新的一致意見。這種做法盡管時間人力成本較大，但是好處就是事后的矛盾糾紛可以降到最低，因此，在很大程度上減少了糾紛解決的時間成本。

其次，完善各類法規(guī)制度并且嚴格依法執(zhí)行。新加坡出臺多部法律來規(guī)范社區(qū)建設。由于新加坡很早就要求社區(qū)居民的人口按照混合比例分配，每個樓群乃至每幢樓房的居民構成都要符合一定的比例要求，而《土地征用法令》規(guī)定居民申請購買和轉讓公共住房時也必須符合相關比例要求。這個規(guī)定主要用于加強不同族群間的交流融合，實現(xiàn)種族之間的“互嵌融合”。并且可以在一定程度上避免相同收入水平的居民集中居住，實現(xiàn)貧富“互嵌融合”。在參與社區(qū)治理較多的社會組織管理方面，新加坡憲法規(guī)定，政府有權監(jiān)管社會組織，包括派專人對社會組織進行定期檢查、要求社會組織提供其活動章程以及強行解散不規(guī)范的社會組織。同時，配合《社團法令與條令》《慈善法》《互惠組織法》等法律法規(guī)，對社會組織在注冊、終止、解散、變更和處罰等諸多方面進行立法，由此確保社會組織的法治化運作發(fā)展。

最后也是新加坡社區(qū)治理成功最重要的方面，就是建立了多元的民意表達機制和糾紛調解機制。不管哪個國家的社區(qū)，各類民生事務和矛盾糾紛都比較集中在社區(qū)。早在20世紀80年代，新加坡就建立了包括談判、仲裁和社區(qū)調解在內的多元化糾紛調解機制。新加坡政府將表達民意和化解糾紛放在社區(qū)治理格局的重要地位，通過設置民情聯(lián)系組、議員定期接待選民等制度，要求社區(qū)官員積極深入社區(qū)聽取居民的心聲，吸納民眾的意見，實現(xiàn)民情的順利輸出和及時準確傳達。同時，還建立公民咨詢委員會、民眾聯(lián)絡所管理委員會等社區(qū)組織來收集、吸納基層民眾的意見，達到傾聽居民所愿、了解居民所需、緩解社區(qū)矛盾的效果。

日本社區(qū)治理的主體是“町內會·自治會”，即“在一定區(qū)域內，致力于將該區(qū)域內的家庭和商業(yè)機構等力量組織起來共同解決本區(qū)域內所面臨的問題，形成共同管理的居民自治組織”。日本的自治會類似于我國的居委會或村委會，是日本居民基于地緣關系自發(fā)組建的居民自治組織，是日本社區(qū)治理的最小單元。此外，日本社區(qū)治理高度重視多元參與，鼓勵形態(tài)多樣且功能各異的社區(qū)治理主體。以東京為例，區(qū)政協(xié)力委員、災害對策委員、保健環(huán)境委員、民生委員、兒童委員、女性會、兒童會、老人俱樂部、體育推進委員、消防團、地域福祉推進協(xié)議會，以及各類志愿者團體和非營利組織，這些社區(qū)治理主體具有較好的責任意識和問題解決能力，是實現(xiàn)社區(qū)善治的重要方面。

以東京的神田社區(qū)為例，隨著城市地區(qū)商業(yè)化發(fā)展，神田社區(qū)的居民開始擔憂周邊的商業(yè)設施和集合住宅對社區(qū)居民生活造成負面影響。特別是當居民發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內的護城河要被局部填埋開發(fā)為商業(yè)設施的時候，神田社區(qū)的商會提出反對意見，但起初商會的反對并未得到重視。保護社區(qū)環(huán)境的理念促使商會繼而提出“社區(qū)發(fā)展促進計劃”，要求保持社區(qū)的傳統(tǒng)，社區(qū)改進必須符合社區(qū)居民的審美理念和生活方式。在商會的推動下，居民積極參與響應，發(fā)布了《社區(qū)規(guī)劃發(fā)展章程》，提出必須建設友好型社區(qū)、保持社區(qū)高質量的文化氣息、安心購物的商業(yè)街、生活舒適的社區(qū)環(huán)境。

社區(qū)居民和社會組織大力參與章程的制定和推動，最終得到區(qū)長的認可，并與商會簽署《神樂坂主街兩側一至五丁目社區(qū)營造協(xié)定綱要》，完全尊重和接納居民的意見和要求。日本社區(qū)自上而下的推動治理的案例，深刻展示了社區(qū)組織、居民通過自身的參與意識的培養(yǎng)和實踐，推動與政府建立友好合作的關系，實現(xiàn)了對社區(qū)空間風貌保護和發(fā)展的目標。最終，政府對原住民自發(fā)簽署的社區(qū)綱要給予高度評價和肯定，居民也因得到政府的鼓勵和支持而更積極樂于投入自身家園的建設和治理。

日本的自治會類似于我國的居委會或村委會

德國是世界上社會治理制度、福利制度、法律制度都很完備的國家。德國的社區(qū)治理同樣高度注重居民與社會組織、團體等共同參與進行自我管理和服務。德國的社區(qū)包含了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、區(qū)等不同形態(tài)的最基層的地方政府組織，同時居民高度自治自我管理，這種社區(qū)形態(tài)的形成與二戰(zhàn)后德國形成的聯(lián)邦制政體有關。

德國各級政府在文化、教育、城市規(guī)劃等社會事務上有著相當大的自主權。要實現(xiàn)人民對政府的信任、積極配合政府共同開展社區(qū)治理，主要依靠德國的民主政治教育，或者稱為公民教育，通過不斷創(chuàng)新官員與民眾溝通的方式、暢通居民監(jiān)督政府的渠道來實現(xiàn)。特別是德國完備的法律體系，如《聯(lián)邦環(huán)境信息法》《信息自由法》等在環(huán)保領域和個人信息保護領域充分要求政府保護公民的知情權和信息公開，而且不僅是德國公民，即便不是德國公民都有權利要求政府信息公開，政府必須及時響應。

以德國薩克森州首府德累斯頓為例，該市為了改善城市交通，決定在易北河上建造一座現(xiàn)代化公路橋梁，但因經(jīng)費問題遲遲未決。直到2005年德累斯頓市政府再次提出此事，并交由全民投票表決，將近七成市民投贊成票之后，政府決定開工建設，但市議會以建造大橋會破壞易北河岸的風光、影響其世界文化遺產稱號為由堅決反對。最終市議會與市政府對簿公堂，法院根據(jù)民意判決市政府勝訴。此事的結果是大橋得到修建，居民生活條件得到改善。從這個案例中可以看到德國的社區(qū)居民不僅積極參加社區(qū)事務，他們的參與對政府決策所起到的直接影響，同時，也展示了德國地方政府在處理城市發(fā)展的問題上，確實更多以便利居民生活為核心來考量公共政策的實施與否。

在德國日常的社區(qū)治理中，各類自治管理服務機構在進行任何一項公眾事務決策之前，都會采取登門征求意見、街頭隨機詢問居民、網(wǎng)上征求意見等方式獲取社區(qū)居民的意見。提出人數(shù)較多的合理意見或建議，都會在隨后的決策中得到相應的體現(xiàn)。

為了更好地聯(lián)系和服務民眾，德國一些州還創(chuàng)設了“市民事務專員”的職位，這個職位專門由普通市民擔任，社區(qū)居民通過該專員可以直接聯(lián)系州長。居民可通過臉書、電郵、電話等方式直接向他反映問題。他也會幫助州長與市民開展對話，就某些政策議題進行深入的、面對面的溝通，聽取民意、完善決策、消除誤會、贏得理解和信任。例如巴伐利亞州的“市民事務專員”由現(xiàn)任州議員克勞斯·豪勒施科先生擔任，他上任以來受理了1000多位市民的投訴，涉及建房審批、醫(yī)療保險等多方面問題。接到投訴后，他會在兩周內以通俗易懂的方式給予回復。由于議員身份，他可以更好地和政府溝通，解決市民的實際問題。與此同時，州長和政府部門設立電子信箱，州政府設立市民投訴受理中心，專門收集市民意見。此外，德國電視二臺還定期對十位主要政治家進行公開評分。

（本文作者系同濟大學法學院副教授）

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