政府規劃的內涵與浙江數字化賦能政府規劃實踐

田歡

規者，有法度也；劃者，戈也，分開之意。規劃的基本意義由戰略層面的“規”（法則、章程、標準、謀劃）和戰術層面的“劃”（合算、刻畫）兩部分組成。可以說，“規”是起點，劃是落點。對于如何準確地理解規劃，還要先從頂層設計、規劃、計劃這三個名詞概念的區別說起。

人們常說，不謀全局者不足謀一域，不謀萬世者不足謀一時。作為都具有宏觀層面全局視角屬性的兩個術語，“頂層設計”和“規劃”經常被混用，但從嚴格意義上講，兩者確實有著明確的含義區別。

所謂頂層設計，是指組織或單位根據事物發展形勢、發展情況對未來某一段時間內發展趨勢的基本判斷，以及根據這一基本判斷進行統籌考慮后所確立的整體性、長期性的指導思想、發展方向、未來愿景和發展目標。

頂層設計側重于對形勢的分析和趨勢、規律的把握，思辨性特點更強，注重科學性和宏觀指導性，并為下一步的規劃工作劃定了邊界、確立了大的原則，對規劃具有約束和指導作用，屬于最高層次的戰略謀劃。

規劃，是對于頂層設計的進一步具象化，它是組織或單位根據事物的發展規律，以推動事物健康、持續發展為目標，對該事物在一定時間內發展目標、發展階段、發展任務和其他相關事項整體性、全局性的統籌盤算和協調配置，從而所形成的一整套面向未來的行動方案。

規劃更加重視在頂層設計所確定的發展方向基礎上，對相關任務的分配并確定任務在時間和空間上的合理布局，實踐性更強，重視完備性和可操作性，是部門和單位安排其年度工作的重要依據之一，屬于中間層的戰術（策略）策劃。

而計劃則是組織或單位依照規劃內容，對于相關任務的細化拆解、合理分工及時間排期后所形成的實施方案，它包括了任務的具體內容、責任單位、實施步驟和方法以及完成時間等，重執行性和可完成性，屬于最底層的戰略執行。

自我國開始進行社會主義市場經濟的建設和探索以來，就十分重視規劃體系的設計和布局。從1953年制定第一個“五年計劃”開始，到2006年“十一五”將“五年計劃”改為“五年規劃”，使以往過度注重定事的“計劃”思維逐步讓位于注重定思路的“戰略”思維。

2005年，國務院印發《關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的意見》，首次明確國家規劃體系，提出建立起全國統一的規劃編制制度。

2018年9月20日，中共中央、國務院發布《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》，明確提出建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系。

具體而言，我國規劃體系主要由“三級四類”構成。“三級”即國家、省、市縣，“四類”即發展規劃、專項規劃、區域規劃及空間規劃。按照規劃周期，我國規劃又可以分為中長期規劃、短期規劃和年度計劃；按規劃內容的詳細程度，可以分為規劃綱要、總體規劃、專題規劃和項目規劃等；按具體規劃對象，可以分為工作規劃、建設規范等。

政府規劃編制是政府部門凝聚發展共識、引領發展方向、配置公共資源、實現戰略目標的重大戰略舉措，需要嚴格遵循一定的編制原則，包括要符合國家政策及規劃綱要、體現政府承擔的職責、反映經濟與社會發展規律、綜合各方意志或意見、設計規劃保障機制等。

各類政府規劃的編制背景、編制依據、規劃原則、規劃內容、具體要求各不相同，但是一般都主要包括四個階段：前期調研、編制起草、論證銜接、審批發布。

前期調研是進行規劃編制的基礎和前提，通常包括進行規劃立項、組織編制團隊、搜集相關資料并進行調研訪談，以及對原有規劃進行評估，以確定規劃調整內容并重新制定發展規劃。

編制起草是規劃工作的核心，需要基于前期調研的基礎，經過海量的研究分析和梳理，反復地討論和論證、審核與修訂，并組織專家研究、討論，最終形成規劃初稿。

論證銜接是規劃工作的重要環節，包括自查本級規劃與國家政策、法律是否一致，本級規劃在指導思想、發展目標、具體任務、政策措施等方面是否符合總體規劃的核心要求，本級規劃是否與上一層級規劃是否相銜接等。

審批發布是規劃工作的表現成果。五年規劃或專項規劃等由規劃編制單位提出規劃草案，經本級發改委等職能機構審核后，由本級發改委會同編制單位上報本級人民政府批準。需要提報人大會議室審議的，執行有關審批程序。經審核同意后，由各級政府或有關職能部門簽發并頒布。

此外，各級政府根據自身需求，可以在規劃實施的中期階段組織評估。并按程序對原有規劃進行修訂和廢止。

政府規劃是社會經濟發展到一定階段的產物，是政府進行公共管理和社會治理的有效工具。它既是科學與藝術的結合，也是技術和政治的融合，更是理論與實踐的契合。在我國，以規劃引領經濟社會發展，既是我黨治國理政的重要方式，也是中國特色社會主義發展模式的重要體現。

浙江圍繞推進省域治理體系和治理能力現代化目標，忠實踐行“八八戰略”，奮力打造“重要窗口”，大力推動政府數字化轉型，撬動經濟社會全方位數字化轉型，并進一步全面深化數字化改革，打造全球數字變革高地，以數字化改革引領全面深化改革。

立足數字化賦能政府規劃，在“數字浙江”戰略指導下，浙江運用數字化技術、數字化思維、數字化認知，對政府規劃的體制機制、組織架構、方式流程、手段工具進行全方位系統性重塑，推動各地各部門流程再造、數字賦能、高效協同、整體智治，從而保障提升政府規劃編制的科學性和精準性，以及規劃落地實施的有效性。

一是以數據智能提升規劃編制科學性。在各類規劃編制過程中，對于發展現狀的基本描述，必須進行定量指標分析，發現現有的缺陷和問題。在各類規劃中對于問題和關鍵因素的系統研究，需要盡可能采用數量指標和規范分析。對各類規劃的發展方向、規劃目標、產業趨勢和基本規律，必須有定量指標進行描述或測算。圍繞這些規劃需求，可通過構建“數據+模型”兩位一體，以數字化、智能化為規劃編制提供數據分析和理論論證支持。

以數字化改革為總牽引，浙江聚焦高質量發展建設共同富裕示范區和現代化先行、競爭力提升，按照“一體化架構，差異化定位，多層級賦能，協同高效共享”原則，全力推進省市縣一體化智能化公共數據平臺建設，統一建設人口、法人、信用信息、電子證照、自然資源與空間地理等五大基礎數據庫，啟動生態環境、交通出行、教育、文化旅游、醫療衛生、社保就業、城建住房、社會救助、法律服務9類專題庫建設。

截至目前，浙江全省累計編制公共數據目錄190多萬項，基于省公共數據平臺，按照“因需歸集、應歸盡歸”原則，已歸集公共數據800多億條，數據共享累計調用790多億次；全省共已開放1.9萬多個數據集、數據59多億條。一體化智能化公共數據平臺的建設，進一步夯實了浙江省域治理數據底座，成為浙江政府規劃編制的賦能中心。

二是以工具創新提高規劃編制效率。政府規劃編制從立項到修訂或廢止共四大階段、13個步驟，所涉時間周期長、環節多、涉及面廣，且往往以線下人工為主，效率較為低下。可圍繞規劃編制全生命周期，將規劃編制各環節工具化、數字化、線上化，并進行“一件事”串聯管理，減少人工工作量的同時提升編制效率。

2019年，浙江省聚焦規劃管理流程優化再造，對照規劃管理新要求和具體程序，率先建設并上線全國首個省級規劃管理數字化平臺。該平臺以數字化工具為載體，實現對規劃立項、前期研究、規劃編制、審批發布、規劃實施、監測評估、修訂調整等全周期環節的高效管理，滿足省、市、縣各級政府部門規劃編制、規劃銜接和綜合管理需求，成為各級抓好規劃統一管理的具體載體和有效抓手，為規劃管理的數字化轉型探索提供了鮮活案例，并被國家發展改革委推廣至全國應用。

在浙江省“十四五”規劃編制工作期間，浙江省市縣三級各部門全面使用規劃管理數字化平臺進行規劃立項、目錄管理、成果歸集，“十四五”規劃主要目標和重點任務責任分解方案、專項規劃編制進展情況通報等在平臺信息欄即時發布，業務辦理信息通過浙政釘短信即時通知各部門辦理人，利用平臺與主管部門進行規劃環境影響評價、規劃水資源論證等專題協商，通過數字化工具賦能，強化了規劃編制協同，提升了規劃編制效率，提高了規劃編制質量。

三是以監督績效確保規劃編制實施成效。聚焦規劃發布后的下游環節（包括下位規劃以及依據規劃細化量化的工作計劃），通過各類數字化工具進行規劃落地實施的督促推進和績效評估，實現各類投資項目全領域覆蓋、全流程審批、全過程監管，從而確保整體規劃目標的達成，是實現以規劃引領經濟社會發展價值的現實意義。浙江省投資項目在線審批監管平臺、項目全周期管理系統、互聯網+督查系統、任務管理系統等數字化應用，都是浙江在數字化改革實踐中不斷探索，以數字化的績效監督推進政府規劃有效落地的重要工具。

早在2015年起，浙江省發展改革委就會同省建設廳、省自然資源廳等部門迭代建設投資在線平臺，一體化構建了全省統一、多部門協同、多層級聯動的投資項目在線審批監管3.0平臺，實施全省所有非涉密投資項目“統一收件、統一審批、統一出件”，實現項目從立項、規劃許可、施工許可到竣工驗收的全流程網上審批、全過程監管、多部門協同和多層級聯動，用“數據跑”代替“企業跑”，實現全省投資項目全領域覆蓋、全流程審批、全過程監管，有效推動了規劃項目的高質量落地和績效達成。

從“數字浙江”到“最多跑一次”改革再到數字化改革，浙江省立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，推動政府數字化轉型的迭代深化。

2021年2月18日，浙江省委召開全省數字化改革大會，把數字化改革確立為新發展階段全面深化改革的總抓手，全面部署數字化改革工作，以數字化改革深化“最多跑一次”改革、引領撬動全領域改革。全省各級政府部門也積極運用數字化技術、數字化思維、數字化認知，推動業務、數據、數字化治理的系統融合、智慧治理，以總攬全局的洞察力推進頂層設計和政府規劃，推動構建基于數字化治理思維的管理范式。

展望未來，面向“整體智治”的現代政府的打造，利用浩瀚的數據之海和多樣的數字賦能，推進省域治理現代化，探索構建全域覆蓋、上下貫通的高水平整體智治體系，是浙江省的又一重要戰略舉措，同時也將催生之江大地更多的數字變革。