開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評(píng)估報(bào)告編制探討

郝福星，王志剛，劉曉路，許文盛，牛 俊，趙 健

(長(zhǎng)江水利委員會(huì) 長(zhǎng)江科學(xué)院，湖北 武漢 430010)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)建設(shè)的迅速發(fā)展，工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)作為一種有效推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚，形成協(xié)同效應(yīng)的工業(yè)發(fā)展模式，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，但也存在一些問(wèn)題，如園區(qū)開(kāi)發(fā)面積大、強(qiáng)度高、建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及建設(shè)項(xiàng)目多且類型復(fù)雜、水土流失量大、區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)率低、建設(shè)管理責(zé)任主體多元化等[1]。21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入大規(guī)模工業(yè)園區(qū)發(fā)展建設(shè)時(shí)期，但在建設(shè)中的水土保持問(wèn)題卻一直沒(méi)有得到有效解決，編報(bào)水土保持方案的寥寥無(wú)幾[2]。開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)過(guò)程中裸露的地塊若不及時(shí)防治，則在降雨等外營(yíng)力的作用下極易加重園區(qū)的水土流失，進(jìn)而導(dǎo)致周邊生態(tài)環(huán)境破壞、溝道淤積和農(nóng)田壓占等。

2018年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見(jiàn)》中首次提出“在各類開(kāi)發(fā)區(qū)推行由政府統(tǒng)一組織對(duì)一定區(qū)域內(nèi)土地勘測(cè)、礦產(chǎn)壓覆、地質(zhì)災(zāi)害、水土保持、文物保護(hù)、洪水影響、地震安全性、氣候可行性等事項(xiàng)實(shí)行區(qū)域評(píng)估，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)”。此后各省也相繼出臺(tái)了開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評(píng)估相關(guān)管理規(guī)定，如2018年，浙江省印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域水土保持評(píng)價(jià)的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2018年，重慶市印發(fā)了《重慶市區(qū)域水土保持方案編制技術(shù)要點(diǎn)》；2019年，湖北省印發(fā)了《省水利廳關(guān)于做好湖北省開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)水土保持方案編制審批工作的通知》(鄂水利函〔2019〕157號(hào))。2019年，水利部在印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革 全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見(jiàn)》(水保〔2019〕160號(hào))中提出，推行開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評(píng)估，由開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在“五通一平”之前編制水土保持區(qū)域評(píng)估報(bào)告，報(bào)批準(zhǔn)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的同級(jí)人民政府水行政主管部門(mén)或者其他審批部門(mén)審批；2020年11月20日，《水利部辦公廳印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理工作的意見(jiàn)》(辦水保〔2020〕235號(hào))提出開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)項(xiàng)目全面實(shí)行水土保持承諾制管理和推行實(shí)施開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評(píng)估等意見(jiàn)。各省也根據(jù)出臺(tái)的開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評(píng)估相關(guān)管理規(guī)定對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評(píng)估報(bào)告進(jìn)行了審批[2]。編制開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評(píng)估報(bào)告，可以更好地治理工業(yè)園區(qū)施工過(guò)程中產(chǎn)生的水土流失，對(duì)區(qū)域開(kāi)發(fā)過(guò)程中的水土流失防治具有重要意義。同時(shí)，對(duì)入駐企業(yè)水土保持方案實(shí)行備案制管理，也是深化簡(jiǎn)政放權(quán)、精簡(jiǎn)優(yōu)化行政審批、為企業(yè)減負(fù)的重要舉措。

許多學(xué)者也對(duì)此提出了建議，如姜德文[1]就開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持方案中開(kāi)發(fā)區(qū)總體狀況、水土保持方案總體定位、水土流失防治控制性指標(biāo)、水土保持方案重點(diǎn)內(nèi)容把握等方面進(jìn)行了探討。張小林[3]通過(guò)對(duì)近些年工業(yè)園區(qū)的水土保持編報(bào)情況進(jìn)行分析，指出水土保持方案編報(bào)存在的主要問(wèn)題并提出相應(yīng)的建議。張長(zhǎng)偉等[4]學(xué)者結(jié)合區(qū)域水土保持方案評(píng)價(jià)的作用，通過(guò)分析武漢市工業(yè)園區(qū)水土流失特點(diǎn)和水土流失方案編制存在的問(wèn)題，提出合理建議。可以看出，如何編制好開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持方案引起了廣大學(xué)者的關(guān)注，然而目前學(xué)者針對(duì)省級(jí)工業(yè)園水土保持區(qū)域評(píng)估報(bào)告內(nèi)容的研究開(kāi)展得較少。

本研究以某省級(jí)工業(yè)園為對(duì)象，對(duì)其水土保持區(qū)域評(píng)估報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行分析探討，以期最大限度地保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，并為如何編制好開(kāi)發(fā)區(qū)水土保持區(qū)域評(píng)估報(bào)告及更好地治理開(kāi)發(fā)區(qū)的水土流失現(xiàn)象提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1 工業(yè)園區(qū)概況

某省級(jí)工業(yè)園地處長(zhǎng)江沖積平原和微丘地區(qū)，地勢(shì)西高東低，整體較為平坦。屬亞熱帶大陸性季風(fēng)氣候區(qū)，年平均氣溫16.8 ℃，無(wú)霜期252 d，≥10 ℃的積溫5 099 ℃，年均降水量1 398.2 mm，降水主要集中在4—10月份。土壤類型主要為紅壤，表層土壤厚20～30 cm。林草覆蓋率約為20%。該工業(yè)園為新建園區(qū)，占地面積960.53 hm2，主要由公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地、道路與交通設(shè)施用地、居住安置用地、企業(yè)用地、公共綠地等5部分組成。由園區(qū)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)“五通一平”階段建設(shè)任務(wù)，主要建設(shè)內(nèi)容包括已有民房等建筑物拆遷，園區(qū)內(nèi)土地平整，市政道路、水、電、氣、通信、環(huán)衛(wèi)、消防等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共綠地及防護(hù)綠地建設(shè)。該園區(qū)由省發(fā)改委同意立項(xiàng)，具有占地面積大、用地規(guī)劃類型多、建設(shè)周期長(zhǎng)和歷史遺留問(wèn)題多等特點(diǎn)，在開(kāi)發(fā)區(qū)中具有較好的代表性。

2 園區(qū)水土保持現(xiàn)狀調(diào)查與評(píng)價(jià)

根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)踏勘和查閱監(jiān)理、施工等資料，了解到園區(qū)水土保持現(xiàn)狀如下：①項(xiàng)目建設(shè)及企業(yè)入駐情況。園區(qū)已于2010年1月開(kāi)工建設(shè)，企業(yè)入駐及廠房建設(shè)預(yù)計(jì)在2025年全面完成；截至2020年12月，園區(qū)已建成的公共設(shè)施包括園區(qū)管委會(huì)、拘留所、加油站、東側(cè)加氣站、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、洪埦幸福院、洪埦安置區(qū)一期等7處；已建成道路包括7條主干路、2條次干路和1條支路，已入駐企業(yè)的地塊有50處(47處已建成投產(chǎn)，3處已完成土建)。②水土保持方案編制情況。已動(dòng)工和未動(dòng)工地塊均未編報(bào)水土保持方案報(bào)告書(shū)。③水土流失防治情況。園區(qū)已擾動(dòng)面積392.57 hm2，挖填方約1 015.4萬(wàn)m3，挖填平衡，無(wú)借、棄方，期間已實(shí)施的具有水土保持功能的措施有表土剝離及回覆、土地整治、嵌草磚鋪裝、排水暗管、綠化美化、臨時(shí)排水溝及沉沙池等。

結(jié)合水土保持法律法規(guī)，從以下三個(gè)方面對(duì)園區(qū)水土保持現(xiàn)狀進(jìn)行分析評(píng)價(jià)：①?gòu)捻?xiàng)目建設(shè)及入駐情況看，園區(qū)建設(shè)工期較長(zhǎng)(15年)，入駐率較低(約40%)，后續(xù)施工會(huì)對(duì)地表造成持續(xù)擾動(dòng)，需增加后續(xù)施工期間的水土保持措施。②從水土保持方案編制情況看，園區(qū)內(nèi)所有地塊均未編報(bào)水保方案報(bào)告書(shū)(表)，一方面使得園區(qū)內(nèi)已完工地塊在后期管護(hù)水保措施時(shí)沒(méi)有參考特定的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，造成管護(hù)不到位，進(jìn)而加大地塊內(nèi)的水土流失；另一方面使得正在實(shí)施和未開(kāi)工的地塊在施工期間不能形成完善的水土流失防治體系，極易造成不同程度的水土流失。③水土流失防治方面，已入駐企業(yè)的地塊擾動(dòng)面積約占園區(qū)總面積的40%， “五通一平”期間挖填方量較大，已完工地塊和正在施工地塊中已實(shí)施的具有水土保持功能的措施，未能全面有效地預(yù)防園區(qū)建設(shè)過(guò)程中產(chǎn)生的水土流失，故在后續(xù)施工期間除被納入主體設(shè)計(jì)具有水土保持功能的措施外，還需補(bǔ)充必要的水土保持措施來(lái)完善水土流失防治體系。

3 園區(qū)水土保持設(shè)計(jì)

3.1 水土流失防治任務(wù)及責(zé)任劃分

根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 50434—2018)的規(guī)定，水土流失防治責(zé)任范圍是指建設(shè)單位依法應(yīng)承擔(dān)水土流失防治義務(wù)的區(qū)域，包括項(xiàng)目征地、占地、使用及管轄的土地等。依據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃等資料，確定本項(xiàng)目的水土流失防治責(zé)任范圍共計(jì)960.53 hm2。

《水利部關(guān)于進(jìn)一步深化“放管服”改革 全面加強(qiáng)水土保持監(jiān)管的意見(jiàn)》明確要求，水土保持區(qū)域評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)明確水土流失防治的任務(wù)和責(zé)任主體，按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞誰(shuí)治理”的原則，劃分各水土流失防治責(zé)任主體的任務(wù)，其中園區(qū)“五通一平”、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施、道路與交通設(shè)施、居民安置、公共綠地等工程由園區(qū)管理委員會(huì)統(tǒng)一實(shí)施，水土流失防治任務(wù)由園區(qū)管理委員會(huì)承擔(dān)，入駐企業(yè)承擔(dān)企業(yè)用地中擾動(dòng)區(qū)域的水土流失防治任務(wù)。

另外，根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治的任務(wù)和責(zé)任主體劃分一級(jí)防治分區(qū)為管理委員會(huì)責(zé)任主體區(qū)和企業(yè)責(zé)任主體區(qū)；根據(jù)不同工程類型及擾動(dòng)差異，并結(jié)合園區(qū)各地塊屬性特征，劃分水土流失防治二級(jí)分區(qū)，包括公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地防治區(qū)、道路與交通設(shè)施用地防治區(qū)、居民安置用地防治區(qū)、公共綠地防治區(qū)、企業(yè)用地防治區(qū)、施工場(chǎng)地防治區(qū)和臨時(shí)堆土防治區(qū)等7個(gè)二級(jí)防治分區(qū)；根據(jù)園區(qū)各項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度劃分水土流失防治三級(jí)分區(qū)，包括已建、在建和未建等3個(gè)三級(jí)防治分區(qū)；根據(jù)各個(gè)建設(shè)地塊的獨(dú)立性劃分水土流失防治四級(jí)分區(qū)(表1)。

表1 園區(qū)水土流失防治分區(qū)

3.2 水土流失分析與預(yù)測(cè)

根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 50434—2018)的規(guī)定，水土流失預(yù)測(cè)范圍應(yīng)為項(xiàng)目水土流失防治責(zé)任范圍。考慮到已根據(jù)各項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度將園區(qū)劃分成已建、在建和未建3個(gè)三級(jí)防治分區(qū)，故園區(qū)的水土流失預(yù)測(cè)也從這3個(gè)區(qū)進(jìn)行分析。①已建區(qū)。可通過(guò)水土流失調(diào)查和類比同地同類項(xiàng)目的方法進(jìn)行水土流失預(yù)測(cè)。②在建區(qū)。可通過(guò)水土流失調(diào)查、類比近地相似項(xiàng)目和數(shù)字模型等方法進(jìn)行水土流失預(yù)測(cè)。③未建區(qū)。主要通過(guò)數(shù)字模型[5]、試驗(yàn)觀測(cè)等方法進(jìn)行水土流失預(yù)測(cè)。其中，數(shù)字模型法可根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土壤流失量測(cè)算導(dǎo)則》(SL 773—2018)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行計(jì)算。

根據(jù)施工期及自然恢復(fù)期可能產(chǎn)生水土流失量的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)得出園區(qū)水土流失主要集中在施工期，水土流失重點(diǎn)防治區(qū)域?yàn)槠髽I(yè)用地區(qū)和公共綠地區(qū)。

3.3 水土保持措施布局與投資

(1)水土保持措施布局。工業(yè)園不同于單個(gè)項(xiàng)目，規(guī)劃期一般較長(zhǎng)。就工業(yè)園的水土流失及其防治情況看，總體上分3個(gè)區(qū)塊: 一是已建區(qū)，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)查勘和查閱資料可知，絕大多數(shù)入駐項(xiàng)目已落地建成多年，目前的水土流失問(wèn)題較少，但均未編報(bào)水土保持方案報(bào)告書(shū)，水土保持合規(guī)性差異較大，有許多項(xiàng)目沒(méi)有全面、明確的水土保持結(jié)論；二是在建區(qū)，正在引進(jìn)、建設(shè)的項(xiàng)目，水土流失處在治理過(guò)程中，也是報(bào)批、實(shí)施水土保持方案的重點(diǎn)區(qū)塊; 三是未建區(qū)，預(yù)留了相當(dāng)區(qū)域待開(kāi)發(fā)，現(xiàn)存的水土流失問(wèn)題不突出，水土保持方案重點(diǎn)對(duì)后續(xù)“五通一平”階段水土流失進(jìn)行控制并提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。

園區(qū)內(nèi)水土流失防治將采取工程措施、植物措施和臨時(shí)防護(hù)措施相結(jié)合，做到“點(diǎn)、線、面”相結(jié)合，形成完整的防治體系，并且做到經(jīng)濟(jì)有效和簡(jiǎn)單易行[6-7]。按每個(gè)功能地塊的特點(diǎn)，有針對(duì)性地建立水土流失防治體系，詳見(jiàn)表2。

表2 園區(qū)水土流失防治措施體系

根據(jù)主設(shè)和施工資料可知：①建成區(qū)已實(shí)施措施較為完善，施工前期實(shí)施了表土剝離等措施，施工后期采取了土地整治、表土回覆和園林式綠化等措施，基本上不存在裸露區(qū)域，因此方案無(wú)須再補(bǔ)充其他措施。②對(duì)于在建區(qū)和未建區(qū)的水保措施主體考慮了工程措施和植物措施，但未考慮施工期間的臨時(shí)措施，本區(qū)域評(píng)估報(bào)告根據(jù)在建區(qū)的施工進(jìn)度和未建區(qū)的規(guī)劃進(jìn)度提出了完善的防治措施體系，包括表土剝離及回覆、土地整治、嵌草磚鋪裝、透水磚鋪裝、植草溝、雨水管網(wǎng)、排水溝、蓄水池、綠化美化、臨時(shí)排水溝、臨時(shí)沉沙池、臨時(shí)苫蓋、彩鋼板攔擋和臨時(shí)撒播草籽等。

(2)水土保持措施投資。水土保持措施投資重點(diǎn)是“五通一平”期間的水土保持措施投資和水土保持補(bǔ)償費(fèi)。其中，“五通一平”期間水土保持措施投資主要由園區(qū)管理委員會(huì)承擔(dān)，園區(qū)企業(yè)入駐時(shí)所需綠化等水土保持措施投資由入駐企業(yè)承擔(dān)，園區(qū)投資估算價(jià)格以主體工程投資估算文件和水土保持工程概算定額(水利部水總〔2003〕67 號(hào))為主要編制依據(jù)，價(jià)格水平年與主體工程一致(2020年第4季度)。在園區(qū)水土保持補(bǔ)償費(fèi)方面，考慮到園區(qū)總面積計(jì)算的補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額巨大，開(kāi)工前一次性繳納可能存在一定困難，故在水土保持方案編制時(shí)計(jì)算出補(bǔ)償費(fèi)總額，為后續(xù)繳納提供依據(jù)。按照地塊功能特點(diǎn)劃分為園區(qū)管理委員會(huì)和入駐企業(yè)兩大繳納單元，統(tǒng)一繳納至當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門(mén)。

3.4 水土保持監(jiān)測(cè)

園區(qū)水土保持監(jiān)測(cè)主要是園區(qū)管理委員會(huì)委托開(kāi)展的全區(qū)域、全過(guò)程的整體監(jiān)測(cè)，旨在通過(guò)高分遙感、無(wú)人機(jī)等掌握整個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)在各個(gè)時(shí)段的擾動(dòng)地表、損壞植被、水土流失狀況、水土保持措施實(shí)施情況及治理成效，并根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)的集中排水地段和重點(diǎn)時(shí)段布設(shè)水土流失定量監(jiān)測(cè)點(diǎn)。已建區(qū)監(jiān)測(cè)主要是通過(guò)歷史遙感影像和調(diào)查監(jiān)測(cè)進(jìn)行記錄，在建區(qū)和未建區(qū)主要是采用遙感監(jiān)測(cè)、定點(diǎn)地面監(jiān)測(cè)和調(diào)查監(jiān)測(cè)相結(jié)合的方法對(duì)項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行水土保持監(jiān)測(cè)。園區(qū)管理委員會(huì)應(yīng)按照批準(zhǔn)的水土保持方案和相關(guān)規(guī)定，開(kāi)展開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的水土保持監(jiān)測(cè)工作，監(jiān)督入駐企業(yè)在自身占地范圍內(nèi)做好相關(guān)監(jiān)測(cè)任務(wù)，監(jiān)測(cè)成果可供區(qū)域內(nèi)項(xiàng)目共享使用，并將監(jiān)測(cè)情況定期報(bào)于園區(qū)管理委員會(huì)匯總，最后報(bào)送至當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)。

3.5 水土保持管理

根據(jù)《水利部辦公廳關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理工作的意見(jiàn)》(辦水保〔2020〕235號(hào))，園區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)在“五通一平”前編制水土保持區(qū)域評(píng)估報(bào)告，并報(bào)批準(zhǔn)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的同級(jí)人民政府水行政主管部門(mén)審查。

園區(qū)內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案實(shí)行承諾制管理(棄渣場(chǎng)設(shè)置在開(kāi)發(fā)區(qū)外的除外)。審批部門(mén)按水土保持承諾制相關(guān)要求辦理，對(duì)收到的申請(qǐng)材料僅進(jìn)行形式審查，不再組織技術(shù)評(píng)審。園區(qū)管理委員會(huì)統(tǒng)一開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)，在項(xiàng)目投產(chǎn)使用或者竣工驗(yàn)收前，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收，并按規(guī)定向相關(guān)水行政主管部門(mén)報(bào)備，報(bào)備時(shí)只需提供水土保持設(shè)施驗(yàn)收鑒定書(shū)。