新《客規》背景下寧夏定制客運發展的問題梳理及政策建議

洪吉云、范偉、何旭東

（寧夏回族自治區公路水路發展中心，寧夏銀川 750011）

0 引言

隨著互聯網技術的逐漸普及，實現“門到門”“點到點”的道路客運服務已經變為可能，對此，交通運輸部在2016年12月31日印發的《關于深化改革加快推進道路客運轉型升級的指導意見》中，第一次提出了“定制客運”的公路客運新方式，并在2020年9月1日修訂施行的《道路旅客運輸及客運站管理規定》（簡稱“新《客規》”）中首次明確了定制客運的基本定義，在充分總結地方實踐經驗做法的基礎上，鼓勵和規范定制客運發展，為定制客運指明了未來發展方向，定制客運也由此步入新的快速發展階段。

1 寧夏定制客運發展現狀

自交通運輸部提出“規范發展定制客運服務”以來，寧夏公路客運企業積極探索開展定制客運業務，先后開發出“寧夏出行”“石嘴山出行”“六盤出行”“紅寺堡出行”“鹽池出行”“隆德出行”等多個客運服務網絡平臺，經過多年實踐發展，已形成一定規模、取得一定成效。

1.1“石嘴山出行”：“網約+班線”，全力促轉型

寧夏石運汽車運輸有限公司依托“石嘴山出行”網絡平臺，升級傳統線路，創造性地運用“網約+班線”的發車模式，全力推動企業轉型升級，實現了資產轉虧為盈，得到了交通運輸部的充分肯定和其他省市的積極借鑒。截至2022年第二季度末，“石嘴山出行”的定制客運周轉量占該公司總客運周轉量的比重達到82.2%，定制客運已成為該客運企業的主營業務，定制客運周轉量和總客運周轉量整體呈現“雙增長”。“石嘴山出行”目前在線營運定制客運7 座商務車177輛，營運班線共11 條，其中區內班線9 條，區外班線2條。網絡平臺粉絲量達20 萬余人，基本滿足了乘客多樣化出行需求，得到了廣大市民的普遍認可，逐漸成為石嘴山市一張亮麗的城市名片。

1.2“寧夏出行”：先行先試，積極探索

寧夏天豹交運集團有限公司作為寧夏地區最大的客運企業，多年來利用“寧夏出行”網絡平臺積累的大量乘客資源，積極開展定制客運業務，先行先試，積極探索，并于2021年與其他客運公司聯合成立“固原出行”定制客運服務平臺，為定制客運在寧夏本土的良好發展積累了寶貴經驗。近年來，雖然“寧夏出行”的定制客運周轉量相對較低，但隨著高鐵開通、私家車普及，道路客運周轉量整體呈現逐年下降趨勢，加之定制客運逐漸推廣開來，定制客運周轉量占該公司總客運周轉量的比重也在逐年提高，占比達到了22.7%。目前“寧夏出行”和“固原出行”在線營運定制客 運7座商務車190 輛、8 座商務車38 輛、9 座商務車152 輛，營運班線共14 條，其中區內班線20 條、區外班線6 條，基本實現了區內主要市縣的全面覆蓋。

2 寧夏定制客運發展的問題梳理

2.1 客運綜合服務水平需要進一步提高

2.1.1 鄉村地區覆蓋率不高

現階段鄉村地區基本以公交的形式發展公共交通為主，只有固原“全微通”在鄉村地區開展定制客運業務，其他客運企業均主打城區間的定制客運業務，鄉村地區基本沒有涉及。究其原因，開展定制客運業務要以取得道路客運班線經營權為基礎，同時在運營上具有依靠固定班線但又不需要按照固定站點、班次、時間運行的優勢，避免定制客運與傳統客運之間存在不公平競爭，從而容易引發班線經營者間的利益沖突。另外，由于鄉村客源相對分散，接送乘客需要耗費更多的時間成本和經濟成本，進而壓縮了客運企業盈利空間，這也是鄉村地區難以開展定制客運業務的原因之一。

2.1.2 定制客運業務方式較為單一

傳統的“四定”公路客運模式是單純的班線客運，很少關注乘客的延伸需求。寧夏現有定制客運主要集中于城際間的旅客運輸，在旅游定制專線、校園定制專線、公交定制專線等領域少有涉獵，服務產品趨于單一，缺乏多元化、個性化、場景化特征，定制客運在特定出行需求方面還需進一步開拓市場。

2.1.3 綜合服務水平有待繼續提高

定制客運服務內容主要包括網絡平臺線上服務和乘車出行線下服務。按照新《客規》要求，網絡平臺線上服務在乘客預約定制客運訂單后，要提前向乘客提供班線相關信息，包括客運經營者、聯系方式、車輛品牌、號牌等車輛信息和乘車地點、時間等乘車信息，目前只有部分網絡平臺可以及時向乘客提供完整的乘車信息。而線下服務由于沒有統一的行業規范，客運企業對駕駛員的服務培訓也不到位，缺乏全方位綜合服務意識，客運企業的線下服務水平也參差不齊。

2.2 客企安全主體責任需要進一步落實

2.2.1 網絡平臺落實實名制管理要求不到位

根據新《客規》規定，定制客運網絡平臺應落實實名制管理要求。實際情況中，部分客運企業網絡平臺對乘客沒有進行實名制驗證即可預約乘車，存在一定安全隱患。

2.2.2 履行危險品檢查職責不到位

大部分定制客運營運車輛沒有配備危險品登車檢查設備，部分車輛司機在乘客乘車時未進行危險物品乘車檢查程序，存在嚴重安全隱患。

2.2.3 對車輛駕駛員職業培訓不到位

個別定制客運司機私下組織黑車車隊，不僅在正常營運過程中分享網絡平臺提供的數據信息，分流客源，甚至在營運時間外利用定制客運車輛跑黑車，造成乘客隱私泄露，也存在一定的安全隱患。

2.3 行業融合發展水平需要進一步提升

寧夏定制客運經過多年發展，現有網絡平臺可以基本保障本地區旅客運輸服務，但各網絡平臺之間相互獨立，融合度低，各客運企業開展定制客運只依靠自有運力，缺少對客運行業整體資源的整合利用，難以實現以更具規模、更加靈活、更加貼近市場的方式來滿足乘客需求，且易滋生公路客運企業間的無序競爭。例如，在出行高峰時段和局部客流密集地點，單個客運公司不能集中所有運力接駁，導致乘客需要等待較長時間才能預約到乘車，而在出行低峰時段和局部客流分散地點，由于不能實現營運車輛的統一調度，導致車輛上座率較低甚至無客可載，不僅增加了乘客的時間成本，影響了乘客的出行體驗，同時也增加了客運企業的運營成本。

2.4 行業指導政策需要進一步完善

新《客規》頒布以前，交通運輸部印發的《關于深化改革加快推進道路客運轉型升級的指導意見》只提出了“定制客運”的概念性解釋，由于定制客運在寧夏法律法規方面也存在局部空白，導致定制客運缺乏統一的服務和安全標準，監管模式也不統一，客運企業和執法部門之間、本地客企與他地客企之間、本地執法部門與他地執法部門之間在定制客運的營運方式和執法取向上也各有不同，部分市縣行業管理部門對此亦持保守態度，在班線報備審批上也有所控制，一定程度上影響了定制客運的發展。

新《客規》雖然對定制客運的定義和客運企業、網絡平臺的義務和行業監管做出了具體要求，但仍然缺乏詳備的細節性規定，無法對定制客運規范有序發展起到指導和支撐作用。雖然交通運輸部通過各種平臺解答了許多相關疑問，但由于全國地區差異性較大，在實際執行過程中仍然存在各種各樣的問題，例如銀川河東機場不設車站能否作為定制客運起訖點問題，定制客運跨省營運協調問題，與鐵路、水路、民航等其他運輸方式協調發展問題，與其他產業融合發展問題等。以上都是寧夏定制客運發展過程中已經暴露出來且爭議較多的實際問題，都需要進一步完善政策法規來規范和指導[2]。

3 政策建議

3.1 堅持以人民為中心，著力提升行業服務水平

積極探索鄉村定制客運發展方式，鼓勵客運企業成立聯合線路公司，化解傳統客運方式與定制客運間的利益沖突，不斷提升定制客運班線的集約化、網絡化水平。在充分了解鄉村道路客運實際情況并深入研究鄉村居民出行需求的基礎上，嚴格按照新《客規》關于線路報備審批要求，積極與地方相關主管部門協調溝通，爭取在路線審批等環節為定制客運在鄉村地區的發展提供便利條件。對在邊遠地區開展定制客運業務的客運企業，可以在高速公路通行費等其他交通費用方面給予適當補貼，靈活采用“農村客運公交+定制客運”等多種與鄉村主流客運模式相結合的方式，充分利用鄉鎮綜合客運站作為接駁點開展定制客運業務，降低客運企業的時間成本和經濟成本，有效服務鄉村居民的出行需求[3]。

積極統籌研究定制客運在多元化、個性化、場景化背景下的客運新模式，鼓勵客運企業充分發揮定制客運經營相對靈活的業務優勢，積極推進與旅游、商務、公務、就醫、上學等場景的融合發展，鼓勵發展與大型醫院、商場、學校等人員流動性高的特定場所連接的定制客運，在安全、便捷、高效的基礎上充分滿足乘客日益多元化的出行需求。

3.2 堅持統籌安全和發展，嚴格落實客企安全主體責任

客運企業要嚴格按照新《客規》要求，認真落實實名制管理要求和安全主體責任，建立健全安全生產管理制度，對安全生產管理工作不到位的車輛駕駛員設置相應罰則。

定期對車輛技術狀況進行全面檢查，隨車配置齊全的簡易安檢設備，加強“三品”等危險品檢查。推進智能視頻監控報警裝置的安裝應用，依托大數據智能化、視頻監控等方式，提升定制客運車輛安全科技保障和安全動態監管。

對客運車輛駕駛員實行職業化管理，建立客運車輛駕駛從業資格管理制度。制定從業人員年度培訓計劃，定期對定制客運從業人員進行安全及職業道德、業務知識、法律法規、操作規程和應急處置培訓。加強對駕駛員安全意識的培養，牢固樹立“行車萬里安全第一”的行業價值觀。加強對駕駛員從事定制客運以外非法營運活動的監督管理，并在企業內部形成相應懲處機制，杜絕駕駛員從事非法營運活動。

3.3 加強客運企業業務合作，建立統一智慧網絡平臺

鼓勵客運企業建立統一的綜合客運服務平臺，打破客運企業間各自經營、各自為戰的經營模式，提升網絡平臺智能化、信息化水平。推廣電子顯示屏、微信、電話預約、APP 等客運信息發布方式，及時向乘客發布定制客運相關班次信息，提供客運班線路線查詢、客運車輛信息查詢、時間查詢等線上查詢服務，為乘客制定和調整出行方案提供便利，實現區內不同客運時間實時共享公共客運服務信息。鼓勵客運企業之間信息開放共享和數據實時交換，通過整合利用資源，為客運企業開展定制客運服務組織提供有力支撐。

3.4 優化完善行業監管體系，強化非法營運打擊力度

加強行業執法監管和客企內部管理，嚴格按照相關政策法規文件要求，明確并規范車輛營運范圍，禁止營運車輛跨業務范圍進行旅客運輸，加強對此類違規客運服務的監管力度，保障客運市場的正常有序運行。

鼓勵客運企業適時加開晚間定制客運業務，保障乘客晚間出行需求。建立客運企業信用考核機制，將定制客運違法違規行為納入客運企業信用考核，倒逼客運企業加強內部監督管理。建立定制客運行業智能化監管體系，創新執法檢查手段，實現對“非法營運”行為的精準打擊，督導客運企業實現網絡平臺與客運執法、公安等系統的互聯互通，為及時查處定制客運違法違規和非法營運行為提供技術支持。將社會個人非法營運行為納入個人征信系統，加強輿論宣傳教育，進一步壓縮非法營運生存空間。

4 結語

“十四五”時期是寧夏加快推進交通強國建設、全力推進黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設的關鍵時期，也是深化道路客運供給側結構性改革的關鍵時期。定制客運的蓬勃發展有效填補了傳統客運方式存在的短板，同時也為公路客運企業的轉型升級開辟了新途徑。寧夏要努力抓住機遇，積極構建有利于定制客運健康有序發展的良好生態，進一步建立健全行業政策法規，不斷破解制約定制客運行業發展的不利因素，才能有力支撐公路運輸事業高質量發展，更好滿足人民群眾安全、便捷、高效出行需求。