高速鐵路安全防護條例立法理念及相關問題研究

王岳森, 李小光

(石家莊鐵道大學 管理學院，河北 石家莊 050043)

一、引言及文獻綜述

我國高速鐵路發展迅猛，營業總里程已超過4萬km，遠超世界其他國家的總和[1]。時速350 km、最小行車間隔小于5 min、新型復興號智能動車組上線運營。舒適、高效、快捷的高鐵已經成為國人出行方式的首選。在如此超長里程和高強度運營的條件下，如何確保高鐵安全是一項高難課題，需從技術、管理等維度研究采取多重防護手段加以保障。通過深入調研，深感加快高鐵安全防護條例立法進程十分必要，同時在立法過程中有幾個問題需要進一步明確、堅持或高度關注，有的則需要持續深入研究。

(一)明確立法理念

堅持正確的立法思想對任何法律的制定都是重要的問題，高速鐵路安全防護條例立法亦是如此。高速鐵路的發展始于國外，一些國家也較早出臺了高鐵安全方面的制度、法律條文等，盡管其中有諸多技術性條款具有參考價值，但整體而言，其高鐵安全法規帶有強烈的屬地政治色彩。在國外，許多鐵路投資來自大資本財團，其安全規章制度不可避免地隱含著“資本優先”和“利益導向”的特征，有的國家基礎設施項目投資中，私人資本占比高達65%[2]，更是加劇了這種偏向。尤其是西方大陸法系具有“重物輕人”的體系缺陷[3]，如果照抄照搬或者過多地參考國外鐵路法律法規，勢必水土不服，既不利于我國高鐵安全防護，也不利于弘揚中華法系和法治文明傳統，甚至有礙于中華民族法治文化的傳承[4]。習近平總書記指出，“我們要建設的中國特色社會主義法治體系，必須是扎根中國文化、立足中國國情、解決中國問題的法治體系”。[5]從中國國情出發，合理借鑒中國古代和西方有用的法學措施，汲取營養、擇善而用，是科學立法的基本要求。此外，黨的十九大報告提出，“保護人民人身權、財產權、人格權”[6]，高鐵安全防護條例立法亦應體現出這一基本精神。

(二)強化安全意識

注重超前預防，堅持綜合治理，是做好安全工作的基本方針[7]，也是高鐵安全防護條例立法突出的一個重要方面。從管理哲學的高度看，強化安全第一的意識是解決人的認識問題，堅持預防為主是方法問題，實施綜合治理是體系構建問題，其中責任主體的作用至關重要。高鐵安全防護條例立法及未來的落實執行，應著力強化鐵路單位和鐵路沿線地方政府的約束管理職能，健全路地多方協同機制，廣泛動員沿線民眾積極參與。“人民是依法治國的主體和力量源泉”[8]，出臺法律和制度規定必須堅持群眾觀點，落實法律和各項規定更應堅持群眾路線，只有這樣才能真正實現共建共治共享，這在高鐵安全防護條例立法和現實的安全管理工作中亦應充分地體現出來，逐步形成公眾參與、政府引導、多方響應的法治化治理機制[9]。

(三)堅持一切從實際出發

一切從實際出發，既是黨的思想路線，也是科學的工作方法[10]。深入調查研究，主動發現并暴露各種問題，是高鐵安全防護條例立法過程中及未來落實執行時應始終遵循的準則。現實中，作為一項系統工程，高鐵的安全運營涉及面很廣，隱患種類很多且致因復雜，有的需要深入探究才能理清脈絡，有的需要與相關領域的同類事項對比進而梳理出充分的邊界條件才能解決。因此，在條例草案的制定過程中必須扎實開展深入調研，分類分級提出解決方案，成熟一項確立一項，不成熟的繼續深入研究。切忌用簡單辦法應付復雜問題，切忌用僵化思維看待處于動態變化中的安全隱患。用發展的眼光看問題，未來出臺的高速鐵路安全防護條例應該是一個開放系統[11]，且與中國的社會進步和鐵路發展相適應，在與時俱進中形成具有中國特色的高鐵安全法治化治理機制。

二、堅持正確的立法理念，以習近平法治思想指導高鐵安全防護條例立法全過程

高速鐵路的安全運營，事關人民群眾生命財產安全，事關社會穩定和國民經濟的平穩運行，必須從講政治的高度認識、把握和處理這類涉及面廣、影響力大的敏感問題。習近平總書記要求“各級黨委和政府要增強責任感和自覺性，提高風險監測防控能力，做到守土有責、主動負責、敢于擔當，積極主動防范風險、發現風險、消除風險”。[12]國鐵集團要求落實習近平總書記指示和中央精神，堅持穩中求進的工作總基調，堅持安全第一思想不動搖，堅決守住鐵路安全尤其是高鐵和旅客列車安全這一政治紅線和職業底線[13]。高鐵安全防護條例立法要以習近平法治思想為指導，從立法理念的層面厘清和把控幾個重要問題。

(一)貫徹以人民為中心的立法思想

要把以人民為中心的立法思想貫穿到高鐵安全防護條例立法及未來條例出臺后執法落實的全過程。高鐵安全防護條例立法的價值追求是保障人民群眾的生命和財產安全。因此，應在建議稿總綱中明確人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位。同時從高速鐵路建設質量安全、路內維保安全、路外環境安全、運營安全、管理責任等多個方面和維度做出詳盡的規定，強化預防和治本工作。另外，在緊急救援、事故處理等具體條款中，應明確突出救人優先等關鍵性內容，防止出現對鐵路部門事故處理中優先救人還是優先保通車的爭論。生命至上的理念，應在緊急救援先后次序的設置、救援重點的安排和事故等級的認定中明白無誤地彰顯出來，盡量減少理解上的差異和未來落實執行中的不當作為。

(二)立法與落實始終堅持黨的領導

在我國，中國共產黨領導立法的過程，就是使黨的主張和人民意志相統一，上升為國家憲法和法律的過程[14]。堅持黨對立法工作的領導是堅持黨總攬全局、協調各方領導核心作用的重要一環。從執行落實層面上看，保障安全對鐵路系統、地方政府及相關職能部門來講都是重要的工作內容，是一把手工程。任何單位的黨組織都必須把安全工作置于十分重要的位置，要一把手親自抓。從各類組織的實際運行情況看，一把手都是黨委(黨組)書記。因此，增加由基層黨委(黨組)負責落實高鐵安全防護條例的執行與現實工作體系和工作擺布亦是一致的。2021年6月10日，全國人大常委會通過了《關于修改〈中華人民共和國安全生產法〉的決定》，在法律條文中亦增加了“堅持中國共產黨的領導”等內容[15]。所以起草并制定高速鐵路安全防護條例，應與其上位法保持一致，在立法與落實執行中也始終堅持黨的領導。

(三)堅持群眾路線，推進全民防護

針對條例草案名稱中“防護”和“治理”的問題，有的學者提議將名稱改為“高速鐵路安全治理條例”，認為這樣與已有的《高速鐵路安全防護管理辦法》相一致，且符合黨中央關于治理體系和治理能力現代化的要求，這確實有一定的道理。但筆者和部分同志認為，還是回歸到國家鐵路局原擬的名稱“高速鐵路安全防護條例”為好。這雖然不是重大原則問題，不存在非此即彼的取舍，但還是應該考慮怎樣表述更為貼切，且有利于出臺后的落實執行。有的學者認為，這還涉及到如何堅持以人民為中心的立法理念等關鍵問題，同時也影響到法的實施主體及效率問題。在我們社會主義國家，法是人民意志的體現，法的執行和落實需要全體民眾的共同參與，人民群眾是全面推進依法治國的主體力量，任何法的實施，都離不開人民群眾的支持。同理，鐵路安全法律的實施和未來高鐵安全法規的落實，不是僅通過行政部門、司法機關和少數人的治理就能達成目標的。另外，我國現行《鐵路法》中亦有“公民有愛護鐵路設施的義務”等條款[16]，用“防護”有利于突出人民群眾在高速鐵路共建共治共享中的地位，更有利于調動群眾積極性于鐵路安全防護體系的建設。同時，高鐵安全和風險防范需要廣泛的社會監督和公民監督，對不良行為的規勸、制止和舉報離不開廣大民眾的積極參與。況且現實工作中由鐵路沿線民眾或乘客發現事故隱患并報告鐵路部門，避免了事故發生的案例就有很多。新中國成立以來，先后涌現出眾多護路英雄，護路模范更是不計其數。國內外實踐證明，短期安全靠措施，長期安全靠管理和文化[17]，而安全文化和氛圍的營造，必須在人民群眾廣泛參與的情況下才能實現。

三、突出預防和風險防范，秉持科學的安全防護條例立法原則

《中華人民共和國安全生產法》第三條明確要求，安全生產要堅持以預防為主，從源頭上防范化解重大安全風險；第四條規定要構建安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制[7]。高鐵建設工程量大，任務艱巨，質量要求高，風險系數也高。高鐵運營由于列車速度快，車體動量和動能都非常大，一旦出現安全問題將會導致嚴重的后果。

(一)重視超前預防

從當前鐵路部門的現實工作來看，堅持每天夜間安排一定的窗口期，對列車、軌道、路基、供電、信號等設備進行巡檢，堅持每天凌晨開行動檢確認車，對線路及設備狀態進行檢查，堅持對動車組按照行車里程開展一級檢修、二級檢修、大修、等等，這些實質上都是按照預防為先的原則實施有效防護。盡管已經采取了諸多技術手段強化安全保障，但在管理措施和制度設計等方面仍需不斷完善，應轉變重處罰輕預防的監管理念[18]。基于此，在高鐵安全防護條例立法建議稿中突出并強調了預防為主、預防為先的內容。這既與中央政策和立法精神相一致，又與鐵路部門現實工作高度契合，易得到有效貫徹執行。因此，建議稿中在多個章節用較大篇幅列出了檢測、維修、檢查、查驗等預防性條款。

(二)堅持立足實際

立足于現實操作規范和現有制度基礎完善安全防護條例立法，亦是鐵路法規和制度建設應堅持的重要方針。堅持從客觀實際出發立法執法是習近平法治思想的核心要義。從當代中國的國情條件出發，謀劃和推進法治中國建設是習近平總書記多次強調的重要原則。堅持一切從實際出發，是黨的思想路線的重要內容，也是科學立法的基礎，民主立法的前提，依法立法的基本要求。為落實這一重要指示精神，課題組走訪調研了幾十家單位，涉及幾百位鐵路一線工作人員和乘高鐵次數較多的社會公眾。同時，為了與上位法和其他鐵路法規相協調，課題組參考借鑒了上百部相關法律、法規和規章，使其最大限度地符合基層工作實際，確保其能執行落地且高于現實工作目標。

(三)強化路地協同

在調研過程中對課題組觸動最大的是地方政府、相關單位與鐵路部門的合作問題。曾長期在基層負責安全工作的國鐵集團安全總監康高亮認為：“借助地方政府部門的力量共保鐵路安全是鐵路安全工作應遵循的最基本工作思路。”[19]高鐵安全防護任務特殊，工作涉及面廣，制定防護條例應將路地協同作為一項立法原則加以認識和把握。國外也有對高鐵運行安全涉及到的領域提出要求，如德國高度重視多主體合作共同維護高速鐵路安全，并在立法中進行明確[20]。因此在建議稿中多處強調了爭取地方政府支持配合的問題，許多條款亦對地方政府和相關單位提出了要求。其中有一個問題較難把握，就是對地方政府的要求規定到多少較為適宜。規定得少了，擔心落實中出現主體缺位問題；規定得太多了，又擔心社會公眾和相關方會認為制定草案的鐵路部門本位主義太強。可以參照《中華人民共和國鐵路法》及已出臺的相關法律，從相同或相近的程度上加以把握，后續亦可探索更為合適的辦法。

四、堅持實事求是，直面安全防護條例立法中各類復雜和存在爭議的問題

高鐵安全防護條例立法涉及范圍廣，牽扯到眾多領域和方面且關聯事項繁雜，有許多問題需要進一步梳理探討。其中不少條款應更加細化具體，強化可操作性，避免多是原則性的要求和難以落實的套話。這就需要在建議稿的草擬過程中扎實充分地調研，全面客觀地分析，廣泛深入地參考借鑒，反復辯證地權衡比選，慎重有據地作出判斷和結論。對各類復雜和存在爭議的問題不回避、不躲閃、不敷衍，在聽取各方意見的基礎上提出明確性的建議。

(一)細化路地防護權責，互促共助沿線發展

習近平總書記指出：“安全是發展的前提，發展是安全的保障。”[21]對鐵路部門和地方政府來說，保障高鐵的安全運行是合力促進沿線區域發展的共同抓手。一方面，“保安全暢通”是鐵路部門的首要責任。鐵路部門應當嚴格落實安全生產責任制，強化風險防控，積極主動消除事故隱患。另一方面，確保屬地鐵路沿線安全穩定和鐵路運輸安全暢通也是地方政府的職責所在，部分鐵路沿線的違章建筑、越界侵占、違法經營、壓線施工、私搭亂建、亂排亂放等問題嚴重威脅行車安全。例如，某地因未及時完成鐵路線周邊相關配套工程，導致耕牛從柵欄開口處進入京廣線，被旅客列車撞上，構成鐵路交通一般事故。 因此，正確處理好路地關系，是維護高鐵運行安全的重要保障條件。盡管在條例中不宜過多地對此作出具體的規定，但在相關主體的職責界定、路外安全環境的營造、監督管理規范的落實、安全保護區違禁事項處置責任等諸多方面，都會涉及到這個問題[22]。在建議稿中，課題組有意識地在多個條款中強調了鐵路部門的職責和義務，在遣詞用字上與對地方政府的要求有些細微的差異。同時在建議稿之外，建議鐵路部門以政策性文件的形式，對此類問題再行細化。具體的實踐導向是爭取地方政府和相關單位的支持。特別是出現事故時，鐵路部門要主動承擔責任，不能把過失和過錯完全推給地方政府，在地方鐵路相關事項的管控、審批以及鐵路專線建設與運營等方面，對地方政府給予更多的支持和更大的權限，以爭取地方政府對鐵路事業的支持。隨著時速350km常態化高標運營在越來越多線路的鋪開，安全可靠的高鐵必將為沿線地方的物流合作、產業集聚、經濟增值帶來更多實實在在的發展便利。

(二)健全保護區外管理，消解間接致災隱患

與上述情況相關的，如特定自然條件下保護區外人工物對高鐵安全形成影響的問題，鐵路部門亦應盡全力防護并及時排除影響，不宜將此類問題全部推給地方政府。如及時發現并清理鐵路上方高壓線上纏繞的塑料袋、孔明燈、風箏等輕飄物體，避免造成接觸網故障并引起線路間的連鎖反應，以致列車晚點、旅客積壓，嚴重影響列車的正常運行。因此，條例建議稿中對類似的事項沒有過多地強調主體責任。此類事故有些責任主體明確，責任部門或單位擔責擔當即可。有些則屬于自然災害，出現和產生的或然性較大，不確定性突出，可采取一定技術措施設置安全冗余加以預防，還可以加強模擬演練提高事后的快速響應和高效處置能力，將損失將至最低。

與自然災害、不確定事件給高鐵安全運行帶來的危害相比，人的不當行為對高鐵安全造成的麻煩亦不容忽視。所以在建議稿中對鐵路沿線保護區外的放牧、燒荒、過度開采地下水、采砂、采礦、放孔明燈、玩動力傘、放飛無人機和航模等，都作了明確的規定。還有一些在普通人看來屬于少有的情況，在站多線長的鐵路部門卻經常遇到。如走訪調研時部分一線工作人員提出個別民事主體的行為雖無主觀故意，但確實影響了高鐵安全，應在條例中予以明確。如針對精神病人、有自殺傾向的人員等，建議稿中提到了監護人的責任等。再如還有個別民事主體做出有違道德的行為，盡管沒有危害高鐵安全的故意，也應在條例中加以規定，如吸煙、霸座問題，課題組廣泛收集了一線人員的意見。

(三)探索新型安全問題，保持動態追蹤研究

隨著八縱八橫鐵路網越織越密，鐵路擴容，線路升級，鐵路“調圖”愈加頻繁，鐵路部門應格外注意新舊圖轉換中可能存在的內外部風險因素。還有，“十四五”時期我國將著力填補西部鐵路“留白”，構建多向入藏通道、完善出疆對外通道，高鐵網也將進一步向西部延伸。西部地區特殊的地質構造、高海拔地區的復雜氣候、超遠距離的戈壁荒漠，不僅是修建高鐵時要面對的特殊工況，也是建成通車后高鐵安全防護工作面臨的新挑戰，對其中可能出現的安全問題，鐵路部門亦應加強研判。此外，貴廣高鐵隧道口突發山體滑坡事件提醒我們要更加注重預防極端惡劣天氣驟然發生可能導致的線路災害；國家安全機關破獲的高鐵數據泄密案也提醒我們應加強對不法分子可能通過非法獲取高鐵數據干擾或惡意攻擊高鐵通信進而威脅行車安全的風險估計。

面對科學技術快速發展帶來與新業態、新模式相伴生的安全問題，在高鐵安全防護立法時應給予超前考慮，使法律法規更加嚴密可靠，課題組也將深入持續地跟蹤和研究。由于認識深度還不夠，趨勢把握尚不準，有的未能列入條例草案中，有的盡管提到了，但比較籠統，缺乏具體措施，沒有達到“工程化”方法的要求。如電子購票機制下的乘客信息保密問題，只能原則性地提些要求。還有一些由于了解情況不多，問題涉及的專業性較強，加之課題組研究深度不夠，未能提出針對性辦法。如對搶票軟件大量高速刷票擠占12306網站資源破壞運輸秩序等問題目前較難作出具體的規定。對這類事項，課題組將持續跟蹤研究，適時地向相關部門提出意見和建議。總的原則是習近平總書記提出的“要把改革發展決策同立法決策更好結合起來”[23]，待條件成熟時，再通過立法程序明確解決這類爭議問題。

五、結語

黨的十八大以來，習近平總書記對安全生產工作多次發表重要講話、作出重要批示，深刻論述安全生產紅線、安全發展戰略、安全生產責任制等重大理論和實踐問題，指出如果頂層設計存在監管盲區、不完善，就會造成問題，一開始就要科學、嚴謹、周密，要求必須強化依法治理，用法治思維和法治手段解決安全生產問題，加快安全生產相關法律法規制定修訂，加強安全生產監管執法，強化基層監管力量，著力提高安全生產法治化水平，讓安全發展理念入腦入心[24]。高鐵安全連著千家萬戶，高速鐵路安全防護條例立法刻不容緩。對于推進立法過程中部分仍存有爭議的問題，課題組進行了深入調研，充分聽取了各方意見，但多是持慎重的態度，沒有明確表態，在建議稿中也沒有體現，需要未來持續深入地研究。