我國社會救助制度運行中的道德風險及其防范

張敏

摘 要：由于社會救助制度的特殊性，道德風險在我國社會救助領域表現得極為明顯，主要體現在政府、公職人員和需求主體三個層面，成為影響我國社會救助制度健康運行的主要因素。針對這種現狀，我們需要對癥下藥，積極推進制度設計科學化、救助體系協調化、救助主體和救助方式多元化，有效規避道德風險。

關鍵詞：社會救助制度 道德風險 防范

黨的十九屆六中全會強調堅持以人為本，堅持在發展中保障和改善民生，促進共同富裕。當前，我國已經實現了脫貧攻堅，消除了絕對貧困，但是返貧現象仍時有發生，這就必須依靠社會救助制度來進行兜底保障。社會救助，通俗來講就是指國家和社會為社會弱勢群體提供生活保障的民生政策，現代意義上的社會救助制度被看作是政府對公民應盡的責任，幫助受助對象脫離生存危機，保證社會穩定，也被稱為“社會安全的最后一道防護網”。但是在實際生活中，由于制度固有的負激勵缺陷，道德風險現象頻繁發生，影響了我國社會救助工作的有序開展。鑒于此，我們應該對道德風險問題展開更進一步的研究并加以規避。

一、道德風險的表現

根據社會救助制度運行過程中涉及的不同利益主體劃分，可以從政府、公職人員和救助對象三個層面分析社會救助領域出現的道德風險問題。

（一）政府層面的道德風險

目前，我國的各級政府普遍沒有擺脫“經濟人”的基本屬性，因而在社會救助領域往往表現出一種相互轉嫁責任的博弈與制約關系[1]，以追求本地區、本部門利益的最大化。其道德風險主要表現在兩個方面。

1. 中央政府向地方政府轉嫁社會救助責任的道德風險

長期以來，我國的社會救助制度都是依靠國家政策驅動，社會救助領域內的政府行為缺乏法律的規范和制約，對央地政府的責任劃分不明確;同時，由于中央政府在政治上享有絕對的權威，因而極易做出帶有機會主義傾向的行為，比如將社會救助主要責任下放到地方政府，而將財政資金向上集中，形成“財權層層上收，事權層層下放”的局面，造成部分地方政府社會救助責任與財力嚴重不匹配的狀況。在此基礎上，又由于我國目前的社會救助制度是按屬地進行管理的，社會救助資金主要由地方政府籌集，而我國各個地區的發展水平不一，因此社會救助水平也有高有低，甚至是天差地別。以低保制度為例，根據民政部發布的2019年4季度各省低保標準來看，低保水平最高的上海平均標準達到了13920元，而最低的新疆只有4928.55元，兩地低保標準相差多達三倍。過大的社會救助水平差距極可能導致“福利移民”，即大量人口從救助水平低的地區流向救助水平較高的地區，從而引發更多其他的社會問題，這必須引起警惕。

2. 地方政府過度依賴中央轉移支付的道德風險

生存需求是人最基本、最必要的需求目標，而社會救助制度是滿足部分社會成員這一目標的主要手段。為了維護社會穩定，中央政府必須保證社會救助制度平穩運行，并要求地方政府劃出專項資金用于社會救助工作。但是學者朱玲曾指出，我國地方政府在安排地方財政支出項目時，通常將科教文衛、社會保障等支出放在稍后的位置上。如果政府財政資金入不敷出的話，優先得到滿足的往往是行政管理費，而不可能是社會救助費用，這種情況在經濟欠發達地區表現得尤為明顯。部分地方政府，為了向中央政府爭取更多的財政撥款，利用信息不對稱的優勢，擅自提高救助標準，擴大救助范圍，人為制造或擴大社會救助資金缺口，迫使中央政府進行更多的轉移支付。

（二）公職人員層面的道德風險

根據委托—代理理論，我國各級政府在社會救助領域實際上構成了一個復雜的委托—代理關系結構，即中央政府委托省市政府進行社會救助工作，而省市政府又層層委托下級政府的管理模式。但是，政府只是一個抽象的概念，具體負責社會救助事務的是其中的公職人員。由于公職人員兼具“公共人”和“經濟人”兩種屬性，而這兩種明顯對立的價值取向必然會相互爭斗，導致公職人員的價值選擇出現偏差，從而構成其產生道德風險的主觀因素;同時公職人員在工作過程中往往掌握著較多的信息，這種信息不對稱成為公職人員產生道德風險的客觀因素。[2]公職人員道德風險通常有以下兩種表現。

1. 公職人員違規侵吞社會救助資金的道德風險

由于我國目前社會救助領域的法制化建設較為滯后，對社會救助資金的管理和使用缺乏法制規范，存在一些漏洞，這為部分公職人員利用公權力扣發、挪用、侵吞社會救助資金提供了可操作空間。

2. 公職人員違規辦理社會救助資格的道德風險

中國長期以來都是一個人情社會、關系社會，“幫親不幫理”是一種普遍現象，因而關系戶、走后門現象層出不窮。部分公職人員利用職務之便，為自己的近親屬違規辦理社會救助資格，或收受一些不夠社會救助資格的人員的好處而為其辦理救助資格，最為典型的就是低保領域的“人情保”“關系?！爆F象。

（三）救助對象層面的道德風險

救助對象的道德風險，主要體現為對社會救助資格的依賴性。這種“救助依賴”通常表現為兩種機會主義現象：一方面，違規獲取救助資格，虛領、冒領救助金。一些不符合條件的人為了獲取救助資格，在申請時往往編造虛假信息、謊報家庭情況，以此騙取救助資格;或向基層工作人員行賄、托關系，獲取救助資格;更有甚者，對工作人員進行軟磨硬泡甚至威脅，迫使基層工作人員為其辦理社會救助資格，造成社會救助資金的浪費和使用偏差。另一方面，出現反工作倫理狀況。許多具有勞動能力或部分勞動能力的受助對象在享受救助待遇的過程中，滋生了懶漢意識，弱化了就業意識，降低了勞動積極性，甚至出現了貧困戶在脫貧以后仍不愿工作的現象;也有一些受助對象為延長受助期限，同時領取雙份收入，故意隱瞞自身就業狀況和收入情況，這種“隱性就業”現象在實際生活中極為普遍，損害了社會救助制度的公平性。

二、我國社會救助制度道德風險的成因

綜上所述，社會救助制度道德風險產生的原因可以歸納為三個方面：社會制度設計存在缺陷、社會救助實施主體道德風險難控制、社會救助對象難甄別。

（一）社會救助制度設計存在缺陷

1. 內容設計欠科學

國家在制定社會救助制度時，對貧困邊緣群體的客觀需求缺乏足夠重視，貧困標準線設定缺乏彈性，在實際工作中容易出現“懸崖效應”，即貧困邊緣群體可能月收入只比貧困群體高了幾十元，但是兩者享受到的社會救助力度存在明顯的失衡狀況。貧困群體申請到社會救助資格后，在領取救助金的同時還能夠享受到醫療、教育、住房等方面的救助措施，其生活水平實際上遠超貧困邊緣群體。目前，我國已經步入共同富裕的快車道，社會救助水平也在不斷提高，擁有社會救助資格的貧困群體與貧困邊緣群體之間的不平衡狀況將進一步加劇，“懸崖效應”愈加凸顯，這極有可能削弱貧困邊緣群體的勞動積極性，轉而積極尋求獲取社會救助資格，從而滑向“救助依賴”。

2. 相關立法滯后，且法制不健全

從歐美國家的實踐經驗來看，建設和發展社會救助制度通常要以立法先行，在法律的規范和約束下具體實施社會救助項目。但是我國社會救助領域目前只有一部《社會救助暫行辦法》，層次較低，缺乏內在的穩定性與權威性，且存在諸多法律空白，社會救助制度的運行依然主要依靠政策驅動。這已經成為我國社會救助工作的痛點，阻礙了社會救助制度正常運行，造成我國現階段社會救助工作法制化水平較低[3]，給小部分人打法律擦邊球創造了機會，也容易在實踐過程中產生糾紛。

3. 配套政策措施不協調、不完善

現階段我國接受社會救助的人群中有相當比例的人擁有勞動能力或部分勞動能力，幫助他們增強發展能力，為他們提供就業機會，這是發展型社會救助政策的目標之一。但是，由于現行配套政策不甚完善，在實際過程中出現一些負激勵現象，以低保制度為例：我國現行的低保制度采取的是差額補助的方式，相當于對就業者征收100%的邊際所得稅，這從根本上抑制了救助對象尋找工作的積極性[4]，這明顯與發展型社會救助政策的目的相悖。

（二）社會救助實施主體道德風險難控制

1.基層社會救助工作人員專業素質普遍較低

當下我國的社會救助部門一般只設在縣鄉以上，對救助對象的核查工作往往都轉交給村（居）委會的工作人員。但是當下我國基層社會救助管理服務人員普遍存在年齡偏大、文化程度不高、缺乏相應知識技能等現象。他們當中只有14%的人是專職從事社會救助工作的，其他的人都是兼職從事社會救助管理工作的。[5]專業素質的缺乏往往也導致職業操守的降低，由于工作透明度不高，監管存在盲區，再加上手中掌握的公權力和信息優勢，這些成為部分工作人員產生道德風險的主要原因。

2.社會救助領域部門利益化問題較為突出

前文提到，我國現階段各級政府和部門尚未擺脫“經濟人”的基本屬性，均以追求本地區、本部門利益最大化為目標。目前我國各救助部門之間缺少有效的聯動工作機制，協調性差，且分工不明確，社會救助過程中存在職責交叉、權責脫節等突出問題。而由于各部門均以保障本部門利益為首要目標，在社會救助過程中往往呈現出推諉扯皮、爭功諉過、相互轉嫁責任的現象，導致社會救助領域不斷出現“越位”“錯位”“缺位”亂象，增加了道德風險產生的概率。

（三）社會救助對象難甄別

1. 家庭真實收入難核查

由于隱性就業現象普遍存在，受助對象的收入往往是一個動態變化的過程，而工作量大、工作人員數量不足、信息化水平不高等制約因素的存在，導致基層社會救助工作人員很難實時掌握受助對象的真實收入情況，也就無法及時清退不符合救助條件的救助對象，造成救助名額的占用，從而導致救助資源的浪費。救助對象真實收入的隱蔽性實際上構成了其道德風險的主要原因。

2. 機會主義行為難監管

社會救助領域的機會主義行為主要表現為兩種情況：一方面，不符合社會救助資格的人通過造假、托關系等各種方式獲取社會救助資格，占用救助名額;另一方面，許多受助對象往往采取瞞報收入、隱性就業等手段，以達到延長受助期限的目的。由于現行的社會救助法規對這種機會主義現象缺乏明確的界定和規范，再加上取證難度較高，救助部門難以對其進行有效監管;即使發現冒領現象后，大多也只是追回救助金，批評教育了事，這無疑助長了投機者的僥幸心理。機會成本低、監管難度大的現狀導致機會主義現象在實際生活中極為普遍，對我國社會救助制度的正常運行產生了不良影響。

三、社會救助道德風險的防范

（一）完善制度政策，實現制度設計科學化

1. 建立激勵和約束機制

道德風險產生的一個基本條件就是委托人與代理人之間存在著“激勵不相容”[6]，即代理人從虛假執行行為中獲得的收益大于忠實執行行為的收益。因此，政府一方面要創新政績考評體系，提高社會救助工作的考核比重，對工作人員進行合理的激勵，如升遷職務、提高工資、榮譽表彰等等，提高工作人員的工作積極性。此外，優化現有的社會救助退出機制安排，對就業后收入超過社會救助標準線的救助對象，應當在一定時期內繼續保留其原有補助措施，直至其收入完全穩定，以此來激勵受助者積極就業。另一方面，對社會救助制度運行中各利益主體中普遍存在的機會主義傾向，我們也必須進行約束和規范。除了以考評體系和規章制度對公職人員行為進行規范，還要建立社會救助領域的信用體系，對救助對象中的失信者進行征信懲罰，提高其投機取巧的成本。

2. 加快立法，推進社會救助法制化建設

現階段，我國社會救助法制化建設的重點主要在兩方面：一方面，提高社會救助法律的階位。鑒于我國社會救助工作長期依靠政策驅動的狀況，國家應該盡快出臺一部完整、權威的社會救助法，從政策性法規提高到法律的高度，并對社會救助的各種事宜做出明確的規范和界定，提高社會救助工作的權威性;另一方面，推動社會救助法規從單一走向綜合。我國現行的各種專項社會救助法規多是以政策文件的形式頒行，內容較為零散，缺乏統一性和規范性，且存在“神仙打架”的現象。同時，社會救助與相關領域的法律條款也有改進的空間，如戶籍制度改革、流動人口中弱勢群體的救助等，這些都需要對現有社會救助法律條文進行科學整合，推動其從單一走向綜合，以保證社會救助工作更好地開展。

3. 實施“階梯形”的社會救助策略

“懸崖效應”是我國社會救助制度運行過程中出現的比較突出的社會問題，是我國在政策制定時對貧困邊緣群體考慮不周導致的，產生了較為嚴重的不公平問題，而階梯形的社會救助策略則能夠較好地解決這一問題。階梯形社會救助策略是對社會救助制度的深化和細化，因此必須以社會救助的基本原則為基礎，即體系設計堅持系統性的原則;體系設計宗旨堅持公平性的原則;體系完善堅持漸進性的原則等。[7]除此之外，還應當堅持差異性和靈活性原則。差異性體現在要依據貧困邊緣群體不同的致貧原因和救助需求實施分類救助和精準救助，不搞“一刀切”;靈活性則要求對社會救助標準線進行彈性管理，對貧困邊緣群體依據其收入能力進行不同等級的補助。例如：家庭收入超過貧困標準線10%的，可以按照受助者享受的救助水平的80%或90%進行救助，以此類推，形成一個階梯式的救助曲線，從而化解“懸崖效應”，維護社會公平。

（二）加強社會救助體系建設的配套銜接，確保救助體系協調化

1. 加強各部門之間工作銜接，構建大救助體系

以往，各項救助分散在多個部門，呈現管理碎片化狀態，因而必須實行社會大救助體系建設，所有救助項目從一個口進，救助資金從一個口出，這樣既能夠提高救助效率，也能有效解決確定救助對象的隨意性和隨機性等問題，確保救助政策精準用在最貧困家庭上。同時，社會大救助能夠深化“放管服”改革，把審批權限下放到鄉鎮，對所有救助項目進行流程再造，確保群眾“一次辦好”。另外，要利用信息化手段鋪設省、市、縣、鄉、村五級社會大救助服務網絡，在城鄉社區實現一個平臺統一救助，充分實現各類社會救助資源按需分配、有序流動、精準使用，滿足困難群眾多樣化需求，能夠極大提高將矛盾解決在萌芽和基層的能力。

2. 加強社會救助制度配套政策的銜接

社會救助的政策銜接要做到內外兼濟：對內，將社會救助領域內的各項救助政策進行有效整合。要努力構建以低保為核心，住房救助、醫療救助、教育救助等為支柱，臨時救助、災害救助為補充的社會救助制度體系，并整合成為一個科學完善的社會救助網絡，確保各項救助制度之間既相互聯系又各行其是，避免職責交叉、權責不清;對外，推動社會救助制度與其他社會保障制度的銜接。想要做好社會救助工作，就不能僅僅局限于社會救助領域，要與其他社會保障政策進行良好銜接，形成梯次保障結構[8]，滿足受助對象的多元化需求。

（三）創新社會救助工作模式，推進救助主體和救助方式多元化

1. 引入社會組織，推進救助主體多元化

長期以來，政府部門始終在社會救助事業中扮演著主要角色并主導其發展，在很大程度上擠壓了社會組織的參與空間，造成擠出效應。但是隨著社會救助工作的不斷深化和細化，單純依靠政府部門來實施越來越力有未逮。而社會組織細致、靈活的優勢，則能夠較好地彌補政府工作的不足;同時，市場競爭條件下的社會組織出于市場監督和破產的壓力，會產生約束道德風險的動力。因此，我國未來一段時期的社會救助制度建設應當轉換主導角色，由政府部門唱主角轉變為社會組織唱主角，提高社會救助工作的靈活性，甚至可以向有承接能力的非營利社會組織購買社會救助服務。[9]但同時也要加快社會組織的相關立法工作，推進社會組織救助行為的法制化，提高其規范化水平，形成合理的社會救助發展機制。

2. 轉換救助方式，提高救助效能

我國現行的社會救助多采取現金補助的形式，但是現金作為一種稀缺資源，無疑會引發很多人的爭搶，催生機會主義行為;同時，由于對救助金用途的監管難度大，很難保證受助者是否會將救助金完全用于自身或家庭的生活，導致救助失效。因此，我們可以適當地改變現有的救助方式。首先，將部分救助金轉換為食品券的形式，這些食品券只能用于購買日常所需的食品，而不能用作他途。這既能保障貧困家庭的生活所需，同時也能有效減少機會主義現象。其次，對有勞動能力或部分勞動能力的受助者設定救助金最長領取期限，超過時間則不再發放或不再足額發放，以此倒逼受助者重新就業。最后，將之前用于資助貧困家庭的資金轉換為就業扶助金，用于完善現有的就業服務，為救助對象提供免費的技能培訓，增強其發展能力，從根本上消除致貧因素。

參考文獻：

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