貴州生態文明建設之綠色財政體制研究

肖仕剛 李佩瑜

(1.安順學院政法學院，貴州 安順 561000;2.貴州師范大學法學院，貴州 貴陽 550025)

一、綠色財政法政策意涵

(一)生態法治、綠色財政的理論涵攝

1.綠色財政的生態法治

道家“道法自然”、佛家“眾生公平”和儒家“參贊化育”均主張人與自然和諧共生，相互依存。生態法治哲學基礎為生態本位主義法治觀，老子之“天人合一”“人法地，地法天，天法道，道法自然”。生態環境協調發展強調人與自然的和諧、平衡，生態法治理念的樹立，應當具備“生態整體主義”和主、客觀一體的法治思維。建構系統性、統籌性、前瞻性和科學化的法治思維觀，進而推動選擇生態倫理觀。在經濟發展與生態保護協調發展中，確立科學政績觀、執政為民觀念之政治觀。

生態文明建設為《憲法》重要內容，“環境權”為公民基本權利之一，強調生態法治正義。《預算法》轉移支付規定，政府間生態環境保護財政事權與支付責任，“法有授權必須為”。《環境保護法》《大氣污染防治法》等有關生態環境保護的公法介入；《民法典》總則編第9條綠色原則為民法基本原則之一，侵權責任編第7章規定環境污染與生態破壞責任，“環境侵權責任”成為法律監督機關“公益訴訟”的重要場域，生態環境保護法律體系更加健全。

貴州生態文明建設，實施大生態戰略行動，踐行“綠色青山就是金山銀山”，構建“人與自然和諧”的重要舉措。綠色財政事權用與支出責任的合理劃分，樹立法治理念，運用法式思維、法治方式和法治手段建立互相監督制約機制。當下主要在生態環境領域、自然資源領域建構改革方案，對自然環境保護與生態修復法治治理，推動環境治理體制與能力的現代化發展。[1]

2.綠色財政經濟、財稅理論基礎。

綠色財政，是指政府履行公共財政職能，行使公共職權享有之財政事權，通過包括稅收強制增加財政收入，承擔公共義務支出責任，為促進市場經濟的綠色發展所實施的財政方針、政策的制度綜合。綠色財政以公共產品理論、環境市場失靈理論經濟基礎理論以及公共財產權、公地悲劇、庇古稅、雙重紅利財稅理論作為支撐。生態文明建設立足于高質量發展、可持續發展，全面貫徹公平、合理性原則，可持續性原則，系統性原則。綠色財政內涵，主要包括財政收入、財政支出、轉移支出、政府采購、財政監督與管理等范疇。

(二)財政事權與支出責任

政府財政政策為激發生態創新的重要手段。[2]“財權”釋義是，是“國家部門出于履行職責的需求而參與社會物品的配置及其因此而產生的國家部門與各相關領域的分配關系。”[3]《對于推動中央與地方財政部門事權和支出責任分類調整的指導意見》(國發〔2016〕49號)定義事權和支出責任，即“財務事權是國家一級財政機關所履行的政府使用我國財政資金和基本社會公共服務的任務與職責，而支出責任指國家政府為履行財務事權的支付義務與權利。”[4]“財權”可以理解為廣義的“財政管理權”和狹義的“財政收入權”，而“財力”亦可理解為廣義上“直接和間接的財政收人”和狹義的“直接財政收人(不含轉移支付)”[5]。不論是對“財權”“財務”的概述，或是“財務事權”“支付責任”的描述，都緊緊圍繞著一種基本范圍“職權、權責與負責”，亦即對財務行使的職權與其所必須承受的權責、負責相結合、相匹配、相適應，這也是歷來政府間財政關系處理的主軸和焦點事項。[6]

建構生態文明建設財政事權與支出責任相適應的體制機制，縱向而言，確立央地以及省以下生態文明建設財政補償為主導，保障財政投入強度，發揮稅收調節功能，提高財政資金績效。[7]加強政府財政支出中對生態創新、綠色科技等的支持力度，以提高政府財政資金的合理利用。[8]

(三)綠色財政之環境事權理論及功能

1.綠色財政之環境事權財政機理。

環境財政事權機理，包括綠色財政收入與支出的事權劃分。生態文明建設之環境事權，主要基于財政收入與支出之法律、法規乃至政策實施效果而體現。政府行使公共職能的經費，核心來源為通過稅收征繳而獲得。環境綠色財政方面，主要基于環境保護之稅收，典型為環境保護稅，征繳而得以貫徹，踐行污染者付費之原則，進一步保障環境財政事權收入。

環保事權定義的基本原理，環保事權定義一般上應按照“環保公共產品價值最優化”原理、“污染者付款(PPP)”“用戶付款(UPP)”和”“受益人分擔”等原理來定義權責承擔主體(即事權承受市場主體)及責任邊界。[9]

2.綠色財政之環境事權功能。

環境事權功能分配，中央與地方、省以下政府間在山水林田湖草沙等與生態保護、環境治理確立事權。涉及綠色財政資金投入以及權限、職責等事項，政府財政事權與支出責任予以科學劃分，合理分配。涉及跨行政區域的生態環境保護、跨流域環境污染防控、跨省區域環境空氣質量改善，自然修復按照中央、省級為主，省以下地方政府為輔的思路，優化財政分配；涉及基于人為破壞、污染所需跨區域治理，以源頭治理為準，強化懲戒支出責任。[10]

二、貴州省綠色財政投入、成效及制度規則

(一)“十三五”期間的綠色財政投入及生態保護修復成效

1.“十三五”期間的綠色財政投入

貴州省生態建設領域和資源領域的省級以下綠色財政事權與支出責任規劃，所編制的改革方案主線聚焦為“維持為前提，向省級跨越傾斜，發揮縣區主動性和積極性，爭取中央轉移支付”。據貴州省財政廳官網通過《加大財政投入 創新體制機制 合力推進生態文明試驗區高質量建設》公布數據，在2018年到2020年之間，省投放基礎建設基金為757.97億元，比每年增加15.3%，省財政支出比重將由4.2%提高到4.6%。烏蒙山地區山水林田湖草整治項目，國家財政投入總計25.97多億元，其中國家資助20多億元，省補貼5.97多億元。

2.生態保護修復成效明顯。

《貴州省“十四五”生態環境保護規劃》載明，實施烏蒙山區山水林田湖草生態保護修復、土地整治等重大工程，完成生態修復32.5萬畝；實施長江經濟帶烏江、赤水河廢棄露天礦山生態修復工程，治理面積1.25萬畝；治理水土流失13361平方千米、石漠化5234平方千米，石漠化程度持續減輕，面積減少量居全國巖溶地區首位；森林蓄積量增幅達29.57%，覆蓋率達61.51%。率先在長江經濟帶建立赤水河流域跨省橫向生態補償機制。統籌開展生態保護紅線評估調整、自然保護地整合優化，妥善處置各類矛盾沖突，全省生態系統連通性、完整性和生態保護格局更加優化。[11]

(二)貴州省生態環境及自然資源財政事權與支出責任規則解讀

貴州省在綠色財政事權和支出責任方面，當前制度主要為生態領域和自然資源領域。《貴州省生態環境領域省以下財政事權和支出責任劃分改革方案》：涉及跨省際、跨市(州)的生態環境建設管理和檢測執法行政事權，為省事權并負有支付責任；其他生態環境規劃編制、檢測執法為市縣財政事權并承擔支出責任。《貴州省自然資源領域省以下財政事權和支出責任劃分改革方案》：(1)對于包括但不限于自然資源保護、環境整治等領域其他費用事務等進行省及省之下的財力事權與開支權責進行了劃定。(2)市(州)以內財稅體制按照機構變革確定的財力事權與開支權責界定原則，優化開支結構，合理配置預算。(3)將適合由市(州)人民政府負擔的自然行業領域基本公共服務支出責任上移，防止基層政府負擔過度支出責任。

(三)貴州省“十四五”生態環境保護及綠色財政保障

1.貴州省“十四五”生態環境保護

實施生態環境提升行動，深化污染防治攻堅。深入開展突出生態環境問題從嚴排查整治專項行動，深化大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治、固體廢物污染防治、生態環境風險防控五大攻堅行動，將污染治理和監管能力向高水平提升，在污染防治攻堅上出新績。

強化生態創建和修復，筑牢生態安全屏障。堅持山水林田湖草系統治理，加強生物多樣性保護，推進生態示范創建和自然保護地體系建設，提升生態系統質量和穩定性，筑牢長江、珠江上游重要生態安全屏障，在生態保護創建上出新績。

2.綠色財政保障

《貴州省“十四五”生態環境保護規劃》和《關于實施大生態戰略行動在生態文明建設上出新績的意見(征求意見稿)》關于綠色財政保障的要求，在資金投入與政策保障方面：

(1)加大投入力度。積極拓寬資金渠道，爭取國家財政資金支持(自然資源領域轉移支付重大工程項目和中央預算內投資補助)，充分發揮各級財政生態環保專項資金和各類財政補貼資金的引導作用，加大對公益類無收益性生態環境項目建設資金投入力度的同時增強生態環境保護基本公共服務保障能力。

(2)利用綠色金融政策，創新金融融資機制。發揮各級財政資金引導撬動作用，統籌協調各類財政資金，運用好開發性政策性金融貸款、地方人民政府債券等金融舉措。用好用足貨幣政策工具，優先安排綠色信貸的再貸款、再貼現業務，加大碳減排的優惠貸款投放。

(3)吸納社會資本，拓寬融資渠道，聚合生態環境保護。完善多元化、多渠道、多層次的投入機制。污染治理和生態保護項目建設運營一律向社會資本開放，采用PPP、設立基金等多種融資手段吸引社會資本參與生態環境保護治理。

(4)利用價格機制市場調節。深化資源產品價格改革，完善城鎮污水處理費動態調整機制、企業污水排放差別化收費機制。

三、貴州綠色財政體制總體建構

(一)強化公共財政職能，明確央地長江經濟帶綠色財政事權體制

根據財政部《有關構建完善黃河經濟帶生態建設補貼與保障有效管理機制的指示若干意見》，擴大了涉及包括貴州省在內的有關地區對于長江經濟帶生態補償與環境保護項目的地方財政資金支持力度。[12]鼓勵在黃河流域內上下游段及相鄰的省份人民政府之間設立水質環境保護責任聯動機制，促進在全省行政區域內形成流域地區橫向的生態環境保護責任聯動機制。[13]地方財政要統籌加大生態保護補償投入力度，探索建立長江流域生態保護和治理方面，專項轉移支付資金的整合機制。[14]通過構建完善全流域、全方位的生態補償與環境保護長效管理體系，有效利用政府資金補償杠桿，找到國家優先處理的嚴重污染水域、國家重點流域、重點城區環境整治是突出問題的“支點”。[15]新設立機關或整合了生態文明建設工作的權限后，按年對該區域生態文明建設工作進行成效評價、效果認定，并發揮監測、管理、引導、綜合評估等職能，并明確了績效評估體制，為長江經濟帶地區生態文明建設與區域統籌發展提供了重要的財力保障與機制保證。[16]

以生態與環境品質提升計劃為基礎進行考評，進一步完善資金分配和生態建設環境保護績效掛鉤激勵機制，讓中央優惠政策落地，讓真正環保的地方政府不吃虧、能得利、更有得到感。[17]對于跨省市縣區的流域生態或流域生態補償，構建市場化機制，提升市場經濟的刺激功能，在財政補償方面，通過央地及省以下的財政補償，優化政府投資補助標準和資金來源結構。[18]生態補償工程以構建形成全流域、全方位的生態補償與環境保護長效機制為宗旨，優先保障與處理重大污染水域、重點區域、重點城鎮的環境整治等突出問題。[19]

財政部《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》，構建完善長江流域沿線經濟帶的生態建設補貼和環境保護有效管理機制，[20]明確“生態建設先行，綠色優先”。整合一般性轉移支付和有關專項轉移支付資金，形成獎勵導向管理機制，進一步增強政府對長江經濟帶地區生態補償與環境保護的財政資金支持力量。[21]長江流域環境保護與治理多元化投入機制日趨健全，上下互動協調與治理的工作格局將更加完善，中央政府對地區、流域及上下游間生態補償效果將更為突出。[22]

(二)貴州生態文明建設綠色財政投入，竭力提供財政保障

貴州省財政廳積極為我省的生態文明建設提供財政支持。一是要明確責權義，各司其責，各享其權，與其他環保建設、管理、資金監管部門、環保生態項目管理部門等通力合作。充分利用政府“行政干預”與市場“看不見的這只手”的優勝劣汰相結合的手段，吸引民間資金參與生態文明建設。二是加強省級投入力量，逐步形成環境保護投資的常態發展管理機制，實現省級環境投資增長速度和國民經濟增長速度的相協調發展。三是積極爭取中央政府扶持，著力擴大中央政府對我省扶持的領域和范圍。四是逐步調整和優化省級財政支出結構，突出環境投資配置的重點，加大資金運用合力，用有限的資金投入創造最大的業績。五是加強財力建設，著力為我省生態文明建設提供財政保障。六是強化投資監督，并逐步建立生態補償費的橫向轉移支付激勵機制，以進一步增加政府綠色采購比重。

(三)積極探求跨區域綠色生態財政體制

《貴州省赤水河流域環境保護管理條例》公布，不但為赤水河的有效整治提出了法制保證，赤水河也由此形成了貴州省生態文明建設改革之先的“河”。[23]

涉及水域生態保護治理，水污染治理成本較高，所需治理專項資金較大，貴州省以下地州市以及縣區政府，本身財政資金缺乏，專項資金投入不夠，資金來源成為治理瓶頸。針對生態流域江河整治，政府可以考慮采取“水資金模式”，即通過政府與市場合作，力爭實現共贏。創新中小企業發展專項資金“撥改投”的使用模式，將專項資金變為對建設項目的間接投資，構建起資本“投放——運作——撤出——再投放”的良性循環。

(四)積極構建生態文明建設財政補償機制

1.突出綠色發展導向

堅持把生態環境品質逐年提高作為區域發展的約束性要求，突出綠色生態開發導向。嚴格執行財政轉移支付機制，對于禁止發展地區，按照轄區人口數、國土面積等予以補償，對 “飛地”園區等多種形式發展經營并達到生態環境保護的，在地區級收入中予以獎勵。[24]對于涉及的石漠化退耕還林、礦產資源合理利用以及土壤復墾等，應當積極給予的補償、獎勵等政策，以便于生態恢復治理效果及早實現。

2.堅持激勵、約束并重。

對于生態環境治理，應當構建獎勵與懲戒機制并存。在林地建設、水資源保護、能源資源效用、環境污染以及空位治理等領域，對于市場參與行為主體，應當給予相應的補償。對于作出貢獻的地方政府、市場主體，提供轉移支付的財政獎勵。對于經過考核評估不合格則應當淘汰剩余、落后產能，或追逐高額利潤而惡意實施污染行為，應當予以懲戒，包括通過檢察機關提起公益訴訟等方式來實施法律威懾。

四、貴州省綠色財政體制建構具體實施路徑

(一)設立專門機構，賦予綠色財政專項職權

省級省以下各地、州、市、縣、區政府設立專門機構，賦予綠色財政專項職責。基本職權包括：(1)加強總體規劃的控制，制定年度預算計劃和獲取的支出投資管理措施，增強資本利用的規劃科學性和前瞻性。(2)環境綠色財政事權必須與國家支出權責相符，地方財政環境與文明建設領域的財政事權支出責任，由專設機構予以行使。(3)轉移支付分配份額決策權，根據實際，合理、科學調配。(4)生態文明建設專屬資金使用監督權、檢查權、考核權與評價權。生態文明建設專屬機構，采用協作機制或獨自核查，制定生態文明建設財政資金使用的考核、評價體系，賦予特別的考核權與評價權。(5)生態文明建設專屬機構，對于利用綠色財政資金所實施的環境治理、生態保護的顯現效果，科學、合理以及實施求實作出結論，作為對于各地、州、市、縣、區財政獎補比例及后續資金投入的決定性因素，賦予專設機構的決定權。

(二)綠色財政資金合理配置與監管，財政預算適當

加大投入力度，完善資金分配。政府在環境保護與治理的同時需要形成財政資金可持續的投資體系，增加建設投資比例。在環境保護和管理活動中應建立專項資金，并且資金分配方面要合理，要增強政府投資的計劃性和前瞻性。在資金監管方面也要加大力度，堅決對資金使用的滯后性進行嚴管。

基于轉移支付、返還以及獎勵、補助財政資金，地方政府經核定年度預算的生態保護財政資金，地方生態保護專設機構可根據地方實際情況，賦予合理資金分配使用權，提升財政預算能力。縣域地方政府應主動承擔財政資金支付責任的主要職責，集中力量治理環境突出難題，促進本地生態環境品質不斷提高。

(三)進一步拓寬生態補償領域，健全生態補償制度

加大生態保護補償力度，落實重點生態功能區財政轉移支付政策。探索以受益者付費原則為基礎的市場化、多元化生態補償機制。落實公益林補償標準動態調整機制，探索對公益林實施差異化補償。探索建立濕地、重要水利工程生態效益補償制度，探索多因素的補償測算方法，逐步擴大生態效益補償試點范圍。建立健全“統一方式、統一因子、統一標準”的流域橫向補償機制，采取橫向補償與省級獎補相結合的方式開展省內流域生態補償，完善赤水河流域跨省橫向生態補償機制。[25]

(四)強化綠色財政經費的監督檢查

對于生態保護、環境治理方面涉及所投入的財政資金，強化監督、檢查，建立、健全監管措施，提高資金使用透明度和有效性，增強綠色財政資金使用收益可能性。對于省級以及省以下的綠色財政資金效益增幅以及減損，確立考核評價機制，強化考核、評價的運用。

強化審核監管，避免經費被截留、擠占、挪用。建立新型財政預算，細化預算項目列支，提升經費使用效率。加強政府對經費管理部門的監督工作，建立并健全內部監督機制，以提升政府財政經費使用績效。各地政府要認真擔當起主體責任，確定政策具體的實施機關，并提出實施細則和具體促進舉措，以最大程度激發政府資金投入和政策措施的總體效能。要全面強化投資監管，以提升資金運用績效，實現“花錢必問效、無效必問責”。

(五)推行社會資本運作，設置市場交易。

緊緊圍繞充分發揮生態市場功能，努力形成多樣化生態資本籌集制度。貴州碳排權以及排污權市場交易力度應當繼續加強，根據有償使用以及污染者付費作為基礎落腳點，建立、健全完善市場交易規則、體系。

圍繞生態環境治理、能源資源的合理使用，環境保障、綠色經濟生產結構調整和發展提升，政府需要金融扶持力量和社會資金參與。對于由社會資本主導、參與的生態PPP項目，尤其是在節能減排明顯、資源回收利用效果突出、環保產品消費市場巨大而資源節約、環境友好型企業，應當予以獎勵，并予以扶持、推廣。

(六)創新綠色金融、完善稅收優化

在企業貸款方面，制定綠色信貸政策體系，對于建立生態環保項目的鼓勵發放貸款，而對于那些高污染、高耗能過剩產業實行約束機制。利用綠色融資手段可以吸納更多的社會資金，投向生態環境保護領域。[26]

按照拉弗曲線理論，生態文明建設涉及綠色稅收，充分考量緩、減、免稅收優化政策。完善綠色發展的稅收優惠制度，通過法定程序予以實施綠色稅收，提升納稅人的綠色發展法治意識。對于綠色稅收留存、返還，省級及省以下的稅收部門、環境保護機構要協同合作，積極做好地方綠色稅收提取，勤勉、盡職實施地方環境財政事權。

(七)發揮綠色財政補償內生動力，建構生態環境立體法治保護

1.積極發展經濟脆弱地區的縣、市、區、鄉鎮以及行政村生態特色產業與服務產業，吸引社會資本第三方積極參與。加強鄉村振興退耕還林、林地生態補償的力度；大力推動易地生態搬遷移民幫扶政策，強化生態移民搬得出、住得下、留得住、有收益的相應配套措施的貫徹與落實；積極開發生態資源交易，開發森林、生態之碳匯資源，引導和推動經濟脆弱地區碳交易的活躍度。

2.積極探索“三權促三變”，強化、提升經濟脆弱地區人員市場競爭風險意識。“資源變資產、資金變股金、農民變股東”，從政府引導到市場選擇，引導經濟脆弱地區的農民自行或與第三方組建公司制、企業合伙、合伙社等多種形式的市場主體，實施生產經營活動，力爭實現有盈余并予以利潤分配。

3.加大鄉村振興財政支持力度，強化鄉村振興生態項目財政監督與檢查與效果評價。積極尋求中央生態環境保護資金轉移支付大力支持，省級財政積極投入并根據經濟脆弱地區程度不同予以合理分配，省以下縣市區財政予以適度匹配。

4.利用地方立法權，梳理地方法規、政策文件等與上位法、法律，與之相沖突的應及時刪除或修訂。強化行政執法檢查，對于行政機關涉及環境財政事權與支出責任的權責清單事項的落實、成效，予以專項檢查，規范權力運行。積極發揮“公益訴訟”與民事環境侵權賠償的責任追究互補功能，實現良好法律效果、社會效果相統一，深入貫徹生態文明建設綠色發展理念。