基于LDA主題模型的我國基本農田政策量化研究

張怡琿

(河海大學 公共管理學院,江蘇 南京 211106)

0 引言

【研究意義】我國作為人口和農業大國，糧食安全始終是關系我國國民經濟發展、社會運行穩定、國家自立自強的全局性重大戰略問題，人多地少的基本國情和耕地發展現狀決定我國必須實行“最嚴格的耕地保護制度”。基本農田保護制度作為我國的一項重點制度安排，在耕地保護中發揮著重要作用，基本農田通過發揮其生產功能、食品安全功能、遠景儲備用地功能，保障我國糧食供應，推動我國耕地資源的可持續發展，減緩新發展階段的糧食安全壓力。因此，我國不斷增強對基本農田的保護力度，逐步將基本農田保護工作與耕地剝離開來，對其進行具有針對性的政策保護，在一系列相關政策的推動下，我國基本農田保護工作的進展順利，近年來“永久基本農田”概念的提出，更加體現出國家對基本農田嚴格保護的態度。【前人研究進展】目前，學界對于我國基本農田政策的研究主要分為2個部分：一部分是針對基本農田政策實施效果進行評價研究，鐘太洋等[1]利用固定效應模型、混合OLS模型、隨機效應模型計算基本農田保護政策的耕地保護效果，分析基本農田保護政策對耕地流失的影響；吳彩容等[2]以廣東省381個農戶為具體研究對象，比較分析欠發達與發達地區農戶對基本農田保護經濟補償政策實施成效的感知及其影響因素差異。另一個部分是將基本農田政策涵蓋到耕地保護政策中進行研究，劉洪彬等[3]收集包括基本農田政策在內的與耕地保護制度相關的265份政策文獻資料，運用內容分析法、文獻計量法、概括總結法等分析方法對其進行政策量化研究。劉丹等[4]綜合運用統計分析法和比較分析法對改革開放40年來中國耕地資源變化情況和耕地保護政策演變歷程展開分析，探索耕地保護政策優化方向和路徑。【研究切入點】上述兩方面研究成果豐碩，但多數研究者將基本農田政策放在耕地保護政策中一并研究，缺少深入基本農田政策文本內容的探討，研究方法多為定性研究，研究結果易受主觀因素的干擾。因此，選用定量方法對基本農田政策文本進行量化研究，可以較為客觀地分析文本內容，對于基本農田未來政策的制定具有重要意義。【擬解決的關鍵問題】對基本農田保護制度建立以來的國家基本農田政策進行整體和階段性的定量分析，利用主題模型，對基本農田政策文本進行主題挖掘，構建基于詞語和文檔的2個層次主題模型，對政策高頻詞和主題強度進行量化比較分析，挖掘政策文本的潛在信息，為今后我國基本農田政策的制定和實施提供借鑒。

1 資料與方法

1.1 資料來源

基于“北大法寶”數據庫內容的豐富性、時效性和權威性，選擇其作為基本農田政策文本數據檢索來源。基本農田政策有狹義和廣義之分，廣義的基本農田政策指凡是與基本農田相關或涉及基本農田的相應政策、法律和法規均屬于基本農田政策，這些政策規定對基本農田保護具有重要促進作用，例如耕地占補平衡政策、土地用途管制政策等；狹義的基本農田政策主要是指與基本農田劃定、保護、管理、監督等有關的，政策主體為基本農田相應的政策、法律和法規，如基本農田保護條例、永久基本農田特殊保護政策等。研究以狹義的國家基本農田政策為研究對象，以1994年基本農田保護制度確立至2021年為研究時間范圍，在“北大法寶”以“基本農田”為關鍵詞進行檢索，對政策標題中直接包含“基本農田”的政策文本進行收集。此外，為防止出現政策文本遺漏現象，在“北大法寶”數據庫檢索的基礎上，在國家政府部門、自然資源部官網、農業農村部等相關門戶網站進行同步檢索，對政策文件進行整合補充。最終文件類型包括條例、意見、通知、辦法、決定、措施等，剔除行政許可批復，共選取國家基本農田政策文本44份，選擇的材料具有較強的政策主體針對性。

1.2 研究方法

利用LDA構建無監督的政策主題模型，對國家基本農田政策進行整體和階段性(初創鞏固階段、精細規范階段、完善強化階段和成熟推進階段)分析，探究不同階段基本農田政策的關系，最終達到輔助決策的目的。

1.2.1 數據預處理 以政策文本整體分析為目的，將44份國家政策文本進行合并，利用Jieba中文分詞庫在Python環境中對政策文本進行中文分詞，人工進行停用詞處理，建立可用于分析的政策文本庫。以階段性政策內容演進分析，按照4個階段(1994—2004年初創鞏固階段、2005—2009年精細規范階段、2010—2015年完善強化階段、2016—2021年成熟推進階段)劃分，合并每個階段的政策文本，進行中文分詞和人工停用詞處理，得到可分析的政策文本庫。

1.2.2 核心詞匯及詞組挖掘 從政策文本的高頻詞匯入手，對我國基本農田政策文本進行初步主題分析。利用N-gram模型[5]提取整體政策文本和各階段政策文本的核心詞匯及詞組。

1.2.3 LDA主題模型構建 LDA主題模型[6]的主要作用是將文檔中的主題通過概率分布的形式給出，從概率的角度構建文檔的生成過程[7]。LDA主題生成模型的過程：1)針對1篇文檔d，選擇主題概率分布，且θ～P(θ│α)；2)從抽出的θ中，抽取1個主題T，且T～P(T│θ)；3)從主題T的多項式分布中抽取1個單詞W，且W～P(W│T,β)。其中θ、φ分別為帶超參數和的狄利克雷先驗分布，W為觀測變量，T、θ為隱藏變量。變量聯合分布計算：

P(W│d)=∑P(W│T)·P(T│d)

式中，P(W│T)為主題T上的特征詞分布值，P(T│d)為文檔d上的主題分布值，二者的聯合概率分布P(W│d)形成文檔-主題-特征詞關系。LDA模型構建在Python環境中的Gensim庫進行，LDA模型中2個超參數α和β分別設置為50/K和0.1，訓練輪次設置為60次，主題K的數量設置為15。

1.2.4 熱門主題內容的特征詞及相關度 高頻詞通過詞匯出現頻率反映政策的關注焦點，對于政策文本主題的研究則能更加深入挖掘文本信息，將多項政策內容進行主題歸結，探尋政策文本的潛在關系。政策的主題強度分析可以很好地滿足這一需求。利用LDA主題模型，可以得到主題詞分布，該分布可以獲取每個潛在主題的結構。這種結構通過每個支持該主題的詞的概率值表示，概率值越大，說明該詞與主題的關聯程度越大[8]。主題強度的分布反映每個主題在文本庫中的相對分量，主題強度可以衡量主題在文本庫中的受關注程度，計算公式如下：

式中，Pk為第k個主題的強度，N代表文檔數量，θki為第k個主題在第i篇文檔中的概率。

2 結果與分析

2.1 國家基本農田政策文件中的高頻詞及詞頻

從表1看出，國家基本農田政策詞匯中，排在前25位的核心詞匯中，除去“基本”“農田”“基本農田”等詞匯，“保護”一詞的頻率較高，說明我國基本農田政策內容主要圍繞基本農田保護工作展開；此外，“建設”與“劃定”的詞匯詞頻也排在前列，顯示出基本農田的劃定與劃定后的建設工作為國家一直以來關注的焦點。

表1 國家基本農田政策高頻詞及詞頻(詞頻排前25位的詞匯)Table 1 High-frequency words and word frequency of basic farmland policies in China (Top 25 words)

2.2 國家基本農田政策文件中高頻詞匯云圖

詞匯云圖是文本可視化的一種形式，用圖片的方式更清晰地展示高頻詞匯，在詞匯云圖中，詞匯的頻率決定詞匯字體大小，詞匯頻率越高，字體就越大。制作國家基本農田政策文本高頻詞匯云圖，更直觀地觀察高頻詞匯，找尋詞匯和政策文本間的相互關系。將提取出的詞匯進行降序排列，選取前200個高頻詞匯制作詞匯云圖(圖1)，從云圖可看出“基本農田”為核心詞匯，“土地”“耕地”“農業”等詞匯較為凸顯，表明基本農田政策文本內容與土地利用、耕地保護、農業發展密不可分，反映出基本農保護的政策目標。“永久”一詞在詞頻排序和詞匯云圖中位置明顯，雖然早在2008年“永久基本農田”這一概念被提出，但在2014年后我國才開始逐漸劃定永久基本農田并進行特殊保護，2019年新修訂的《土地管理法》將“永久基本農田”法制化。“永久”一詞在短期內被高頻提起，體現出國家政策對永久基本農田的較大關注，進一步顯現出近年來永久基本農田保護政策力度的提升。

圖1 國家基本農田政策高頻詞匯云圖Fig.1 Cloud map of high-frequency words of basic farmland policies in China

2.3 國家基本農田政策主題歸類與主題強度

將國家基本農田政策文本進行主題歸類，得到15個主題的強度排序(圖2)。利用各主題下的關鍵詞以及關鍵詞相關程度，對熱門主題進行主題概括，獲得主題強度排在前6位的主題，即主題2永久基本農田劃定與保護，主題強度14.8%；主題3重點城市周邊永久基本農田劃定與督導，主題強度12.4%；主題5土地整治與高標準基本農田建設，主題強度12.0%；主題11基本農田調整劃定，主題強度10.9%；主題9基本農田數據庫建設與信息化管理，主題強度10.7%；主題1永久基本農田占用管理，主題強度10.1%。

圖2 國家基本農田政策主題強度分布Fig.2 Intensity distribution of tremes from basic farmland policies in China

對15個主題進行LDA可視化獲得國家基本農田政策主題強度可視化圖(圖3)，其中每個圓圈代表1個主題，圓圈越大表示主題強度越高，各個圓圈之間的距離表示各個主題之間的關聯程度，距離越近表示主題間的關聯程度越大。從圖3看出，主題強度排在前6位的主題中，除排第2位的主題和其他主題距離較遠，其他5個熱門主題均聚集在同一區域，主題關聯程度較大，說明我國基本農田政策重點突出；此外，排在前6位的主題圓圈大小相接近，表明主題強度差異不大。可見我國基本農田政策在重點突出的同時，注重政策內容的全面性。

注：圓圈中數據表示主題強度排序。

2.4 國家基本農田政策熱門主題的關鍵詞及相關度

從表2看出，熱門主題的關鍵詞與其主題的相關度均為正值，表明關鍵詞與主題呈正相關。從熱門主題的關鍵詞看，國家一直將基本農田的劃定作為工作重點，主題強度排在前6位的熱門主題中有3個涉及到基本農田劃定問題。土地整治與高標準基本農田建設的主題強度較高，體現出我國不僅對基本農田的數量進行嚴格把控，也對基本農田的質量尤為關注。除對基本農田的質量建設外，我國對基本農田的監管方式不斷創新。基本農田數據庫建設與信息化管理為熱門主題之一，表明國家對基本農田信息化管理更為關注，針對基本農田監督管理信息化、數據庫建設等方面出臺政策，在基本農田信息化管理的過程中，發揮總攬全局的作用。此外，國家對永久基本農田的占用進行嚴格管理，對不得不占用基本農田的行為進行嚴格規范。

表2 20世紀 90年代以來國家基本農田熱門主題內容的關鍵詞及相關度 Table 2 Key words and correlation degree of hot topics from basic farmland policies in China since 1990s

2.5 基本農田政策文本的階段演進

對政策文本進行階段性分析能夠更好地反映基本農田政策的演進過程，通過LDA主題模型，得到國家在每個發展階段的15個主題，選取主題強度排在前5位的主題作為國家在各階段基本農田政策的熱門主題，分析每個階段國家基本農田政策關聯的熱門主題內容的特征詞及相關度，增強對我國基本農田政策文本階段演進的了解。

2.5.1 初創鞏固階段(1994—2004年) 該階段的5個熱門主題分別為基本農田保護區劃定調整、基本農田保護工作管理、基本農田保護相關制度建設、基本農田保護工作檢查和基本農田占用管理。該階段是我國基本農田制度的起步期，既需要較長的時間進行制度鞏固，也需要對相關工作進行細致安排，因此，這一階段國家基本農田政策重點傾向于“頂層設計”，對基本農田相關工作進行全方位指導。首先，明確基本農田范圍是全部工作實施的基礎，國家在基本農田保護制度建立后注重基本農田保護區劃定與調整，以此兩方面為該階段的重點工作，為后續基本農田的保護監管工作奠定基礎；其次，基本農田相關制度建設主題在該階段的政策文件中較為凸顯，基本農田責任保護制、基本農田保護區用途管制制度、基本農田嚴格審批與占補平衡制度、基本農田質量保護制度等制度的建設與完善多次出現在政策文件中，對基本農田工作進行多方約束；最后，“基本農田保護工作檢查”主題反映出國家在該階段對基本農田保護工作成果的重視，對地方基本農田保護成果進行驗收。由此看出，初創鞏固階段是一個完整的實踐過程，國家對基本農田的政策關注點從最初的范圍劃定涵蓋至后期的成果檢查，覆蓋內容廣泛，國家在全面實踐中摸索最正確的基本農田保護道路。

2.5.2 精細規范階段(2005—2009年) 精細規范階段國家基本農田政策管理方式開始呈現多元化，該階段國家的政策主要針對基本農田保護示范區展開，提出“基本農田標準化、基礎工作規范化、保護責任社會化、監督管理信息化”的建設要求。該階段的5個熱門主題與上述要求相吻合，可以分為3個部分：“基本農田數據庫建設”和“基本農田保護示范區信息化建設”主題強度明顯，表明該階段國家開始注重基本農田信息化管理，將其放在重點建設的位置，努力提升基本農田監督管理的效能；“基本農田占用管理”和“基本農田保護管理部門職責”2個主題涉及到基本農田的占補平衡與責任保護，在延續上一階段基本農田制度建設的基礎上，對制度建設更加細化，突出基本農田責任保護制和基本農田嚴格審批與占補平衡制度；“基本農田保護工作檢查驗收”依舊為熱門主題，體現國家對基本農田保護工作成果的高度重視，緊抓基本農田保護工作成效，檢查成果為上述基本農田信息化管理提供數據支撐，同時對檢查工作中發現的問題進行整改。相比初創鞏固階段，精細規范階段對于基本農田的管理在傳統中尋求創新：一方面繼續進行基本農田制度框架的搭建，檢查基本農田保護工作成果，確保已有工作的穩定性，發揮工作成效；另一方面創新監管方式，提出實現基本農田監督管理信息化，逐步實現基本農田信息網絡化采集、管理、分析、上報的技術體系，建立基本農田保護監督管理的長效機制。

2.5.3 完善強化階段(2010—2015年) 與前2個基本農田政策演進階段相一致的是國家對基本農田制度建設和監督管理信息化的關注度依舊沒有下降，“基本農田占用管理”和“基本農田數據庫建設與信息化管理”主題仍在基本農田政策中占重要地位。該階段國家頒布了《全國土地整治規劃(2011—2015)》，建設高標準基本農田為土地整治的目標之一，國家明確提出“制定并實施全國土地整治規劃，加快建設高標準基本農田”，熱門主題“基本農田質量管理”和“高標準基本農田的建設”與這一要求相吻合，反映國家在這一階段重點推進基本農田的質量建設，進一步為農業現代化夯實基礎。此外，完善強化階段中，加強基本農田保護工作主題強度最高，體現出在基本農田面積趨于穩定的情況下，加大對基本農田的保護力度，從而更好地鞏固已有的保護成果。這一階段國家基本農田政策的多元化特征更為突出，與前2個階段重點強調制度建設和成果檢查不同的是，該階段側重于基本農田保護管理，表明經過10余年的政策引導建設，我國基本農田制度已經進入平穩發展階段，國家對基本農田的關注點由大到小，涉及更加細微之處，在前2個階段尚未重視起來的“基本農田質量建設”在完善強化階段被重點提及，我國的基本農田保護工作進入了一個數量與質量統籌并重的階段。

2.5.4 成熟推進階段(2016—2021年) 面對人均耕地少，耕地質量總體不高，耕地后備資源不足的基本國情，國家在該階段的關注對象轉向永久基本農田，實施“藏糧于地、藏糧于技”的重大戰略。“永久基本農田監測監管機制”和“重點城市周邊永久基本農田劃定”主題表明，國家為了落實永久基本農田保護目標任務，對永久基本農田的劃定保護從試點出發推進到全國，集中資源、集聚力量對永久基本農田實行特殊保護。值得注意的是，“永久基本農田監測監管機制”主題強度位列第一，表明在我國基本農田制度逐步完善、基本農田數量穩定的情況下，下一步的重點工作任務要向監測監管機制的建立健全轉變，更好地保障我國糧食供應安全。加強基本農田保護工作和基本農田占用管理在基本農田政策中仍位于突出位置，說明探索新工作的同時，對于現有的基本農田的保護和監督工作依舊不能松懈。可以看出，這一階段國家的政策重點放在永久基本農田上，熱門主題涉及的基本農田政策都旨在更嚴格地保護永久基本農田，我國基本農田保護工作正在進入新的發展階段。

3 討論

基本農田保護制度建立以來，雖然相關政策的時間節點和具體要求不同，但根本目的是一致的，即促進農業生產和社會的可持續發展，保障我國糧食安全。利用LDA主題模型對我國基本農田保護制度建立以來的政策文本進行基于高頻詞和文檔的主題分析，得到整體和階段性的政策高頻詞，以及政策主題在不同階段的概率分布和主題-詞項的概率分布。運用LDA主題模型擺脫分析方式在處理規模上的局限性，減少研究者主觀因素的束縛，更加全面地分析相關政策文本。

通過對政策文本的總體分析看出，我國基本農田政策重點突出，在基本農田政策目標的指引下，國家對基本農田的劃定、保護、建設與管理都十分重視，政策內容在基本農田劃定與保護方面覆蓋最為廣泛，近年來對永久基本農田的保護力度更是大幅上升。從主題強度上看，我國在基本農田保護過程中進行精細化管理，專注于管理內容和管理方式的突破，數量與質量兩手抓，重視基本農田建設成果。

基于基本農田政策演進歷程劃分，重點對每個階段下5個熱門主題進行內容分析，展現出每個階段基本農田政策的不同特征：初創鞏固階段作為一個完整的政策實踐過程，政策內容涉及到基本農田全過程；發展到精細規范階段，我國開始在穩定中尋求政策創新，細化相關標準與技術，朝著建立基本農田保護監督管理長效機制邁進；在完善強化階段，政策的多元化特征凸顯，突出特征是我國基本農田保護工作進入數量和質量統籌并重的階段；演變到成熟推進階段后，永久基本農田的保護管理成為目前乃至今后一段時期的工作重心，但在與生態建設相統籌方面存在政策空白。

4 結論與展望

我國基本農田政策發展呈現出階段性特征，各階段工作重點突出、發展方向明確，對基本農田的保護管理趨向于精細化。永久基本農田的保護是國之重點，今后我國基本農田政策將繼續以永久基本農田保護監管為重心，彌補現有政策空白，進一步與生態建設統籌發展，結合本研究主題挖掘研究成果，對我國永久基本農田政策的未來發展提出以下展望。

保護與監管并重，嚴守永久基本農田控制線。一是持續加強對永久基本農田的保護力度，做到保護不松懈，嚴禁任何破壞永久基本農田的違法行為，更好發揮政策約束作用；二是建立健全永久基本農田監測監管機制，探索符合時代發展的監管方式，在基本農田監督管理信息化發展成熟的基礎上，逐步結合大數據平臺，探索新的信息化管理模式，對永久基本農田保護成果加以鞏固，推進基本農田監管政策的與時俱進。

協同與創新并行，促進良好政策關系形成。一是在對永久基本農田保護管理過程需要全國上下共同配合，國家要重點發揮政策指導作用，注重國家與地方政策的協同。二是在農業現代化、鄉村振興等大背景下，要注重國家重點政策之間的協同并進，在國家提出“三位一體”的基礎上，深究永久基本農田與生態文明建設之間的相關關系，探索出臺具體政策文件，將“三位一體”落到實處，實現國家戰略安排與政策制度的配合與創新。