合作治理:鄉村振興戰略中治理有效的一種模式

張 領

（貴州財經大學 公共管理學院,貴州 貴陽 550025）

1 問題提出與文獻回顧

作為一項農村改革發展的戰略任務，鄉村振興戰略的提出經歷了一個過程。黨的十六屆五中全會提出社會主義新農村建設，并明確了“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的目標。在社會主義新農村建設的基礎上，黨的十九大明確提出鄉村振興戰略，要求按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求來推進。盡管不同時期鄉村治理的提法不同，內容也有所差別，但內在精神是連貫的，都包含建設農村基礎設施、發展農村經濟、構建新型農村治理體系、提高公共服務水平、實現城鄉資源共享等內容。無論是發展鄉村經濟、提高鄉村生活，還是繁榮鄉村文化、建設美好鄉村，都建立在鄉村“治理有效”的基礎上。作為鄉村振興重要內容和關鍵之策的“治理有效”要求德治、自治和法治相互配合，以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣。三種不同的治理方式分別代表不同的治理主體，但本質上是要求三者相結合的復合式治理，是一種新的治理原則和治理方式。

從鄉村振興的歷史來看，農村建設一直都在“強國家約束—弱國家約束”之間搖擺。自清末新政至民國以降，梁漱溟、晏陽初、陶行知等人所開展的“鄉村建設運動”的失敗都因國家政治的不穩定，政府機構難以滲入鄉村而趨于失敗，亦即政治權威無法推動鄉村改革，無法提供綜合性的解決方案[1]220。當時國家權力深入農村社會的主要企圖是進行財政榨取和兵役、勞役動員，但由于國家力量薄弱無力介入地方事務，最終導致國家政權的內卷化[2]216。1949年以后，政府通過對農村進行社會主義改造，在計劃經濟體制下村一級組織成為政府在農村實施計劃經濟的單元，變為生產管理、福利分配的“單位制”[3]7-11。政府在鄉村政權建設中以強有力的管理者角色出現，鄉村被納入國家治理進程。改革開放后取消了人民公社，實行“統分”結合的家庭聯產承包責任制。實際運作中，在經濟上一些地方“統”不足，而“分”有余；在政治上，《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布以來，放棄“單位制”對農民的組織，給予農民自行生產和生活的權利，實行人民民主的村民自治制度，但賦予農民的各項民主權利在一些地方未能真正落實[4]。陳剩勇指出，由于中國人特有的行為方式和社會結構模式，“在日常的村莊治理中，村民自治的現有制度，包括村民代表會議制度、村民大會制度、財務監督小組制度等，實際上大多都難以發揮其應有的制度功能。對于現有的村莊管理制度、規章和程序，村干部和村民們有時候還走一走形式，更多的時候是把它們束之高閣”[5]。在政治和經濟的雙重作用下，國家政權和鄉村關系又搖擺到“弱國家約束”這一端。自2005年中央將社會主義新農村建設作為農村發展戰略以來，無論是社會主義新農村建設還是新近提出的鄉村振興戰略，都意識到鄉村治理的極端重要性。但鄉村治理進程中部分地方政府過度動員過度包辦。李增元等人指出：“有些地區搞大躍進工程，脫離實際，居民權利和利益受到加大損害。”[6]安彩英亦指出，基層政府在有些方面忽視了村民的意愿，統包統攬，限制了社會組織的發展和農民的參與[7]。

與鄉村治理實踐相一致，學術界20世紀90年代以來，基于鄉村自治提出了相當多的理論，“草根民主”“協商民主”等理論是熱門話題。徐勇基于廣東云浮市的案例提出了以組為基礎，組、村、鎮分別設理事會的三級聯動鄉村公共事務治理機制[8]333-349。盡管強調了政府和村民信息上的互動，但本質上依然是以組為基礎的分級治理，鎮的權力未介入“組”這一級。實際上，跟其他“草根民主”理論一樣，鄉村治理中存在“民主性”不足的問題。基于此，何包鋼等人提出用民主懇談會來解決村民難以保障自己權益這一問題，民主懇談會的內容由村民和村干部提出，如果公共問題和集體收益使用問題得到村民的廣泛支持，則形成決策并得到執行[9]。從民主懇談會的參與人來看也僅局限于農村，本質上依然是鄉村自治的范疇。近年來關于新鄉賢、基層黨組織與鄉村治理的研究，也沒有超出自治的理論范疇，且隨著鄉村社會經濟結構變遷，新鄉賢、村黨支部的權威性難以應對市場化沖擊下鄉村的利益沖突。廖業揚等人指出，政府與村民組織、營利組織和非營利組織合作的整體性治理對鄉村治理有積極意義[10]。但正如景躍進所指出的，對整體性治理中的行政化和自治能否兼容的問題應進行再思考[11]，且隨著一些地方村級治理趨于行政化，如何有效回應村民需求，這些問題尚需進一步研究。

村民、自愿組織、村“兩委”和基層政府合作治理是筆者參與G村村莊治理的發現。G村合作治理這一模式通過自愿組織對村民利益進行整合，輸入村“兩委”，在基層政府的配合下實現了多元主體的合作，鄉村振興戰略的“治理有效”這一目標得以實現。換句話說，合作治理中的基層政府(法治)、村“兩委”(自治)、鄉村社區公眾及其利益整合的自愿組織(德治)基于裁量權的共享而形成了一種新的治理網絡——一種旨在打破“統攬”與“自治”非此即彼的歷史怪圈的治理方式。基于此，本文將研究這種合作治理方式的具體運作、內生邏輯以及對治理有效的政策意義。

2 合作治理的中國語境

現代意義的治理理論是從西方首先發展起來的，本身就是西方社會發展的產物，有其產生的制度和經濟背景，這一理論應對的經濟社會問題是高度發達的市場經濟和原子化社會。這是在解決了傳統農業社會后應對高度發達的工業社會乃至于后工業社會問題而產生的一種新的治理模式。然而，中國對社會問題的治理呈現出與西方不同的特點，合作治理中的共享裁量權、政府在治理中的地位因而與西方有所不同，有其適用環境。

2.1 與政府共享裁量權的合作

治理作為公共管理的一個重要概念，是隨著公共行政采用工商管理方法、引入市場競爭機制等“管理主義”而逐漸受到學界和政界重視并成為政府改革的目標的[12]。治理被很多國家作為去科層化的一劑良方，是一種朝向市場化努力的策略[13]，其主體包括以政府為核心的各類公共部門和非營利的公共組織[14]71。在西方，治理中可以沒有政府這一主體，也不需要依靠國家強制力量來實現[14]69-70。但在中國，合作治理的核心主體是政府，所以合作治理是政府與其他主體的“合作”。值得注意的是，政府和非政府部門的順從關系、短期的非正式互動關系、臨時松散的合作關系不算合作治理。在國內，公共管理通常是指公共部門與非營利組織的合作，而且公共部門的合作有協作治理、參與式治理、合作治理等不同的合作方式之分。不同治理主體在治理中的角色不同，協作和參與強調從屬地位，還可能包含通過合同外包的合作方式。然而，這種管理方式不符合公共管理引入工商管理以提高政府內部管理和推進政府改革、高效提供公共物品和服務的初衷。因而，合作治理與配合(cooperation)和協作(coordination)有著本質上的區別，它表示一種和政府長期的、正式的互利關系，這種關系基于公共目的而參與公共決策、決策執行和參與項目管理，提升公共財政的效率[15]。多納休等人將合作限定在“共享裁量權”[16]，排除了一方作出決定，而另一方只負責執行的合同關系，或順從、協作等主從關系。在中國背景下，裁量權的共享不只是體現為政府提供財政和政策支持，更重要的是約束村民追求利益時所產生的經濟外部性，保證其他社會組織公共物品和服務提供的效率。

2.2 政府的元治理角色

合作治理是新公共管理理論，尤其是治理理論的新發展。在西方，包括合作治理在內的公共管理是應對政府科層化、尋求靈活性和高效提供公共物品與服務的一種新的治理方式，本質上是政府治理走向市場化的一種改革[11]。因此，在裁量權的分享中不同社會條件下政府所能分享的裁量權不同，羅茨認為治理甚至可以沒有政府在場[17]。然而在中國，盡管合作以裁量權共享為前提，但從政府管理向治理乃至于合作治理的轉變，需要面對傳統農業社會、工業社會乃至后工業社會同時疊加的問題[18]，需要政府承擔元治理的角色。簡而言之，政府管理不當和管理過度導致的失靈與政府缺位同時并存，在此意義上，政府要作為現代化的推動力量進行市場培育。換言之，政府失靈和市場發育不充分同時存在。無論是市場發育不充分還是政府失靈，都需要在一些方面強化政府的力量。因此，薛瀾等人指出，在中國“‘國家’才是‘國家治理體系’這一概念的核心”[19]。

對于向來以自治為主要治理手段的鄉村來說，合作治理離不開政府，且政府應擔當元治理的角色。隨著鄉村通往中心集鎮乃至縣城道路的修通，農民收入多元化引起農村社會經濟結構的變化，鄉村振興中的“產業興旺”需要政府進行市場培育。不僅如此，城市異質性因素的介入，城市經濟的外部性外溢農村，農村經濟自身存在的外部性也日益凸現，農村公共事務需要一定程度的約束性治理。因而不具有執法權的村“兩委”是難以實現有效治理的，需要基層政府職能下沉實施約束性治理。因此，農村事務既需要承擔大量的公共物品、公共服務供給的服務型政府，更需要基層政府支持和配合作為自治組織的村“兩委”，提供村民急切需要的公共物品和服務，對鄉村實行有效治理，振興鄉村。

2.3 合作治理在鄉村的適用性

用合作治理理論來分析沒有政府正式機構的村一級治理是否合適?法理上，1987年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》(以下簡稱《村委會組織法》)就明確了農村的自治地位。盡管幾經修改，村民委員會的自治地位并沒有改變。但細查其條款，我們發現《村委會組織法》明確規定了黨的核心領導作用，黨“領導和支持村民委員會行使職權、依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動，直接行使民主權利”。這說明村民委員會在實際管理活動中，需要在基層黨委和政府的指導下開展工作，協助政府完成一定任務。在邊遠鄉村，由于農村的自然經濟特性，公共事務較少，村“兩委”更多是配合政府的工作，協助鄉鎮一級政府開展計劃生育、生態環境、社會治安、稅收等工作。村“兩委”在實際工作中成了社會治理的“神經末梢”和“前哨”。“地方性世界是內在的、根本的，國家政治體制等背景則是非根本性的”[20]169，而村“兩委”作為“地方性的農民生活組織”被統合進“國家建制”中[21]217。

鄉村中存在的政府職能和自治職能相互交織、難以區分。在一些鄉村，2006年農業稅費取消后，基層政府對鄉村社會的影響在一定程度上受到了削弱，但隨著社會主義新農村建設、精準扶貧等國家政策和戰略的大力推行，政府權力對鄉村的影響加大了。在項目下鄉過程中，鄉村自治組織實際上“不過是國家行政力量的向下延伸，是國家的代理人，而不再有鄉村社會的當家人、不再有鄉村社會的內生利益的整合能力”[22]。所以在村莊層面，村級組織的行政化往往使村“兩委”日漸成為以完成基層政府指令為目標的組織。盡管村“兩委”并不是行政部門，不具備行政部門的執法權力，但作為自治體的村“兩委”在實際層面上履行部分政府職能。從這個角度講，政府在鄉村的職責可以從鄉村自治的角度來進行理解，合作治理概念適用于鄉村場域。用合作治理來分析鄉村自治從理論上來說是適合的，在實踐上也是必需的。這不僅僅是合作以提高生產率、以獲取信息等[16]71，還因為實施了幾十年自治的鄉村遭遇現代性這一異質性力量的沖擊，市場的逐利性改造了傳統道德，產生了一系列問題，如公地被圈占、“公共池塘資源”枯竭問題[23]以及環境污染、鄉村無序建設等其他公共問題需要作為執法者的基層政府在場；鄉村振興項目的開啟、監督和評估也需要基層政府。在這樣的背景下，基層政府、村“兩委”和村民合作治理網絡的形成就具備了條件。

3 多元主體的互動與鄉村合作治理的形成過程

本文所述的合作治理實踐來源于貴州省西北部N縣G村。G村這一案例符合質性研究者所主張的個案研究的選取必須注重“研究的潛在可能性”和個人興趣的要求。G村為筆者家鄉，對其進行長時段觀察有極大的便利性，不僅如此，筆者直接參與近三年有關該村公共事務的治理，知道鄉村治理的內在邏輯和鄉村治理出現的困境。通過對其治理過程進行研究，洞察治理主體之間合作的微妙關系和存在的結構性問題，通過G村案例能夠發現合作治理的內生邏輯。

G村離縣城7.5公里，村里有一條約3.5公里的公路和省道相連。2000年前因交通不便，現代化的異質性對同質性的村落共同體的“擾動”幾近為零。隨著交通條件的改善，這里所產的土豆、玉米、辣椒等農產品因區位優勢也可參與市場競爭。村民眼中的“窮山惡水”、深不可測的地下溶洞、滿身長刺的火棘都被市場賦予了新的價值，成了新的經濟資源。外出打工回鄉的年輕人聯合村里其他精英，成立了青年組織推動鄉村建設，村民自治展現出新的氣象。如果說大規模外出務工而在異地形成的“流動的共同體”[24]催生了“農業的隱性革命”[25]，則村莊到縣城道路交通條件的改善促成了“村莊大轉型”[26]。村莊開始發展新型農業，發展鄉村產業。當然，交通改善也打破了村莊原來的寧靜，現代性因素的輸入對村莊的寧靜與和諧造成了擾動。村莊出現了圈占公地、搶賣墓地等惡性競爭行為，也出現了從事新型農業而破壞環境、轉嫁生產成本等不良社會問題。農村社區的這些問題催生了公共話題，從而在“社區空間”內引起廣泛討論，在自愿組織“愛心小組”的整合下進入村“兩委”的議程，社區的政策之窗因而開啟，社區空間、自愿組織和村“兩委”的互動因此產生。

3.1 “社區空間”與自愿組織的產生

在最寬泛的意義上來說，具有歸屬感的村落共同體亦具有公共領域的性質，有公共場所和聚會空間，能夠產生公共輿論，并能形成集體行動[27]。只不過這個公共空間不是和國家相對的公共領域，因為它是以公眾交往的形式呈現出來的，其討論和辯論對象主要限于村落共同體本身，具有封閉性。正如瑪麗·蘭金研究晚清公共領域所指出的，公共領域的輪廓與哈貝馬斯所要求的不同，“晚清帝國的公共領域是地方性的，而且對國家政策幾乎沒有直接影響”[28]202。對于許多地方的農村而言，村民的主要歸屬點和所討論的主要問題都局限在社區內部。換言之，農村的公共領域是地方性的，局限于村落共同體[29]，本文將其定義為“社區空間”。社區空間主要關注社區內部事務，作為“公家”的政府不是社區空間主要言說和批評對象，而是直接指向村“兩委”或直接干預社區內部事務的鄉鎮干部。所以社區空間中體現的是“批判的社區性”，它既表達人們無目的交談而呈現的公共空間，也包括人們開展社團生活的空間，還是鄉村公共事務開展的地點，為村民提供地方歸屬感，賦予公眾社會意義和認同[30]。G村自愿組織的誕生正是社區空間發揮作用的產物。

社區空間的形成有特定時間和特定場合。村莊中的喪葬嫁娶日、傳統節日是其重要時間節點及場合。隨著農民外出務工，村莊中人員聚集的主要場合集中于春節。春節是聚親訪友、聚眾狂歡的節日。無特定目的、不受操縱的公眾交往使得日常問題易轉化為一種普遍共有的公眾反應，上述所說的圈占公地、搶賣墓地等惡性競爭行為成為社區的公共關切。G村自愿組織的誕生就是2019年春節年輕人聚會思想碰撞的結果。跟其他村莊一樣，G村的春節是農村公共輿論的一個重要時間節點，為村民提供了“集體共慶”的氣氛、時間和場域。在春節這個濃重的傳統節日里休息時間長，傳統聚親訪友中議論家鄉的發展、討論基層政府和村“兩委”的作為。資源爭奪、貧窮和垃圾遍地所表現出來的“社區失靈”和打工目的地的整潔、秩序和繁榮形成強烈對比，使得村民不約而同地關注家鄉發展問題，共同議論的產生表達了村民對幸福的共同追求。外村人來村里購置墓地和進行埋葬活動，毀壞山林、破壞環境成為社區空間的公共關切，因此杜絕外村人來G村購置墓地成為村莊環境整治的切入點。在這樣的背景下，G村成立自愿組織(即“愛心小組”)，村中外出務工經濟精英ZXJ注資5萬元作為啟動資金，進行扶貧濟困和資助品學兼優學生。“愛心小組”的善舉贏得村民的認可和擁護，并在村莊發展中逐漸衍生出籌資修路、發展產業等職能。自此，社區空間催生公眾共同關切，自愿組織成為村民意愿表達、利益整合的組織和載體。

3.2 自愿組織和村“兩委”、基層政府的積極互動

農村社區村民的意愿和訴求需要通過特定組織進行整合，否則只能成個人抱怨，這需要經過專業人才和特定組織的整合才能形成“問題源流”，問題源流得到農村社區中政治精英的支持實現問題匯聚，政策之窗開啟[31]183。這一過程中，“愛心小組”成為問題源流和政治源流匯聚的關鍵。但進行利益綜合的“愛心小組”的活動需要得到基層政府或村“兩委”的支持才能順利進行。G村發展產業的修路計劃得以開展也是不同主體積極互動的結果。G村有萬畝火棘和萬株珙桐，具有極大的觀賞價值。在“愛心小組”和村中具有號召力的鄉賢ZQC商議下，決定籌資修路帶動旅游和農業產業發展。村民對于修路積極性很高，村民無償提供土地，并籌集了啟動資金7萬元。但修路涉及耕地和林地，按照《國土資源部關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》的要求，需要報縣級政府批準。于是“愛心小組”將可行性研究材料報給村委會，村委會及其駐村干部上報政府，但長時間都沒批下來。在個別村民因土地占用可能會阻撓、舉報的情況下不敢貿然開工，部分村民擔心道路修建難以成功，因而申請退款，“愛心小組”決定2020年農歷新年退還村民全部所湊款項。

自愿組織利用其“親密關系富余”[29]28的優勢，協調村民與村“兩委”的矛盾，利用其政治優勢和村“兩委”互動，得到村“兩委”的支持。“愛心小組”在第二年春節的社區聚會又重新啟動了這條道路的修建，這凸顯了內生的自愿組織利益整合、協調矛盾的作用。“愛心小組”領導者之一、鄉村精英ZL及時制止了退款行為。他說：“如果這次退款了，以后這條路就不可能修起來，也不用擔心政府會中途制止，我們做的是公益事業，只要不破壞林地，盡量保護就不怕。”其他成員利用親戚關系，做通了G村另一個小組的土地規劃和籌款工作，村支書對修路暗中支持。在“愛心小組”積極活動和村“兩委”支持下，村民密切配合，“愛心小組”重啟路線規劃和籌款活動，全村籌款149 400元，道路于2020年5月完工。

道路經過兩年的波折終于成功修建，是多方力量共同作用的結果。首先，村民意愿經過“愛心小組”整合，成為村“兩委”的議題而得到支持。村民不僅僅只是表達了修路的愿望，還包括湊集款項、讓出土地的實質性支持。而村民在未獲得修路許可的情況下進行的籌資和路線規劃活動，有一個不言自明的前提，就是他們的活動得到村“兩委”的大力支持。這是因為村干部也是村里人，在長期互動中表達過修這條路的意愿，村干部與村民的需求一致。其次，合作得以順利進行得益于村“兩委”和“愛心小組”以及村民之間的軟約束，即原本的權力體系因“親密關系富余”及文化網絡的潤滑而使得溝通順暢，這是合作得以順利進行的關鍵。最后，在前兩個基礎之上，需要村委會權力的“非正式運用”和村民同屬一體的平等關系，而不是權力節制關系。因而在本文的案例中才會有村支書的暗中支持。所以才在村民的籌資和捐地基礎上，即使沒有得到基層政府批準，也可以在村支書暗中鼓勵支持下而得以成功修建。自愿組織、村民和村“兩委”以及基層政府之間的合作可用圖1來表示。

圖1 治理場域中多元主體合作過程

從圖1可以看出，基層政府指導和支持村“兩委”的工作存在一條虛箭頭，說明鄉鎮及以上政府職能“懸浮”于村級組織，這給合作治理埋下隱患。這在G村的治理過程中得到完整的展現，在具有約束性的治理場景中體現得更充分。比如面對不愿出讓土地的村民，村“兩委”和自愿組織就無法處置，幾乎使得道路的修建“胎死腹中”。自愿組織和村民之間的互動以及村“兩委”的互動都很頻繁且具有實效。要不是村支書的暗中支持、“愛心小組”成員的豐富社會關系、另一個村民小組的湊資，修路就無法實現。然而，在需要強約束的鄉村治理的場景中，僅有村支書的支持是明顯不夠的。下面的事例可以有效地說明這一問題。

3.3 自愿組織、村“兩委”自治與社區失靈

鄉村振興中的產業發展及其配套建設是基礎，在發展中人和周遭世界的關系也被改造了，引起人際關系的重組，這些沖突在過去是由宗族和村落共同體中的固有規則進行調解的，而隨著村莊的發展，這些規則開始失效。相對于市場失靈、政府失靈，社區無法通過自身控制其失序，即為“社區失靈”。這就需要政府權威參與的約束性治理以矯正社區失靈。G村禁止外售墓地的公共議題因得不到基層政府支持，村“兩委”和自愿組織的“弱控制”能力下處理失敗就是典型事例。G村杜絕外村人在村里購買墓地的決定經由駐村干部和村支書、村民組長等參加，以及“愛心小組”召集的村民大會共同作出，并明確售賣墓地的村民將被取消村里諸如精準扶貧、“愛心小組”資助以及重大慶典活動村民不予幫助的懲罰，這一禁令經由這次會議寫進村規民約。為落實這一村規民約，由“愛心小組”在進村的兩個必經路口修宣傳欄張榜告示，并具體負責會議決定事項的執行。然而，缺少基層政府的強制權威注定對違規行為的懲戒失敗的命運。村民大會召開后不久，就有村民以5 000元的價格違規售賣墓地。“愛心小組”立即采取行動阻止，但村支書和村莊中多數村民都因為礙于情面而難于執行，“愛心小組”中也有成員覺得礙于情面、無執法權而作罷，因此這個村規民約無法執行，自此村規民約再無人提及。

總之，在上述修路協調事件中，村“兩委”和自愿組織的互動促成了道路的修通，但在需要懲戒違規行為的事例中，村莊內的互動并未解決實際問題。道路成功修通得益于共同體“親密關系富余”這一特性，懲戒失敗也因“親密關系富余”造成的人情困境。具體到售賣墓地這起事件，村“兩委”只是作為一個協調人身份出現，約束性功能缺位。這反映出鄉村治理需要約束性治理。禁止向外村售賣墓地原本是得到村“兩委”支持的，但村“兩委”約束力弱，在需要懲戒時往往無能為力。村“兩委”在需要強約束的治理中難有作為與其角色相符。首先，村干部和村民在地緣和血緣上有聯系，就如上述墓地售賣者和村“兩委”本身同屬一個共同體，工作壓力屈尊于人情壓力，村莊治理中“親密關系富余”在這里就變成了約束的障礙。“愛心小組”作為自愿組織其執行力更弱，只能通過取消自愿組織的資助，號召其他村民施加輿論影響等來進行約束。其次，村“兩委”盡管也執行一些政府的職能，但它缺乏政府的執行權力，在功能定位上也缺乏約束性治理的動力，遭遇人情困境時選擇性地放棄治理就在情理之中。因此，需要政府權力下沉，補充村級治理體系的權威性，增強其執行權力，實現村民、自愿組織、村“兩委”和基層政府下沉的權力的合作。如此才能實現村民意愿的輸入、自愿組織的利益整合、村“兩委”和基層政府下沉權力的約束性治理的有效互動，形成多元主體相互配合的有效治理格局。

4 合作治理:鄉村治理有效的內生邏輯

鄉村自治因有《中華人民共和國村民委員會組織法》而得到法律的保障，但鄉村自治面臨市場化和農村“空心化”的沖擊，村民利益結構和社會關系被市場所改變，引起人與資源、人與人的沖突時，傳統治理體系就容易失靈。從上述的案例中已經看到政府權威在鄉村治理中的重要性，多元主體的合作治理才是化解矛盾的良方。合作治理有內生邏輯：需要村民、村級自治組織和政府形成共同的動機，這建立在規模適中、具有歸屬感和社會關聯性人口條件之上；需要具備建立在特定經濟基礎之上的集體行動能力；需要有村民利益整合的自愿組織，更需要村“兩委”、基層政府的大力支持。在這幾個要素的共同作用下生成新的裁量權共享的權力網絡，形成合作治理模式。

4.1 歸屬感、社會關聯的社區空間

鄉村因人們的歸屬感和社會關聯性形成社區共同利益關注，這是產生共同動機、形成合作動力，進而實現治理有效的基礎。正如G村村規民約的形成只包含其中一個村民小組的利益訴求，而另一個村民小組的利益沒有包含進來，其約束力不足也就不足為奇。這意味著“撤村并居”有其原則，人口規模不宜過大，且需要考慮文化傳統的完整性，因為這是村民積極參與的道德義務產生的條件。正如盧梭所言：“在這樣一種彼此互不相識而全靠一個至高無上的行政寶座才能把人們聚集起來的人群里，才智就會被淹沒，德行就會沒有人重視，罪惡也不會受到懲罰。”[32]60其邏輯如達爾所說的，因為維系人與人的愛只有直接指向具體的個人時才有意義，如果愛擴展到整個人類，這種愛就沒有意義了[33]262。因為道德的具體指向性是需要人們經常互動的，在經常互動中人們體驗到相互依賴，產生情感共鳴。具有歸屬感的社區空間是村民、自愿組織、村“兩委”產生合作動機，采取合作行動的空間基礎。

社會關聯性和共同體的歸屬感是互為條件的，指的是血緣和地緣關系的相互交織而形成的社會團結。因社會關聯而關注自己的社區，才會有積極參與的動力。G村修路、扶貧濟困、資助大學生都是自然村寨內的事情，當村支書提議將這一愛心活動擴展到臨近自然村寨時，“愛心小組”以資金有限為由拒絕了這一要求。托克維爾在討論美國鄉鎮自治得以實現也是基于這一邏輯：“鄉鎮生活可以說每時每刻都在使人感到與自己休戚相關。”[34]85而縣的行政建制是人為劃定的，不適宜作為自治的基礎：“縣雖然是個整體，但在其所包括的各個部分之間既沒有必然的聯系，又沒有傳統的依戀感情、傳統和生活。”[34]87托克維爾所說的這種“依戀感”就是共同體的歸屬感，中國鄉村的熟人或半熟人社會具有這樣的特性。基于鄉村社會的關聯性而產生的“團結感”是一種“親密關系的富余”，這使得溝通與信任更為容易，而且還因為聯系多而使得溝通不易中斷。換言之，一個關系斷裂可由其他關系來彌補，因此合作雙方能相互溝通，或者因各種人情的牽扯而保持克制，社會聯結才具有韌性，合作才得以在錯綜復雜的環境中繼續進行。在這種緊密團結的社會中人們唇齒相依、守望相助。

此外，鄉村自治組織中的等級結構被社會關聯中富余的“親密關系”軟化。社會關聯中“聯系的富余”可以馴化村級組織權力的等級性，整合和協調村民利益訴求，合作行動的社區空間就此產生。G村村支書和村民的關系既是管理與被管理關系，又是親戚、親屬、鄰里關系，親戚、親屬和鄰里關系軟化了村支書這一角色，因此村支書和村民的關系在角色地位上是平等的。合作治理強調的是“合作”，合作意味著治理主體間地位是平等的，而不是科層制的權威結構。正如巴里·魯賓等人研究證實的，成功的合作需要弱化行政機構的獨斷性結構和提高治理的平等義務，行政組織對治理的承諾是最重要的，如果沒有行政組織的承諾，合作治理就不存在[35]。因此合作治理需要建立在相互熟悉和信任的基礎之上，而村“兩委”都是本村人，即使政府派駐村的干部和第一支部書記與村民之間的人際距離也近。這是村莊自愿組織能和行使部分政府職能的村“兩委”積極互動的前提。

歸屬感、社會關聯是合作治理得以開展的社會條件。在此意義上，托克維爾才會認為美國民主的基石是鄉鎮自治，因為美國的鄉鎮人口普遍只有兩三千人，是自然形成的，而不是政府規劃的。在這樣人口規模的社區中，人們相互熟悉，是治理的基礎。此外，兩三千人口的治理單位，人們相互熟悉，能參與管理，踐行真正的自治。這和托克維爾在美國觀察到的鄉鎮自治在邏輯上是相似的：“(他們)關心鄉鎮，因為他們參加鄉鎮的管理；他們熱愛自己的鄉鎮，因為他們不能不珍惜自己的命運。”[34]86鄉村自治一旦超出特定地理空間和人口范圍，村民的歸屬感會減弱，參與意識會降低。

4.2 “鄉—城流動”與合作行動的能力

治理是多方合作的結果，需要具有內生動力的各個行動主體參與。也就是說，治理有效需要合作的主體具有持續的行動能力，行動能力的要素包括組織、領導、知識和資源。具體到村落中的治理合作行動能力來說，具有歸屬感的一定規模的人群擁有豐富的“社群社會資本”[36]，它能產生信任，在此基礎上形成共識，并能進行有效溝通。但產生合作意愿進行有效治理還需具備行動能力，尤其是經濟能力。貨幣性收入不僅成為“預儲資本”參與鄉村產業振興，也是鄉村公共事務得以開展的經濟基礎。

無論是產業振興還是合作治理，都需要村民具有一定的貨幣性收入以夯實經濟基礎。但農民要參與鄉村發展、合作治理，得有亞當·斯密所說的“預儲資本”。“一個人所有的資財，若僅足維持他數日或數周的生活，他很少會想從這筆資財取得收入。他將慎之又慎地消費它……他所有的資財，如足夠維持他數月或數年的生活，他自然希望這筆資財中有一大部分可以提供收入。”[37]261預儲資本是村民自我發展的內生性資源，如果沒有這筆資金，基層政府對村莊其他公共物品和服務供給有限，且發展是輸血性的，而不是內生性的。跟其他多數村莊一樣，G村是通過“鄉—城流動”創造的貨幣經濟形成“預儲資本”，提供了產業振興和治理有效的經濟基礎。農民外出務工，尤其是新生代農民工外出務工掙了錢，有貨幣性收入[38]，參與村莊治理活動才變成了現實。G村“愛心小組”的主體成員主要是外出務工成功者或政府系統中的工作人員，G村經濟精英尤以外出務工人員為主。農民因收入增加而增強了參與村莊治理的效能感，又從經濟上以貨幣的形式把對家鄉的熱愛轉化成實際行動。在G村，村民修路、珙桐保護和春節聯歡活動都是村民自行集資進行的，從2019年年初到2020年5月份，全村集資款包括修路149 400元、春節文娛聯誼活動5 650元、路燈費用71 274元、旅游促進活動57 800元、道路養護13 400元，共計297 524元。作為一個沒有集體企業的村寨，款項全部為村民所捐。如果村民沒有貨幣性收入，很難想象像修路這種公共事務能夠開展。

總之，鄉村合作治理的持續有效需要基層政府和村“兩委”的大力支持外，更需要村民本身具備行動能力。在農村中的合作治理，尤其需要具有一定貨幣性收入、內生動力強的農民參與。鄉村振興的主體是農民，農民主體性的發揮程度決定著鄉村振興戰略目標的實現進度，需要重振鄉村經濟活力以富裕農民，讓農民主體性的發揮具有物質經濟基礎[39]。G村村民利益整合組織“愛心小組”，通過扶貧濟困、獎勵大學生等善舉來增強自身的合法性正是靠外出務工的經濟收入來支撐的。農民積極踴躍支持“愛心小組”的工作，參與鄉村修路和發展鄉村產業也是收入增加的結果，尤其是外出務工實現增收的結果。所以徐勇說，自治體現為自主性、自力和自律性[8]351。從經驗上來說，自主性和自力是需要有經濟條件作為基礎。因而，“鄉—城流動”所創造的貨幣性收入是合作治理有效的經濟條件。

4.3 村民利益整合的自愿組織

在G村鄉村振興過程中，如前文所示，自愿組織“愛心小組”出現在各種治理場合，無論是在修路等基礎設施建設中，還是在村規民約等規章制度的起草和執行過程中。這是鄉村自治實現自我管理、自我服務的重要條件。在一些農民眼中，村“兩委”的主要工作職責是完成上級政府交辦的工作任務，容易影響村“兩委”對村民需求的有效回應，因而需要一個新的組織能整合農民需求、代表農民和村“兩委”進行協商。從村“兩委”的角度來說，自愿組織能在一定程度上將村民的需求整合起來，提高回應的效率。像G村一樣，村“兩委”也需要“愛心小組”這樣的自愿組織來幫助協調修路，協調農村利益沖突和矛盾。這樣，在村“兩委”、村民需求雙重邏輯的作用下自愿組織應運而生。

村莊中自愿組織的產生首先是應對農民一盤散沙的困境和落實鄉村發展項目不力這一狀況的需要。從上文的討論中發現，自愿組織是農民自愿成立的，是為解決扶貧濟困、治理鄉村而在社區空間中成立的。農民自愿組織作為聯結村民和村“兩委”的關鍵一環，自愿組織成員本身就是這個村莊的精英，容易得到村民的認可，受人尊敬。自愿組織的成員全部來自地方共同體，他們本身就是農民，是農民自己的自愿組織，他們每天和農民接觸，并在社區空間中相互討論，能整合農民的利益和將需求輸入村“兩委”并最終送達基層政府。也因有一定的組織性，能夠將這些需求轉變成行動，因此他們得到的農民需求信息更為真實和及時。同時他們有組織、有地位，這為自愿組織和村“兩委”積極互動提供了便利條件。

其次是村“兩委”處理和協調農村利益矛盾與沖突的需要。村“兩委”盡管也是來源于村民，但其與基層政府關系非常密切，尤其是在村級治理行政化的背景下使村“兩委”具有一定的權威性和等級性。但也因為這個緣故，使村“兩委”在鄉村治理中的主動性和靈活性較差。正如魏芳蘭發現，灌溉系統運作中民眾和科層制直接對接的結果就是“在嚴格等級制下，其下屬在沒有接到命令前是不會有動力去采取任何行動的。因為私自采取行動可能會冒犯等級體系的領導，當然也為自己的不積極主動找到合理的借口”[40]。此外，村“兩委”在一些村民的觀念中主要是協助基層政府開展工作，容易忽視村莊內部和村民的需求，而村民自愿組織的干預和協調剛好彌補了村“兩委”注意力分配不足的問題。正如G村中道路修建所籌款項、協調土地都是“愛心小組”這一自愿組織來完成的。自愿組織的這一功能形成了政府和社會組織之間的一種新的互動機制，在上下級治理模式出現張力，下級靈活性與彈性不足時，基層政府會更注重通過發展社會組織來解決自身遇到的難題，進而形成“借道”機制[41]。

4.4 “強約束”的基層政府職能下沉鄉村

在鄉村社會中面臨懲戒性的治理時，如果沒有代表政府強制力的權力下沉農村，人情壓力會使村規民約失效，發展受阻，自治在遭遇市場沖擊時可能在實際上等同于放任不管，合作治理最終無法實現。這是鄉村社會“倫理本位”以“和諧”為要的特性決定的。正如梁漱溟所說：“家庭生活是中國人第一重的社會生活；親戚鄰里朋友等關系是中國人的第二重的社會生活，這兩重社會生活，集中了中國人的要求，范圍了中國人的活動，規定了其社會的道德條件和政治上的法律制度。”[42]18這種社會重在“和諧”，一切以家庭外推，發乎天倫骨肉，親切相關之情，是要盡力避免沖突和對抗的。所以梁漱溟說：“每一個人對于其四面八方的倫理關系，各負有其相當義務；同時，其四面八方與他有倫理關系之人，亦各對他負有義務。全社會之人，不期而輾轉互相連鎖起來無形中形成一種組織……此種組織沒有邊界，不形成對抗。”[42]79鄉村各家族之間都因通婚而產生血緣、情分及義務疊加，是以“和睦”為典型特征的共同體。“由和睦產生的東西，作為共同生活的內容和形式，這就是天然的和首先包含在其萌芽中的秩序與和諧。”[43]306尤其是沖突事件不直接導致村“兩委”成員的個人利益損失時，“以和為貴”就更有可能占上方，公共利益往往就暫時被擱置了。所以村“兩委”在處理違規事件時就面臨極大的人情壓力，治理易于失敗。因此，才會出現G村村莊墓地不外賣的村規民約并沒有得到實施以及村民們開始搶占集體土地、開始亂搭亂建的現象。

因此，村民“自治”的定位在需要約束性治理時就顯得有效性不足，需要具有執法權的政府機構下沉，輔助以實施約束性治理，幫助建立鄉村發展的各種制度，以懲戒鄉村治理過程中的搭便車行為和個人利益對公共利益的破壞。正如周飛舟所言，農業稅取消后，鄉鎮一級政府從“汲取型”政權變為“服務型”政權，但基層政府和農民的關系出現了意外后果，就是“以鄉鎮政府為中心的基層政府行為的‘迷失’”[44]，即“懸浮型”政權的特征越來越突顯出來。盡管隨著此前精準扶貧項目和當前鄉村振興項目的推進，基層政府諸多機構和人員下沉鄉村，但其工作性質不是約束性治理的執法行動。因此，合作治理需要基層政府尤其是鄉鎮一級政府相關職能部門下沉鄉村，實施約束性治理，使得合作治理項目的運行符合村莊公共利益的愿景，同時對鄉村失范行為實施懲戒，維系鄉村治理秩序。

總之，在社區空間中，村級組織、自愿組織和村民在共同動力驅動下形成共同動機，村民在“鄉—城”流動背景下獲得貨幣性收入并形成聯合行動能力，下沉的執行國家“約束性”治理的基層政府職能部門共同形成合作治理，最終產生合作行動，村治中成功的合作治理的內生邏輯可以用圖2表示。

圖2 合作治理的主體、條件與內部合作邏輯

5 總結與討論

通過G村鄉村振興過程中村民、自愿組織、村“兩委”和基層政府的互動發現，鄉村的有效治理需要德治、自治和法治的相互配合。首先，自治就是需要將村民組織起來，以方便鄉村振興項目的實施；村“兩委”原本是承擔這一責任的自治組織，但在資源下鄉、項目下鄉等背景下，村“兩委”需要協助基層政府完成特定的工作，容易使村“兩委”對村莊內部事務和村民需求的注意力分配不足，因而需要特定的組織回應村民需求，并向村“兩委”反映。其次，需要村民的行動能力作為支撐，通過增加村民的收入才能提升其效能感并轉化為合作行動。再次，村民、自愿組織積極參與鄉村振興，跟其歸屬感有直接關系，歸屬感使得村民關注家鄉建設和發展，在公眾交往的過程中形成社區輿論并輸入自愿組織，形成社區議題。社區議題產生并被村“兩委”接納使得村民利益和村落共同體聯系起來，產生了合作意愿、轉化為合作動力，最終與村“兩委”、基層政府形成合作行動。最后，尤其最需要強調的是，隨著市場異質性因素對鄉村的擾動、傳統道德被市場改變，社區容易失靈，需要擁有執法權的基層政府下沉鄉村，解決鄉村出現的發展失序問題。

本文的研究發現對于鄉村振興戰略的實施具有幾個方面的政策啟示。一是要保證社區空間文化和認同的完整性，這是保證社區空間歸屬感和社會關聯性的需要。地方政府職能下沉需要一定規模的人口才能降低行政成本，但規模又不能太大以至于割裂社區的傳統認同，因此“撤村并居”需要平衡行政成本和社區人口規模的關系，以確保社區的完整性。二是以產業高質量發展促進鄉村振興，這是能激起農民參與管理熱情的經濟基礎。到農村發展的產業資本只是培育農村市場、鏈接生產、銷售等各個環節的龍頭企業，而不是擠兌鄉村發展紅利的企業。因此需要平衡下鄉資本的逐利行為邏輯和政府的公益行為邏輯，防止“速效政績”催生資本下鄉[45]。三是需要基層政府職能下沉鄉村。這既是城鄉一體化的需要，也是解決鄉村發展無序化的需要。鄉村振興的推進會產生新型農業，發育不充分的市場需要政府進行完善，也隨著經濟發展引起人際關系的沖突，需要基層政府職能下沉對農村的發展失序實施約束性治理，以矯正“社區失靈”。