“雙碳”背景下資源稅征收效應研究
——以陜西省為例

覃小麗

（蘭州財經(jīng)大學財稅與公共管理學院，甘肅 蘭州 730020）

一、“雙碳”目標和資源稅征收的背景環(huán)境

黨的十九大把“必須樹立和踐行綠水青山就是金山印上的理念”寫進大會報告，要求從源頭上轉變經(jīng)濟發(fā)展模式，把堅持節(jié)約資源、實現(xiàn)生態(tài)保護和綠色循環(huán)發(fā)展作為基本國策。將生態(tài)文明建設與經(jīng)濟增長聯(lián)系起來，在推進生態(tài)文明建設的同時，實現(xiàn)我國經(jīng)濟從高速發(fā)展向高質量發(fā)展的變革。在“十四五”規(guī)劃綱要中，提出要構建綠色發(fā)展政策體系，健全自然資源有償使用制度，持續(xù)加大財稅支持力度，要讓稅收體系逐步走向綠色化，相關稅制完成“綠化”轉型，實現(xiàn)綠色循環(huán)發(fā)展，資源得到更有效的綜合循環(huán)利用，更好助力經(jīng)濟發(fā)展，助力生態(tài)文明建設。2020年，習近平主席在聯(lián)合國第七十五屆大會上承諾，在2030年前實現(xiàn)“碳中和”，2060年前實現(xiàn)“碳達峰”。隨后國家就這一目標制定了目標實施路徑和政策。這一系列政策將財稅、經(jīng)濟與綠色發(fā)展相結合，“綠色”已成為社會和經(jīng)濟發(fā)展的關鍵詞。

資源稅是綠色稅種重要組成部分，而能源被譽為工業(yè)糧食，國民經(jīng)濟的命脈，同時更是實現(xiàn)碳達峰碳中和目標的重要影響因素，資源稅征收范圍中煤炭、原油、天然氣、有色金屬礦原礦等，對二氧化碳排放強度的影響至關重要，對實現(xiàn)碳達峰時間影響重大。我國幅員遼闊，不同地區(qū)資源稟賦不同。資源稅作為地方稅，對地方財政收入有重要影響。過去，由于經(jīng)濟發(fā)展需要，資源過度開發(fā)，因技術落后資源利用率低，從而加劇資源的不可持續(xù)性，部分地區(qū)陷入資源陷阱。即有著資源稟賦優(yōu)勢的地區(qū)，經(jīng)濟并沒有實現(xiàn)充分增長，反而承擔著資源過度開采帶來的生態(tài)環(huán)境惡化、生態(tài)破壞的負外部結果。陜西是煤炭資源大省，2020年原煤產(chǎn)量接近全國原煤產(chǎn)量的1/5，而保證陜西資源可持續(xù)發(fā)展，確保生態(tài)環(huán)境綠色發(fā)展是陜西省高質量發(fā)展重要一環(huán)。習近平同志在陜西考察時也提出，能源產(chǎn)業(yè)要繼續(xù)發(fā)展，否則不足以支撐國家現(xiàn)代化，煤炭能源發(fā)展要轉化升級，要走綠色低碳發(fā)展的道路。資源稅對財政收入和保護環(huán)境都具有重大意義。但是目前開征資源稅的應稅范圍僅包括能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、水氣礦產(chǎn)和鹽，森林、灘涂等還未納入征稅范圍。陜西作為資源大省，煤、石油、天然氣保有儲量（截至2020年）數(shù)據(jù)顯示居于全國第四位，鹽礦位于第一位，其他礦藏資源儲量也很豐富，其中陜北能源最集中。2020年，國內資源稅收入1 755億元，陜西資源稅收入235.37億元，占比高達13.4%。研究陜西資源稅征收效應，不僅對陜西經(jīng)濟發(fā)展有重要意義，對國家財政收入也有重要意義。目前，國內正致力于節(jié)能減排、綠色低碳發(fā)展，資源稅中能源與碳排放量息息相關，結合“雙碳”背景研究資源稅環(huán)保效應，對當?shù)鼐G色可持續(xù)發(fā)展以及整個社會綠色發(fā)展都具有意義。

本文選取2016至2020年陜西資源稅收入數(shù)據(jù)和財政收入數(shù)據(jù)進行定量分析，通過縱向對比分析，從經(jīng)濟效應和環(huán)保效應入手，將經(jīng)濟效應具體分為收入效應、替代效應和產(chǎn)業(yè)效應進行研究，分析資源稅對陜西經(jīng)濟發(fā)展以及環(huán)境保護方面的影響，以及資源稅改革立法之后，在“雙碳”背景下陜西省為修復生態(tài)環(huán)境所作的努力，為陜西資源稅進一步優(yōu)化、經(jīng)濟高質量發(fā)展以及能源轉型等方面提出建議。本文可能存在的兩個貢獻。第一，結合當前可持續(xù)發(fā)展大主題，在提出的“雙碳”目標背景下，分析資源稅的經(jīng)濟、環(huán)保效應，以期為陜西高質量發(fā)展提出建設性建議。從保護生態(tài)環(huán)境、保護能源安全等政策層面，對后續(xù)資源稅進一步優(yōu)化提出建議，有利于陜西更好實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)均衡發(fā)展。第二，應用文獻研究方法對陜西省資源稅征管進行具體分析，前人研究多基于全國整體視角或者區(qū)域層面，但是不同省份發(fā)展狀況和資源狀況不盡相同，本文立足于陜西省，對具體問題進行具體分析，進而得出結論，提出更符合當?shù)匕l(fā)展的可行性建議。

二、文獻綜述

（一）資源稅經(jīng)濟效應

我國對資源稅征收效應的研究較為豐富，但近十年研究多集中于資源稅改革，細分又發(fā)現(xiàn)改革的研究多集中于資源稅改革經(jīng)濟效應，這方面研究從內容上可分為三個層面。一是從社會整體層面的宏觀角度研究。嚴欣（2019）研究廣東省1994至2017年全面推行資源稅改革期間的資源稅收入數(shù)據(jù)，從資源稅改革積極效應和消極效應著手，認為資源稅改革經(jīng)濟效應以積極效應為主，對社會經(jīng)濟具有正向調節(jié)作用。王萌（2015）經(jīng)研究認為，資源稅增加地方財政收入，但是經(jīng)濟效應中替代效應不明顯。二是從局部區(qū)域層面深入分析。從地理位置劃分區(qū)域進行研究，主要依照東部、中部、西部地區(qū)此類劃分方式，對資源稅效應進行研究。我國西部地區(qū)占地面積廣，一直有著資源稟賦優(yōu)勢，但是西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展并沒有搭上資源優(yōu)勢這班列車。焦赫（2019）主要從資源稅改革經(jīng)濟效應中的收入效應出發(fā)，選取西部地區(qū)近二十年財政收入數(shù)據(jù)，利用差分法研究西部地區(qū)資源稅改革對地方財政收入影響，認為資源稅不能作為西部地區(qū)主體稅種，資源稅雖抑制企業(yè)投資，但是從總體上促進了西部地區(qū)財政收入。薛鋼、李尚遠（2018）等學者利用面板數(shù)據(jù)模型研究資源稅與經(jīng)濟增長關系，認為資源稅征收對東中西部均有促進作用，但西部地區(qū)促進作用最為明顯。依據(jù)資源儲存量，對資源稟賦進行劃分。薛剛、李淑瑞等學者將我國省級行政區(qū)劃分為資源詛咒高危區(qū)、嚴重區(qū)、邊緣區(qū)和非資源詛咒區(qū)4類，對比研究不同資源詛咒地區(qū)資源稅經(jīng)濟效應的差異，認為資源稅可以與其他稅種協(xié)調發(fā)展，增強其產(chǎn)業(yè)結構調整功能。徐曉亮、許學芬結合“資源詛咒”理論，分析資源稅促進區(qū)域經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是從微觀層面出發(fā)，對具體省市進行研究。這一類研究對象多是資源型省份，徐萌、張燕（2019）研究黑龍江省資源稅改革經(jīng)濟效應，認為資源稅能促進財政收入，促進資源利用率，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構。張迎春（2021）分析山東省資源稅效應，認為資源稅雖增加企業(yè)稅負，但也倒逼企業(yè)進行技術升級。張寧（2018）認為，資源稅對資源保護具有重要意義。以上這些學者研究資源稅效應時，大多考慮資源稅對財政收入、產(chǎn)業(yè)結構影響。

（二）資源稅環(huán)保效應

現(xiàn)階段在綠色發(fā)展以及可持續(xù)發(fā)展理念背景下，結合習近平主席提出的碳達峰碳中和的“雙碳”目標，國內學者多將資源稅與消費稅、環(huán)境保護稅等綠色稅種作為一個整體進行綜合分析，研究資源稅環(huán)境保護效應和經(jīng)濟效應，為城市轉型可持續(xù)發(fā)展提出建議。張莉、馬蔡琛（2021）對碳達峰碳中和目標下綠色稅種優(yōu)化進行研究，認為在資源稅層面，具體征稅范圍還需進一步優(yōu)化。方時姣，朱云峰從“雙碳”視域下對資源中能源經(jīng)濟進行研究，提出實現(xiàn)碳達峰碳中和的途徑和綠色舉措。曾先鋒、張超等學者系統(tǒng)研究資源稅和環(huán)境保護稅的經(jīng)濟效應，認為單獨征收資源稅對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)出負向影響更為明顯，但征收資源稅會提升資源利用率，對其負外部性有矯正作用。

三、“雙碳”背景下資源稅征收效應分析

資源稅的稅源固定，稅基的流動性較差。從2016年全面實施資源稅從價計征改革以來，大部分資源產(chǎn)品直接與市場價格掛鉤，資源稅稅收收入隨著經(jīng)濟的增長呈上升趨勢，促進了經(jīng)濟發(fā)展。資源稅主要征稅對象是能源礦產(chǎn)，煤炭等化石能源是工業(yè)發(fā)展重要原料，影響著二氧化碳排放量，對碳達峰時間影響巨大。2030年中國實現(xiàn)碳達峰，時間短，任務繁重，因此資源稅必須體現(xiàn)環(huán)保效用。

（一）資源稅收入效應

資源稅收入效應是指資源稅收入增加促進地方財政收入增長。從陜西統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)可知，資源稅收入逐年增高，2017年始，收入超過城建稅，緊跟增值稅、企業(yè)所得稅之后，位列陜西省稅收收入第三名（如表1），是影響財政收入的重要稅種之一。

表1 財政分項目收入表

資源稅稅收增加了財政收入，從（圖1）數(shù)據(jù)分析得出，2016年資源稅占比6.86%，2020年占比提升至13.44%，占比提升超7個百分點，資源稅占稅收收入比重逐年增加。

根據(jù)資源稅收入及增長率情況（如圖2），直觀看出，從2016年的82.67億元增長至2019年的230.42億元。增長率波動較大。2014年陜西實行部分資源稅從價計征改革，2016年資源稅實行全面改革，嚴重依賴資源優(yōu)勢的經(jīng)濟發(fā)展變得遲緩。2017年煤炭價格上漲驅動以及第四季度水資源費改稅的影響，資源稅增長率又有所回溫，資源稅增長率達到74.98%。為了進一步優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)市場活力，2018年陜西政府出臺一系列稅收免政策，這一年資源稅增長率放緩，增幅下降到25.34%。為更好實行可持續(xù)發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境，提高資源利用率，陜西省進一步增強對產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和專項資金的支持力度，技術、運輸?shù)确矫婺芰υ鰪姡瑤佣愂帐杖朐黾樱?019年資源稅增長率為27.09%。2020年由于疫情影響，稅收收入下降，資源稅增長率也下降，較2019年僅增長2.16%。

資源稅從改革到立法過程中，稅收收入增長率雖有所放緩，但稅收收入持續(xù)上升，稅收收入增加促進地方財政收入，改善民生，增加了地方政府積極性。政府有更多資金完善公共物品供給，同時加大對部分貧困地區(qū)的財政扶持力度，促進高質量發(fā)展。同時收入積極效應使得政府也能增加對生態(tài)環(huán)境資金投入力度，促進綠色經(jīng)濟轉型，增加綠色高科技技術研發(fā)投入，促進綠色高質量發(fā)展。

（二）資源稅產(chǎn)業(yè)效應

陜西省一直是煤炭等能源輸出大省，是依靠能源發(fā)展的粗獷型發(fā)展模式。歷經(jīng)資源稅全面改革到資源稅立法，陜西的產(chǎn)業(yè)結構也發(fā)生了變化（如表2所示）。第二產(chǎn)業(yè)增加值自2018年開始增速放緩。2019年因疫情影響，經(jīng)濟下行，各產(chǎn)業(yè)增速均有所放緩。但實行資源稅改革后，第三產(chǎn)業(yè)增速超過第二產(chǎn)業(yè)，2020年第一、三產(chǎn)業(yè)增速均超過第二產(chǎn)業(yè)，且2020年第三產(chǎn)業(yè)增加值首次超過第二產(chǎn)業(yè)，表明以往依賴資源帶動經(jīng)濟的發(fā)展模式已經(jīng)逐步改變，經(jīng)濟發(fā)展模式逐步向可持續(xù)發(fā)展方向靠攏。呈現(xiàn)出科技創(chuàng)新、要素投入集中、第三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展（如圖3）、第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)下降、二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)呈穩(wěn)定上升趨勢，且第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)上升趨勢明顯，產(chǎn)業(yè)結構已經(jīng)由工業(yè)為主導轉向二三產(chǎn)業(yè)共同帶動發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，不再主要依賴資源消耗為主的第二產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟發(fā)展模式轉向高質量發(fā)展。

表2 陜西省2016-2020年第一二三產(chǎn)業(yè)增加值及增速變化

（三）資源稅環(huán)保效應

陜西資源稅收入來源主要是煤炭等能源方面，而煤炭等能源又是碳排放重要源頭。隨著資源稅法逐步完善，陜西能源消費彈性系數(shù)整體趨勢走向是單調遞減狀態(tài)。消費彈性系數(shù)是能源消費增長速度與國民經(jīng)濟增長速度之比，反映了經(jīng)濟發(fā)展對資源依賴程度。如圖4所示，能源消費彈性系數(shù)整體呈下降趨勢，表明陜西省經(jīng)濟發(fā)展與能源“脫鉤”趨勢越來越明顯，實現(xiàn)經(jīng)濟高速增長轉向高質量發(fā)展。經(jīng)濟增長的同時，實現(xiàn)能源需求量和碳排放量降低是實現(xiàn)綠色循環(huán)發(fā)展的內在驅動力。2020年，陜西省能源消費彈性系數(shù)僅0.11（如圖4），能源利用率提升，經(jīng)濟對能源依賴程度降低。我們可以以此預測，陜西很快就會實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與能源消耗“絕對脫鉤”模式，盡最大限度降低能源消耗，增加可再生能源、清潔能源供給，從源頭控制碳排放量，實現(xiàn)碳中和。

陜西2019年、2020年工業(yè)污染防治資金的投入分別為294 610萬元、194 957萬元，與2016相比投入額增加。且2019年開始，設立生態(tài)修復治理資金，專款專用，加大對生態(tài)環(huán)境治理。2019年投入847 322萬元，2020年投入731 791萬元。碳達峰碳中和背景下，陜西推動能源轉型，資源利用率提升，資源稅對環(huán)境正外部性顯現(xiàn)。

資源稅促進新能源等綠色能源發(fā)展，倒逼機制促使企業(yè)加大技術投入、科技創(chuàng)新，提高資源利用效率，有利于節(jié)能減排。資源征稅提高企業(yè)生產(chǎn)成本，推動企業(yè)轉型升級，如鋼鐵企業(yè)。煤炭資源稅提高煤炭成本，促使企業(yè)加大水電、風電和其他新能源使用（如圖5），水電、風電及其他清潔能源發(fā)電生產(chǎn)和消費呈現(xiàn)逐年增加趨勢，從而促進新能源發(fā)展，降低碳排放。

同時，為了盡早實現(xiàn)“雙碳”目標，陜西省多部門共同聯(lián)合，出臺煤礦企業(yè)退出激勵政策，促使煤炭行業(yè)優(yōu)化重組，積極引導安全方面、質量和環(huán)保方面、技術和資源規(guī)模等方面不符合煤炭綠色發(fā)展的企業(yè)關閉、重組，優(yōu)化煤炭產(chǎn)業(yè)結構。根據(jù)陜西統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)可知，石油和天然氣開采業(yè)、黑色金屬采礦采選業(yè)、有色金屬礦采選業(yè)等企業(yè)數(shù)量減少，減少了二氧化碳排放量。從2019年開始，陜西財政支出專門設置生態(tài)修復治理資金，生態(tài)治理能力進一步提升。

四、完善資源稅改革建議

當前，陜西省資源稅占稅收收入比例高達13.43%。分析資源稅的經(jīng)濟效應和綠色環(huán)保效應，為進一步深化完善資源稅改革提出建議，對陜西實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)地方財政收入穩(wěn)定有重要意義。

（一）構建稅收共建機制

自然資源具有整體性特征，然而我國現(xiàn)行制度對資源保護方面還存在不系統(tǒng)、不夠完整科學等問題，資源立法呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，影響生態(tài)文明建設，也影響“雙碳”目標的實現(xiàn)和綠色可持續(xù)發(fā)展。目前，我國資源稅法還未將森林、草場等綠色資源納入征收范圍，而森林碳匯能力對實現(xiàn)碳中和作用重大，因此，應盡快開展森林資源稅征收試點工作，盡快擴大資源稅征收范圍。可以借鑒水資源稅改革步驟和做法，稅務部門可與林業(yè)部門以及其他關聯(lián)方，形成部門協(xié)同治理機制，構建稅收共治機制。

（二）加大專項資金投入

資源稅定位本就是為保護資源，保護生態(tài)環(huán)境，所以籌集到的資金也應盡可能用于生態(tài)修復和資源保護，專款專用，矯正資源開發(fā)引發(fā)的負外部性，目前資源稅功能定位還需完善。應加大專項資金投入力度，資源稅收入中用于生態(tài)環(huán)境建設和工業(yè)污染防治的資金比例可適度提高，加大CCUS項目投入資金，推進CCUS示范項目以及碳捕集利用示范工程建設。

（三）支持綠色科技創(chuàng)新

深化能源戰(zhàn)略，加大財政資金投入力度，支持綠色科技創(chuàng)新。積極培育新能源，改善能源結構，加快研發(fā)清潔能源和低碳技術。利用技術進步提高能源利用效率，促進資源循環(huán)利用。提升可再生能源利用比例，同時控制高污染能源消費總量和消費強度，提高風電等清潔能源利用率。陜南水資源較為豐富，可因地制宜發(fā)展水能。同時，對企業(yè)落實節(jié)能節(jié)水實行環(huán)保政策補貼，可適當降低此類企業(yè)增值稅等稅收負擔以及非稅收負擔，從而激勵企業(yè)承擔社會責任，為綠色發(fā)展貢獻力量。