公共圖書館內部控制現狀及對策探析

黨 多

（南通市圖書館，江蘇 南通 226000）

一、公共圖書館加強內部控制的重要性

作為公共文化服務的重要一環，公共圖書館不僅具有保存圖書資料，促進經濟文化發展的職能，也擔負著社會教育與知識培訓的社會責任。近年來，各地公共圖書館館舍規模逐步擴大，館藏資源得到了提升，服務質量和水平也必須達到更高的要求。為此，公共圖書館必須進一步加強風險防控建設，提高內部控制水平，積極貫徹國家反腐倡廉的要求，努力適應市場經濟變化下公共圖書館的新標準。

2014年《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）的正式實施，對提高行政事業單位財務管理水平具有重要意義，也為單位加強內部控制水平提供了重要依據；2015年財政部發布的《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）對行政事業單位內部控制提出了具體的要求[1]。對于公共圖書館來說，內部控制是指單位以館內實際情況為基點，為了保證財務信息真實完整、資金往來正規、資產使用安全有效，更好地履行圖書館的公共服務職能，通過設置內部機構、制定政策和執行具體程序等措施對經濟活動中存在的風險進行管控和防范的一系列舉措。

對于當前處于市場經濟沖擊下的公共圖書館，內部控制不僅僅意味著要反腐倡廉、杜絕風險，也代表著公共圖書館在風險管控方面需要脫離以往消極應付的態度，以積極主動的面目迎接新的挑戰，提高財政支出的社會效益，避免國有資產流失、資金浪費。

二、公共圖書館內部控制中存在的問題

1.內控意識薄弱

與一般企業不同，公共圖書館大多屬于全額撥款事業單位，經營資金主要來自國家和地方政府撥款，不用面對激烈的市場競爭和經營的壓力，也沒有職工薪酬方面的問題。因此，一些圖書館的內部控制意識薄弱，缺乏主動性，對內部控制的概念和必要性了解不足[2]。尤其是部分管理層的內控意識不足，將風險防控完全當作財務工作的一部分，與其他部門無關。對于財務來說，一方面，很難從宏觀角度制定符合全館經營發展的內部控制制度，只能依葫蘆畫瓢地根據相關文件規定來制定本館的制度；另一方面，財務部門也無法調動其他部門，劃分部門職責，內部控制存在一定風險。更有個別公共圖書館，簡單地將財務工作當作報賬和記賬工作，一些不符合財務規定的經濟行為發生之后才通知財務，單位內部管理存在漏洞，嚴重影響了公共圖書館的發展。

2.單位內部控制機制不完善

相較于企業來說，公共圖書館這類行政事業單位沒有跟上現代化的步伐，沿用傳統的內控管理模式，內控效率低，很難達到理想中的效果。如在傳統圖書館管理中，一些實物資產沒有做到專人保管、專人使用，資產臺賬不清晰，資產調撥、處置程序不嚴，管理混亂。

內部控制機制主要包括制度建設和部門職責設置兩方面。在制度建設方面，一些公共圖書館內部控制制度建設力度不足，缺乏全面性和協調性。一是內控制度的缺失[3]。2014年《行政事業單位內部控制規范（試行）》正式開始實施，在此之前圖書館這類事業單位缺乏建立內部控制體系的法律依據。因此，一些圖書館沒有建立內控制度，工作的執行常常根據以往的經驗，隨意性較大；有的圖書館雖然有內控規定，但沒有根據最新的法律規章進行及時更新，也沒有從自身工作出發，制定涵蓋全館工作流程的內控規定，缺乏協調性和關聯性，很難從源頭上排除風險。二是內控制度執行不暢。一些單位雖然制定了內部控制制度，但在具體執行過程中往往存在各種問題。如在審批階段沒有按照既定的審批流程進行，原始憑證審核不嚴，經濟活動發生后才補辦相關手續；或者在重大事項決策時沒有將內部控制規定考慮在內。

在職責設置方面，部分圖書館往往會忽略不相容崗位分離制度，關鍵崗位風險控制不足；部門之間職權劃分不明確，協調性較差，無法在內控的各個關鍵環節發揮作用；同時部門間文件傳達不暢，信息流通不及時，也會影響內控制度的落實。

3.缺乏有效的內部監督

有效的內部監督是內部控制實施的重要保障，也是確保財政資金安全運行的重要措施。部分公共圖書館沒有設置內部審計部門，各項經濟往來缺少監督，內部控制執行動力不足，嚴重降低了圖書館的服務職能。而有些圖書館雖然設置了內審部門，但由于缺乏獨立性，不能嚴格地執行有關規定，內審工作受到種種影響，也就難以在工作中發揮作用。以上這些因素，都在一定程度上削弱了單位內部控制的執行力，影響了內部控制制度的貫徹和落實。

4.專業人才不足

在信息化發展的大環境下，內部控制不僅限于利用傳統手段對單位經濟活動進行監督，更要通過現代化的技術對單位財務行為和業務活動進行監控。這就要求內控人員兼顧會計學方面的知識和互聯網信息技術。然而，部分公共圖書館內控相關人員專業素養不足，沒有定期地接受專業的控相關知識培訓，系統化教育缺失；不具備一定的網絡知識，沒有能力應對信息泄露、病毒攻擊等威脅。

同時，公共圖書館沒有針對內控相關人員進行合理的崗位設置，考核機制不夠健全。這就導致了工作人員的覺悟較低，缺乏對內控工作的責任心和積極性，職業道德素養也有不及之處，這種消極應對的工作方式會導致內控制度在履行的過程中流程不規范，從客觀上制約了公共圖書館的內控效果。

三、完善公共圖書館內部控制的建議

1.強化內控意識

公共圖書館內部，尤其是單位管理層，應當正確認識到內部控制的重要性，強化內控意識，主動通過參加內部控制學習交流會等方式，掌握內控相關文件和規定，并將內控工作納入日常工作的考核中，迫使各部門分管領導充分認識到內控的緊迫性，營造全員風險防控的氛圍；加強宣傳教育，每年內部控制都會在政策和具體措施等方面有新的變化，應該及時將相關的重要文件傳達到關鍵環節負責人手中，定期組織內控知識培訓，讓各負責人充分了解內控的意義和工作任務，把內控與業務工作緊密相連[4]。在領導層的帶領下，讓全體職工共同樹立起內部控制的意識，提升風險防控水平，推動廉政建設，才能為公共圖書館內部控制奠定堅實的基礎。

2.健全內控機制建設

公共圖書館的內部控制活動主要集中在對收支業務、資產、采購等方面的管理上。完備的內部控制體系，不僅要在財務角度對預算管理、收支業務進行合理的規范，也要從業務角度對采購流程、合同簽訂、采購后資產的分配等方面進行有序的控制，制定科學有效的部門規章，嚴格落實到具體工作上，確保重點環節處于嚴格的監控之中。同時，完備的內部控制制度在符合國家有關規定和單位實際情況的前提下，還應該根據外部環境的變化和單位業務情況的調整，不斷地進行修訂和規范。

單位管理層根據本館實際情況建立健全內部控制體系，主要包括：梳理單位業務往來流程，找到風險點，從風險點著手分解內控任務，在部門之間分工協調，明確各環節職責，避免權力過于集中；在此基礎上根據相關規定完善內控制度（如圖1所示）。

圖1 公共圖書館業務層面內控制度劃分

在崗位設置方面，要合理設置關鍵內控崗位，不相容的崗位相互分離，確保不同崗位在工作中職責明確，相互監督、相互制衡[5]。在業務執行方面，要注重全過程的監控，如公共圖書館的圖書購置，從圖書品目的選擇到書籍采購入庫，都要嚴格按照圖書文獻采購的規定進行。館藏圖書品目多渠道選購，了解最新文獻出版動態，結合讀者閱讀需求，進行數據統計，制訂合理的圖書采購計劃；紙質圖書在到館后及時完成加工編目等工作并錄入館藏，避免因采購重復，編目有誤而造成財政資金的浪費；圖書采購招標要強化主體責任，按照招標流程和合同管理相關規定進行，不得出現以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇等違反采購規定的行為；圖書驗收環節也要嚴格把控，訂購圖書交付后及時進行拆包驗收，查對書單，核對圖書碼洋、數量，退回非正版圖書、有質量問題圖書，以防出現到貨圖書與采購清單種類或數量不相符的情況；圖書的分發也需要不同部門做好交接工作，避免造成圖書資產丟失、賬實不符（如圖2所示）。

圖2 公共圖書館圖書購置流程

3.改進監督機制

內部監督機構是公共圖書館這類全額撥款事業根據國家有關法律、法規和財務規章制度，對本單位的財務收支和業務活動進行審核、檢查的行為，是單位內控工作順利進行的重要支撐。主要可以從以下兩方面著手。

一是財務信息監督。在積極配合上級機關對單位進行財政檢查的基礎上，公共圖書館還可以聘請第三方專家不定期地對單位財務數據進行審計，核查單位各項支出是否符合國家的現行規定；單位的貨物購置、工程（含維修）和服務項目，是否按照有關規定實行政府采購；是否依法管理和使用國有資產，保障資產的安全和完整，提高資產使用效益；資產調撥、捐贈、報廢、變賣、轉讓等是否按照辦理相關手續并經有部門審批；單位取得的收入是否及時入賬，并按規定及時轉存開戶銀行賬戶等。一旦發現財務工作中的問題，應及時提出針對性的整改措施，監督單位財務收支是否合法合規。公共圖書館引入第三方參與到單位內部控制管理中，是外部監督的有效手段，切實規范各部門的職責，杜絕以權謀私等違法行為。

二是日常事務監督。近年來，國內的公共圖書館法人治理組織在正在蓬勃發展，監事會負責公共圖書館內部審計監督，咨詢委員會承擔公共圖書館的社會服務職責，不同部門分別對認識管理、貨物及服務采購、績效考評等工作負責，政事分開，實現“將權力關進籠子里”，把制衡內部權力運行嵌入到工作的各個環節、各個層級，防范風險的發生，保證圖書館的工作高效、可持續運行[6]。在信息化發展迅速的今天，公共圖書館應該建立健全內部信息公開渠道，根據相關規定，確立信息公開的方式方法，讓單位的經濟活動接受更多人的監督。

4.優化人才培養及獎勵機制

內部控制工作專業性極強又較為繁瑣，這就對公共圖書館內控關鍵崗位的職工提出了更高的要求，既要熟悉財務規定，又具備識別和評估業務工作中各項風險的能力。

公共圖書館應該建立內部控制關鍵崗位人員培訓、考核機制，定期組織內控關鍵崗位人員接受培訓教育，了解其他單位先進的經驗和典型做法，學習與內控相關的最新法律、規定，提升館員內控業務水平和職業道德素養；嚴格審核內部控制關鍵崗位工作人員的職業素養，考察相關人員是否具備內控工作的資格和能力。同時，在人才培養方面，公共圖書館還應該讓財務人員參與到圖書館業務工作中，將財務和業務融合起來，分析數據發現問題，對業務工作中存在的問題提出行之有效的建議。

從人才獎勵機制角度考慮，圖書館要合理設置崗位，逐步健全人才隊伍選拔、培養和使用機制，激發內控崗位職工工作的主動性，促進公共圖書館內控工作者綜合素質的提高。

結語

內部控制的規范可以有效地防范和控制財務風險，提升公共圖書館的社會服務水平。因此，公共圖書館需要從管理層開始，強化內控理念，認識到防范內控風險的重要性。全館要完善內控制度建設，界定部門職責權限，保證不相容崗位的相互分離、相互制約；接受并積極配合財政部門或第三方獨立機構對單位內部控制的執行情況進行檢查，做好信息公開制度的建設，加大監督力度；培養具備高素質的人才，健全人才獎勵機制，提高內部風險預防和控制效率，引領公共圖書館發展取得新成效。