對提高中小機場財政補貼運營效率的思考

刁怡慧

（西部機場集團有限公司，陜西 西安 710000）

中小機場不僅具備運輸功能，也是區域經濟發展的重要支撐。我國政府多年來投入大量財政資金支持中小機場運營發展，中小機場補貼是其中重要的資金來源。據統計，2011-2019年，國家累計投入中小機場補貼超過130億元，補貼機場數量不斷增加，規模持續擴大。但隨著國家財政投入的加大，中小機場的發展卻呈放緩趨勢，補貼的政策優勢未得以發揮，資金投入運營效果不如預期。因此，提高中小機場補貼的運營效率，充分發揮資金的效能，促進中小機場發展成為人們關注的重點和研究的方向。

一、中小機場財政補貼概述

中小機場的財政補貼政策，伴隨著我國民航事業的改革發展經歷了多次調整變化。從上世紀九十年代給予機場定額補貼，到屬地化改革以機場近三年的平均虧損作為基數，通過機場建設費和民航企業稅收返還列支補貼，再到2007年，隨著《中小機場補貼管理暫行辦法》的出臺，明確從民航發展基金中安排資金，對年旅客吞吐量200萬人次以下的民用機場進行補貼，保障其穩定運營和協調發展。2020年，補貼政策經修訂出臺，新的補貼政策延續了原辦法的主旨思想和主干內容，將機場所在地區和旅客吞吐量分為三類六檔，共18類，對應不同的固定補貼和變動補貼（見表1）。其中，固定部分補貼由機場所在省級行政區劃和旅客吞吐量檔級決定，變動部分在此基礎上由單位補貼乘以旅客吞吐量計算得出。補貼對老少邊窮、交通不便、高（高）原機場以及特殊性質機場給予20%~40%的上浮，彰顯出一定的針對性和傾向性。此外，對于機場旅客吞吐量突破200萬人次后的前三年建立中小機場補貼退坡機制，避免旅客吞吐量跨量級后運營補貼的斷崖式減少，保護機場發展的積極性和主動性。

表1 中小機場補貼標準表

二、中小機場財政補貼運營中存在的問題及原因分析

（一）補貼存在滯后性

計算中小機場補貼額度所需的旅客吞吐量數據，來源于民航局清算中心的統計結果，且統計期間是以前年度的歷史數據，再按照確定補貼額度、財政部下達預算、轉移支付，整個周期近兩年，這意味著機場當年收到的補貼，實際上是對兩年前運營效益的支持補充，而非反映當期的運營效益，資金的時效性大打折扣。

（二）資金轉移支付周期長

中小機場補貼轉移支付過程中涉及多個中轉單位和中間環節，存在著地域化的工作程序要求，地方政府由于行政效能、辦事效率、撥款程序等方面的差異，存在一定的科層損耗，造成補貼撥款不及時，長期滯留在中轉單位，不能及時參與到機場生產管理運營過程中，一定程度上降低了補貼資金的使用效率。

（三）資金管理使用效率較低

除客觀因素外，機場管理松散也是造成資金使用效率較低的主要原因，體現在兩方面：一是對于補貼資金使用缺乏計劃性和目標約束，對補貼應實現的價值沒有預設目標，成本管控不到位，資金未用于機場補短板的關鍵環節。二是機場對補貼資金的依賴度較高，中小機場對于經營效益較差的狀況往往缺乏危機意識，在改善經營、挖潛增效上下功夫不足，而是寄希望于依靠補貼資金維系運營，更有甚者，通過夸大需求誤導補貼資金投向的決策。這種情況下，補貼資金持續投向“不作為”的機場，不僅沒有為其發展帶來好處，反而成為制約因素，補貼效用大大降低。

（四）績效管理流于形式

目前，我國財政預算已基本實現績效管理全覆蓋，中小機場補貼亦不例外，但從實施效果來看，仍有欠缺。一是中小機場補貼實施績效管理缺乏具體的制度遵循，參與方權責利不明晰，工作程序缺乏制度依據和信息公開，實施評價的專業性不足，影響評價的公信力。二是部分主體對績效管理的重視程度不足。中小機場補貼采取財政評價、部門評價和單位自評的分層績效管理，但各級主體開展績效管理的水平參差不齊，總體“上緊下松，上嚴下寬”，實施績效管理的基層單位普遍工作模式單一，設置績效目標質量不高，僅完成了程序上的要求。三是評價結果應用不到位，未形成業務閉環，造成部分主體不重視績效管理工作，不關心評價結果，績效管理沒有為提高資金使用效能起到較好的輔助指導作用。

三、提高中小機場財政補貼運營效率的對策

（一）加強資金運營的監督約束

民航發展基金源于國家對旅客的行政征收，屬于公民對國家的財產讓渡。因此，資金的運行應建立在法律規制的基礎之上。推進民航發展基金的法制化進程，有利于明確各參與主體在資金運營過程中的權利義務，規范行政機構的管理行為，促使機場加強內部控制。此外，加強對補貼資金使用情況的監督檢查、公開資金運行情況、采用信息化手段進行全過程監測，確保中小機場補貼運營高效銜接、有效整合。

（二）培育機場從“被動輸血”走向“主動造血”

財政補貼是對市場機制的調節和補充，是推動機場發展的動力，但不是唯一出路。機場應理性看待補貼資金的紅利，避免投機心理和逆向選擇行為，提高自身的運營管理水平，把補貼資金用在制約發展的關鍵環節，充分發揮資金效能，逐步實現自力更生、自我發展。

（三）完善績效管理體系建設

一是完善績效管理制度體系建設，以中央預算和財政支出績效管理的總體要求為遵循，建立中小機場補貼績效管理制度，為合理設置指標、改善評價方法等提供政策依據，增強考核的科學性。二是改善績效評價的方式和手段，通過引入第三方機構開展績效評價工作、公開工作程序和考核結果，接受公眾的監督質詢等，提高績效評價的公信力。三是強化結果應用，將評價結果與政策優化調整、資金投入決策、整改問責等掛鉤，形成動態的補貼投入運營激勵約束機制，增強績效管理的權威性。

（四）引導多方力量參與機場建設運營

長期以來，機場準公共產品的基本屬性和國有企業的背景使得資本運作方式較為保守，融資方式單一。但事實上，機場除擁有公益性設施資源外，也不乏貴賓服務、廣告、餐飲等具備一定商業價值甚至競爭力的資源，對于這部分資產的建設運營，可以通過讓渡經營權的方式引入社會資本，不僅能夠降低投資成本，還提高了機場資產的收益能力。此外，還可以通過設立投資基金、銀團貸款、發行專項債、國際金融組織貸款、資產證券化等方式籌融資，進一步拓寬融資渠道，降低機場對于補貼的依賴，緩解財政壓力。

（五）完善中小機場補貼的運營管理機制

2017年出臺的《全國民用運輸機場布局規劃》指出：“對于公益性較強的支線機場，以非債務性資金全額投入，中央與地方要加大財政資金支持”。這表明，我國中小機場的運行發展仍離不開財政資金的支持。2019年以來，新冠疫情的爆發使民航業受到重創，民航發展基金的收支矛盾日益突出，中小機場補貼持續穩定的投入與運營對于機場業的發展彌足珍貴。因此，只有不斷完善中小機場補貼的運營管理機制，提高資金的產能效果，才能促進機場又好又快發展。