華僑華人國內投資法律保護模式論析

許少波

一、引言

開放帶來進步，封閉必然落后。“改革開放是我們黨的一次偉大覺醒，正是這個偉大覺醒孕育了我們黨從理論到實踐的偉大創(chuàng)造。”①習近平著：《論中國共產黨歷史》，中央文獻出版社2021年版，第214～215 頁。改革開放四十年多來，中國經濟快速發(fā)展的經驗之一就是積極地引進和利用外資。在浩蕩的外商投資者隊伍中，華僑華人是外商投資的主力軍，②本文把華僑和華人作為同一個主體看待，一個基本考量是，華僑華人本來就是一個整體，不應當因為是否擁有中國國籍而人為地將其割裂為“華僑”與“華人”。從語意語源考察，“華僑”與“僑民”同意，原本與國籍沒有必然的聯(lián)系。再者，在海外僑胞群體中，90%以上的人已經在國外歸化入籍，嚴格意義上的華僑只是很少一部分。如果我們引進和利用僑資，僅局限于嚴格意義上華僑這個少數人群體，對凝聚僑心僑智僑力和最大限度團結華僑華人是極為不利的。是聯(lián)接中外經濟發(fā)展的紐帶和橋梁，他們?yōu)橹袊洕鐣陌l(fā)展做出了重要貢獻。

發(fā)展經濟，法律先行。中國對外開放的立法是從外商投資立法起步和發(fā)展起來的。更準確地說，中國對外開放的立法是從保護華僑華人國內投資開始的。③有不少文獻在論及華僑華人在中國內地投資時，使用“華僑華人回國投資”。筆者認為，這不是很準確。華僑華人在我國內地投資與否與他們是否“回國”沒有直接關系，通過委托代理人，也同樣可以實現投資的目的。因此，本文使用“華僑華人國內投資”。為最大限度地調動華僑華人在國內投資的積極性，自新中國成立以來，我國制定發(fā)布了一系列法律法規(guī)，形成了對華僑華人國內投資相對穩(wěn)定的法律保護模式。

隨著時代的變遷，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，我國引進、利用外資的環(huán)境和政策已經發(fā)生重大變化，具有里程碑意義的《中華人民共和國外商投資法》也已頒布實施。在此情勢下，華僑華人在國內投資的權益于某些方面出現了相對降低的現象。對此，國內許多學者提出制定華僑權益保護法或專門的華僑投資權益保護法，通過完善投資規(guī)則來解決相關問題的建議。因此，正確認識和確立華僑華人在國內投資的法律保護模式，已經成為我國當下構建開放型經濟新體制亟待解決的問題。

二、華僑華人國內投資法律保護模式的建構

“國家與民族既是個體不能放棄的背景，也是個體自我實現的依靠。”①魏健馨：《國家認同：緣起、特殊性及其制度優(yōu)勢》，載《海峽法學》2022年第2 期，第5 頁。在現代國家治理中，民族根基、居住地和國籍這三個要素是某人與某一特定國家發(fā)生固定法律關系的連結因素。②這里的民族根基是一個相對寬泛的概念，它主要涵蓋某特定人的民族基因、文化特質、族群關系等多方面內容，并非僅指民族基因。如果這三個要素完全契合、能夠一一對應，則構成國家在主權范圍內對該人行使管轄權的正常狀態(tài)。反之，就會構成國家對其行使管轄權的特殊情況。就此而言，華僑華人是一個特殊主體或群體。華僑華人是中國人，具有中華民族的血統(tǒng)，流著中國人的血，由于種種原因，他們僑居或移居境外甚至在境外永久居留，或已經喪失中國國籍而加入外國國籍。

由于民族根基與居住地或國籍的分離，使華僑華人具有三重屬性：一是華僑華人是中國人，具有中華民族的根基，當然具有中國人的自然屬性；二是華僑華人因居住在外國或具有外國國籍，這使其具有了外國人的法律屬性或政治屬性；三是華僑華人既具有中國人自然屬性（根基），又具有外國人的政治法律屬性，這兩種屬性的結合就使其具有了中國人與外國人之間的“主體間性”，即華僑華人既不同于中國人又不同于外國人的獨立屬性。這三種屬性同時加身，我們可稱之為華僑華人主體的三重性。③本文首次提出華僑華人三重屬性的看法，學界一般認為華僑華人僅具有二重性。參見蔡蘇龍：《“華僑”、“華人”的概念與定義：話語的變遷》，載《長沙電力學院學報（社會科學版）》2002年第1 期，第77 頁。

華僑華人主體的三重性決定了華僑華人國內投資的三重性。首先，華僑華人雖然居住于外國，漂泊在他國異鄉(xiāng)，但他們的根、魂卻在中國。他們“即使在東道國歸化入籍并認同其民族文化，并不意味著僑胞與祖籍國間的血緣和文化傳統(tǒng)就割裂了，而是繼續(xù)維持與祖籍國的情感和聯(lián)系，甚至最終選擇‘葉落歸根’，回歸祖國。”④朱羿錕：《國家利益視閾下海外僑胞法律地位重構》，載《現代法學》2019年第4 期，第182 頁。這就使華僑華人的國內投資在與祖籍國的感情紐帶上具有與國內主體投資相同或相似的屬性。其次，華僑華人因長期居留國外，他們在國內投資的資金、知識產權、先進技術、機器設備等往往也來自國外，這使其在某些方面具有了與外國投資者投資相同或相似的特點。最后，由于華僑華人在國內的投資既不是國內主體的投資也不是外國投資者的投資，必然具有自身獨特的投資品性。

華僑華人主體和華僑華人國內投資的三重性，意味著華僑華人的國內投資可能會受到三個方面法律的調整和保護：一是國內投資主體在國內投資方面的法律保護；二是外商投資方面的法律保護；三是華僑華人國內投資方面專門的法律保護。華僑華人國內投資主要由這三個方面的法律保護，可以稱為華僑華人國內投資法律保護的三重性。

以華僑華人國內投資法律保護的三重性為主要線索，在理論邏輯上，華僑華人國內投資的法律保護可以推演出三種模式。第一，由這三個方面法律中任何一個方面法律保護的模式。該模式可簡稱為一重法律保護模式，或稱為單重法律保護模式。其主要特征是僅由這三個方面法律中某一個方面的法律調整保護，不需要再由其余兩個方面法律的調整保護。第二，由這三個方面法律中任何兩個方面法律保護的模式。該模式可簡稱為二重法律保護模式，或稱為雙重法律保護模式。其特點在于由這三個方面法律中的兩個方面法律的調整保護，而不適用其余一個方面法律的調整保護。第三，同時由這三個方面法律保護的模式。該模式可簡稱為三重法律保護模式。

因適用法律的不同，一重法律保護模式可以分為三種子模式，即有關國內投資主體在國內投資方面法律的保護模式、有關外商投資方面法律的保護模式、有關華僑華人國內投資方面法律的保護模式。二重法律保護模式根據三個方面法律排列組合的不同也可以分為三個子模式，即國內主體國內投資方面法律與外商投資方面法律相結合的保護模式、國內主體國內投資方面法律與華僑華人國內投資方面法律相結合的保護模式、外商投資方面法律與華僑華人國內投資方面法律相結合的保護模式。每一種二重法律保護的子模式還可以再做劃分。三重法律保護模式根據其中某一方面法律對華僑華人國內投資保護所起作用的不同，也可以劃分出很多種子模式。

三、華僑華人國內投資法律保護模式的實踐

從中國成立以來的法律實踐看，華僑華人國內投資主要經歷了三種法律保護模式。

（一）建國初期的一重法律保護模式

從新中國成立到改革開放之前，由于受“左”傾錯誤思想的影響和外部環(huán)境的制約，我國與外部經濟合作交流的大門基本是關閉的，引進外資的規(guī)模極其有限，尤其是外國直接投資。具體而言，當時引進的外資主要是蘇聯(lián)、東歐國家的援助和投資，以及華僑華人的投資。①劉建麗：《新中國利用外資70年：歷程、效應與主要經驗》，載《管理世界》2019年第11 期，第20 頁。就華僑華人投資的法律保護來說，則體現為通過制定華僑華人投資的相關法律予以專門保護。

新中國成立伊始，直至1951年我國經濟形勢逐漸好轉才開始鼓勵華僑華人在國內投資，并確立該時期利用華僑華人投資的方針、政策和法律法規(guī)。1951年政務院批準由中央華僑事務委員會和中央財經委員會私營企業(yè)局聯(lián)合組建華僑回國投資委員會，廣東和福建還分別成立了華僑投資公司。②高遠戎、張樹新：《20世紀五六十年代國家鼓勵華僑回國投資的政策》，載《中共黨史資料》2008年第4 期，第144 頁。1955年2月，國務院發(fā)布《關于貫徹保護僑匯政策的命令》，明確了僑匯的合法性、正當性，并鼓勵“華僑和僑眷把僑匯投人生產或者向國家投資公司入股”。1955年8月，全國人大常委會制定了《華僑申請使用國有的荒山荒地條例》，對華僑華人申請使用國有荒山荒地的經營方式、期限、費用、程序等作出規(guī)定，旨在鼓勵和保護華僑華人愛國愛鄉(xiāng)的熱情和參加祖國建設的積極性。1957年8月，國務院發(fā)布《華僑投資于國營華僑投資公司的優(yōu)待辦法》，對華僑投資采取不同于國內資本家的優(yōu)待政策，③張麗紅：《歷史的細節(jié)：20世紀五六十年代中國吸引華僑投資探微——以廣東省華僑投資公司為例的分析》，載《華僑華人歷史研究》2019年第1 期，第70 頁。對其股金、股息及其匯出境外等作出保護性規(guī)定。1957年后，華僑華人投資及《華僑投資于國營華僑投資公司的優(yōu)待辦法》受到排斥和否定。

通過以上分析可以發(fā)現，華僑華人國內投資與外國投資者投資及國內主體投資盡管有諸多相同因素和相似性，但基于當時特殊的國內外局勢，最終的選擇是分別制定法律法規(guī)分別調整、互不交叉。蘇聯(lián)對我國的援助和投資主要適用《中蘇友好同盟互助條約》，④在1950年至1951年，“中蘇民用航空股份公司”“中蘇石油股份公司”“中蘇有色及稀有金屬股份公司”“中蘇輪船修理建造股份公司”等先后設立。根據《中蘇友好同盟互助條約》的約定，這些公司與中國國內企業(yè)享受同等待遇，中蘇雙方具有“對等股權”“管理平權”的權利特點。華僑華人的國內投資僅適用專門針對華僑華人國內投資制定的法律法規(guī)。

（二）改革開放后的二重法律保護模式

十一屆三中全會后，我國對利用僑資及其法律保護高度重視，引進和利用僑資是引進和利用外資的重頭戲，是改革開放的重要內容和組成部分。

1985年4月，國務院發(fā)布《關于華僑投資優(yōu)惠的暫行規(guī)定》（后簡稱為《華僑投資優(yōu)惠規(guī)定》），初步建立開放型鼓勵引進僑資的新格局。相對于此前僅局限于“僑匯”的投資方式，且只能“向國家投資公司入股”或“投資于國營華僑投資公司”，《華僑投資優(yōu)惠規(guī)定》首次允許華僑華人以“機器設備、專有技術和專利權等”投資，并允許他們選擇“獨資經營，同國營企業(yè)合資、合作經營，同集體企業(yè)合資、合作經營等方式”進行投資。同時，對于華僑華人在經濟特區(qū)和經濟技術開發(fā)區(qū)以外投資興辦企業(yè)，在稅收、用地、固定資產折舊、產品銷售、進口機器設備、出入境管理等方面還規(guī)定了11 項優(yōu)惠政策。可以說，這是對我國當時制度體制的極大突破。1990年8月，國務院發(fā)布《關于鼓勵華僑和香港澳門同胞投資的規(guī)定》（后簡稱為《鼓勵華僑投資規(guī)定》），《華僑投資優(yōu)惠規(guī)定》同時廢止。《鼓勵華僑投資規(guī)定》對華僑華人國內投資的待遇有所減少，但對投資管理的規(guī)定更加全面、具體，①任貴祥：《改革開放以來中國華僑投資政策及華僑投資研究》，載《中國黨史研究》2008年第1 期，第42 頁。對投資方式的規(guī)定更加靈活多樣，并特別鼓勵華僑華人依法“從事土地開發(fā)經營”，在投資范圍上獲得進一步突破。隨著國內僑資企業(yè)及投資規(guī)模的劇增，涉僑投資案件的數量快速增長，為全面保護華僑華人投資權益，國務院于2002年發(fā)布《涉僑經濟案件協(xié)調處理工作暫行辦法》，使涉僑經濟案件的處理在合法化、規(guī)范化和制度化方面邁出重要一步。

在改革開放以來40 多年的歷史進程中，除以上華僑華人國內投資專門性法律法規(guī)外，我國還制定了大量外商投資方面的法律法規(guī)，如《中外合資經營企業(yè)法》《外資企業(yè)法》《中外合作企業(yè)法》《關于鼓勵外商投資規(guī)定》《中國銀行對外商投資企業(yè)貸款辦法》《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》《外資金融機構管理條例》《外商投資企業(yè)清算辦法》《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》《指導外商投資方向規(guī)定》《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》《外資保險公司管理條例》等法律法規(guī)。

應當注意的是，作為目前保護華僑華人國內投資最重要的法律（行政法規(guī)），《鼓勵華僑投資規(guī)定》規(guī)定，華僑華人的國內投資企業(yè)，除適用本規(guī)定外，參照執(zhí)行國家有關涉外經濟法律、法規(guī)的規(guī)定，享受外商投資企業(yè)相應的待遇。華僑華人其他形式的投資有來源于境內的股息、利息、租金、特許權使用費和其他所得，除適用本規(guī)定外，也可以參照執(zhí)行國家有關涉外經濟法律、法規(guī)的規(guī)定。②《鼓勵華僑投資規(guī)定》第5 條規(guī)定：“華僑、港澳投資者在境內投資舉辦擁有全部資本的企業(yè)、合資經營企業(yè)和合作經營企業(yè)（以下統(tǒng)稱為華僑、港澳同胞投資企業(yè)），除適用本規(guī)定外，參照執(zhí)行國家有關涉外經濟法律、法規(guī)的規(guī)定，享受相應的外商投資企業(yè)待遇。華僑、港澳投資者在境內進行其他形式的投資，以及在境內沒有設立營業(yè)機構而有來源于境內的股息、利息、租金、特許權使用費和其他所得，除適用本規(guī)定外，也可以參照執(zhí)行國家有關涉外經濟法律、法規(guī)的規(guī)定。”《外資企業(yè)法實施細則》第80 條規(guī)定，在國外居住的中國公民在大陸設立全部資本為其所有的企業(yè)，參照本實施細則辦理。《中外合作經營企業(yè)法實施細則》第57 條也作出規(guī)定，在國外居住的中國公民舉辦合作企業(yè)，參照本實施細則辦理。在這里，“在國外居住的中國公民”主要意指華僑。可見，華僑華人的國內投資既由華僑華人國內投資相關方面的法律保護，也受到外商投資方面的法律保護。

在對華僑華人國內投資法律保護上，華僑華人國內投資方面法律和外商投資方面法律所起的作用是不同的。前者是首先和主要適用，后者只是“參照執(zhí)行”。在法律用語中，與“參照”相對應的詞語是“根據”或“按照”等。“根據”“按照”等詞語的規(guī)范內容具有強行性特征，“參照”一詞的規(guī)范內容則具有選擇性和任意性特征，并不具有強行性。在某種意義上，“參照”只是人們從事某種活動的一種輔助力量，而不是決定性支配力量。作為一種輔助性力量，它必須服從并服務于主導性力量。①謝暉：《“應當參照”否議》，載《現代法學》2014年第2 期，第58 頁。時任全國人大常委會副委員長、法制工作委員會主任王漢斌將“參照規(guī)章”解釋為“對符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，法院要參照審理；對不符合或不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，法院有靈活處理的余地。”②王漢斌：《關于〈中華人民共和國行政訴訟法（草案）〉的說明》，載《中華人民共和國國務院公報》1989年第7 期，第311 頁。“參照執(zhí)行”并非必須執(zhí)行，是可以執(zhí)行也可以不執(zhí)行，具體執(zhí)行與否要視情況而定。有鑒于此，就這一時期的二重法律保護模式來說，華僑華人國內投資方面法律和外商投資方面法律的作用并非勢均力敵、平分秋色，而是以前者為主、后者為輔之主輔型法律保護模式。

（三）《外商投資法》頒行后的三重法律保護模式

經過40年改革開放，我國經濟已由高速增長步入高質量發(fā)展階段，對外開放的重心隨之由商品和要素流動型開放向規(guī)則等制度型開放轉變。一方面，國際經濟發(fā)展正面臨百年未有“逆全球化”之大變局，以美國為首的西方國家運用經貿規(guī)則持續(xù)遏制我國經濟發(fā)展，加之以互聯(lián)網裝備、人工智能、大數據等為代表的新興產業(yè)和共享經濟、網上購物、定制生產等新商業(yè)模式的風云際會，倒逼中國必須改變制度規(guī)則以拓展外部發(fā)展機遇和空間。另一方面，中國經濟因高速增長而引發(fā)的結構性失衡也迫切需要注入稀缺人才、核心技術、新型營銷管理模式等關鍵生產要素進而推動產業(yè)結構改造升級。而以規(guī)則創(chuàng)新為核心內容的制度型開放是打破國內外各種不合理的、人為設置的藩籬和壁壘的必由之路。③國家發(fā)展改革委對外經濟研究所課題組：《中國推進制度型開放的思路研究》，載《宏觀經濟研究》2021年第2 期，第128 頁。因此，各國之間、各國公私領域之間、各國公民之間的聯(lián)系程度日益密切，國內法治與國際法治之間已經不再是相互孤立隔絕的狀態(tài)。④許皓：《統(tǒng)籌推進國內法治與涉外法治背景下我國競爭中立規(guī)則的完善》，載《海峽法學》2022年第2 期，第77 頁。依賴超國民待遇優(yōu)惠政策吸引外資的時代已成為過去，以一視同仁、平等對待、內外資一致、公平競爭等原則為指引重構制度規(guī)則，已成為現階段對外擴大開放和高質量利用外資的現實需求。

基于國內外利用外資環(huán)境的重大變化，在全面總結外商投資法律制度實踐經驗的基礎上，2020年1月1日，我國新制定的《外商投資法》正式生效，此前的“外資三法”同時廢止。作為新形勢下我國關于外商投資活動全面的、基礎性法律規(guī)范，《外商投資法》的基本定位和制度創(chuàng)新在于促進內外資一致，優(yōu)化法治化、市場化和國際化營商環(huán)境，“在舍除其商業(yè)組織法的基礎上，恢復其產業(yè)政策與經濟管理法的單一性質；刪除原有外商投資企業(yè)法內容，將企業(yè)組織設立、活動、組織機構的變更以及解散等內容交由《公司法》等調整。”⑤孔慶江：《〈中華人民共和國外商投資法〉與相關法律的銜接與協(xié)調》，載《上海對外貿易大學學報》2019年第3 期，第9 頁。易言之，《外商投資法》頒行之前，外商投資僅適用“外資三法”即可。而此后的外商投資既要適用《外商投資法》，又要適用過去僅適用于內資企業(yè)的《公司法》《合伙企業(yè)法》等。對此，《外商投資法》第31 條已經作出明確規(guī)定：“外商投資企業(yè)的組織形式、組織機構及其活動準則，適用《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國合伙企業(yè)法》等法律的規(guī)定。”

關于華僑華人國內投資適用法律保護問題，與《外商投資法》同時生效的《外商投資法實施條例》第48 條第3 款規(guī)定：“定居在國外的中國公民在中國境內投資，參照外商投資法和本條例執(zhí)行；法律、行政法規(guī)或者國務院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”這里的“定居在國外的中國公民”顯然指的就是華僑華人。據此，華僑華人國內投資與過去一樣，既要適用有關華僑華人國內投資方面的法律又要參照執(zhí)行外商投資方面的法律。區(qū)別只是過去參照執(zhí)行“外資三法”的有關規(guī)定，現在參照執(zhí)行被稱為“外資三法”升級版的外商投資法的有關規(guī)定。

現在的問題是，在外商投資除適用《外商投資法》外，還要同時適用《公司法》《合伙企業(yè)法》等法律，而華僑華人國內投資又可以參照執(zhí)行（適用）外商投資法的情況下，華僑華人國內投資是否也可以參照執(zhí)行（適用）《公司法》《合伙企業(yè)法》等法律。對于該問題，華僑華人國內投資相關法律尚未進行修改進而作出回應，外商投資法也沒有予以明示。在本文看來，華僑華人國內投資參照執(zhí)行（適用）《公司法》《合伙企業(yè)法》等法律是沒有問題的，也不存在任何法理障礙。一方面，我國新一輪利用外資、進行制度型改革開放的政策和《外商投資法》的精神實質均為優(yōu)化營商環(huán)境，實行“平等對待”“內外資一致”原則。就此而言，華僑華人國內投資應當與外商投資和國內主體投資一樣適用《公司法》《合伙企業(yè)法》等法律。

另一方面，有關華僑華人國內投資方面的法律，對企業(yè)組織形式、組織機構及活動準則等內容僅作了簡單、粗略的規(guī)定，客觀上需要適用其他方面法律的規(guī)定。過去是參照執(zhí)行“外資三法”的規(guī)定，但“外資三法”已在《外商投資法》實施之日同時廢止，不可能再參照執(zhí)行之。目前，有可能被參照執(zhí)行而又對企業(yè)組織形式、組織機構及活動準則等內容作出全面規(guī)定的只有《公司法》《合伙企業(yè)法》等法律，因此，華僑華人國內投資適用《公司法》《合伙企業(yè)法》等法律具有現實可行性。同時，《外商投資法》第31 條已明文，外商投資企業(yè)的組織形式、組織機構及其活動準則適用《公司法》《合伙企業(yè)法》等法律，而《外商投資法實施條例》第48 條第3 款又規(guī)定，華僑華人國內投資參照外商投資法執(zhí)行，華僑華人國內投資參照執(zhí)行外商投資法適用《公司法》《合伙企業(yè)法》等法律理所當然，完全說得過去。

基于以上認知，華僑華人國內投資在《外商投資法》頒行后，既要適用有關華僑華人國內投資方面的法律保護，又要參照執(zhí)行外商投資方面的法律保護，還要參照執(zhí)行外商投資法而適用《公司法》《合伙企業(yè)法》等法律保護，這也就是所謂的三重法律保護模式。

四、未來的華僑華人國內投資法律保護模式

展望未來，華僑華人國內投資總體上將長期延續(xù)目前的三重法律保護模式，期待通過制定一部完善的華僑權益保護法或華僑投資權益保護法，從而回歸一重法律保護模式的想法是不切實際的。

（一）回歸一重法律保護模式的疑問

由于華僑華人在社會主義革命和建設時期，尤其是改革開放以來對我國經濟社會發(fā)展所做出的特殊貢獻，國內外僑界和僑務工作者于21世紀初就已提出制定華僑權益保護法或華僑投資權益保護法的主張。①2003年十屆全國人大一次會議有代表首次提出制定“華僑在華利益保護法”議案，認為用法律維護華僑在中國的權益是保護華僑國內投資創(chuàng)業(yè)的根本保證。參見高鋼：《要讓法律保護華僑在華權益——訪人大代表羅益鋒》，載《華聲報》2003年3月10日，第1 版。隨著2017年我國“一帶一路”倡議的提出和華僑華人回國投資創(chuàng)業(yè)人數的持續(xù)增長，制定華僑權益保護法或華僑投資權益保護法的呼聲愈加高漲。

通過制定華僑權益保護法或華僑投資權益保護法對華僑華人國內投資權益予以保護，就意味著不再適用也不需要適用外商投資方面的法律來保護華僑華人國內投資。這就是華僑華人國內投資專門法律保護模式，該種模式與我國建國初期僅通過制定華僑華人相關法律保護其國內投資權益的做法實質上是一樣的，盡管用以保護華僑華人國內投資權益的法律有所不同。對此，我們可以把這種主張稱之為華僑華人國內投資方面專門法律保護模式的回歸。

從已有文獻看，僅從華僑華人國內投資的視角，主張其法律保護模式回歸的理由主要包括五個方面：其一，國內各地對華僑及僑資企業(yè)的認定標準不統(tǒng)一；①張德瑞：《論華僑在國內投資權益保護存在的問題與對策》，載《八桂僑刊》2013年第2 期，第8 頁。其二，因簽署《關于建立更緊密經貿關系的安排》《海峽兩岸經濟合作框架協(xié)議》《海峽兩岸投資保護和促進協(xié)議》《海峽兩岸服務貿易協(xié)定》《臺灣同胞投資保護法》等，使得華僑華人國內投資的優(yōu)惠待遇低于港澳臺同胞的待遇；②史曉麗：《新形勢下完善華僑回國投資法律制度的思考》，載《東南亞研究》2013年第6 期，第78 頁。其三，因外商投資相關法律的重新制定或修改以及我國與有關國家雙邊條約或協(xié)議的簽署，外國投資者與華僑華人享有同等待遇或更優(yōu)惠待遇；③李猛：《〈外商投資法〉背景下華僑華人回國投資的法治保障》，載《中國流通經濟》2019年第11 期，第114 頁。其四，一些地方政府違法行使行政權，管理越位、缺位、錯位，不兌現引資時承諾，辦事拖沓、效率低下，“土政策”繁多、“四亂”現象嚴重；④林曉東：《試論華僑華人和港澳同胞對祖國大陸的投資及其法律保護》，載《華僑華人歷史研究》2000年第2 期，第30 頁。其五，僑資糾紛案件日趨增多，法院對其合法權益保護不力，地方保護主義嚴重，審判不公正。

以上理由在一定程度上揭示了華僑華人國內投資權益保護的現狀，但將其作為華僑投資權益保護或華僑權益保護專門立法的理由是有疑問的。在上述五個理由中，只有第一個理由與制定華僑權益保護法或華僑投資權益保護法直接相關。換言之，第一個理由提出的問題通過立法可以解決。但這是一個很小的問題，完全沒有必要通過立法解決，由國家市場管理監(jiān)督總局下發(fā)一個通知即可。第四個理由和第五個理由分別屬于行政執(zhí)法和司法領域的問題，與立法關系不大。即便制定再好的法律，都可能會出現執(zhí)法、司法不到位情況，甚至產生執(zhí)法違法、司法腐敗等問題。第二個理由和第三個理由揭示的問題屬于國家治理的正常現象，沒有必要解決，也不能解決。也許我國常常把港、澳、臺同胞和華僑華人作為一個同一位序的主體對待，甚至一同制定法律法規(guī)，但這并不意味著他們在各個方面都完全相同。我國通過簽署協(xié)議為港、澳、臺同胞在內地投資規(guī)定更優(yōu)惠待遇，主要是基于地域政治的考量，關涉我國“一國兩制”的基本國策和國家統(tǒng)一。香港、澳門和臺灣均是中華人民共和國不可分割的一部分。這是華僑華人國內投資無論如何都無法延展到的意義。關于我國與他國簽署的雙邊投資協(xié)定、協(xié)議等最特殊的地方在于獨立主權國家之間的同等對待，我國給予他國投資者何種待遇，他國也要給予我國投資者同等待遇。有時這些協(xié)定、協(xié)議等也往往會輻射到文本之外的利益。這都是華僑華人國內投資無法比對的。

特別需要指出的是，基于國內外利用外資環(huán)境的重大變化，十九大報告已作出頂層設計，“凡是在我國境內注冊的企業(yè)，都要一視同仁、平等對待”。⑤習近平著：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第35 頁。《外商投資法》也已頒布實施，總體趨勢也要求“平等對待”和“內外資一致”。“公平公正待遇”在世界范圍內也是大勢所趨。為強調公平公正待遇的確定性，2018年《歐盟—新加坡投資保護協(xié)定》（Singapore-EU Investment Protection Treatment）就明確約定：當東道國在國內法下給予了充分的司法保護，非歧視地適用國內法執(zhí)法，則應當判定沒有違反公平公正待遇；若沒有可用的國內法或存在技術性原因導致國內法損害了投資者利益，那么國際習慣法可以作為輔助法源來對投資者進行救濟。①趙宇霆、黃政超：《公平公正待遇的新探索——以＜歐盟—新加坡投資保護協(xié)定＞（2018）為例》，載《海峽法學》2021年第3 期，第119 頁。因此，在此大背景下，為對華僑華人國內投資權益保護，專門制定一部獨立、內容全面的華僑投資權益保護法或華僑權益保護法已喪失實際意義，②也許對于華僑華人國內投資以外的有關權益，要不要制定華僑權益保護法仍有討論余地，甚至完全是必要的，華僑華人作為一個特殊主體畢竟有自己獨立的權益和訴求。也不合時宜，再重新回歸一重法律保護模式是不現實的。

（二）三重法律保護模式存在的長期性

既然我國利用外資和制度型改革開放的總體趨勢是“平等對待”和“內外資一致”，未來的華僑華人國內投資法律保護會否產生新的一重法律保護模式。該模式的典型特征在于“內外資完全一致”，外商投資、華僑華人國內投資、港澳臺同胞內地投資和國內主體投資均適用同樣的法律保護。在本文看來，這種可能性是存在的。但即便是這樣，在“同樣法律”里也要有僅適用于特殊主體的特殊“法律規(guī)范”。如所有主體投資均適用《公司法》，但《公司法》里一定要有特定的安全審查法律規(guī)范條款僅適用于外商投資。在此意義上，當下的華僑華人國內投資三重法律保護模式將長期存在。

一方面，華僑華人的三重屬性是客觀存在，無法消除的。不管主觀上如何看待華僑華人，他們都居住和生活在國外，甚至已經融入居住國的文化圈，主要接受國外的教育、文化熏陶、法的治理和管轄。但無論他們漂移再遠，也只是空間的隔離。他們的根深埋華夏，永遠都割不斷、移不走。有人形象地把華僑華人同中國的關系比作出嫁女兒與娘家的親戚關系，并認為他們不同于祖籍國的中國人，但更不同于純粹的外國人。③楊山：《“華僑”與“華人”的稱呼是科學的概念》，載《華僑華人歷史研究》1995年第3 期，第9 頁。從全球視角看，僑民是世界范圍內普遍存在的現象，對于基于僑民獨立屬性所衍生的特殊權益，世界各國均予承認和保護。為保護本國僑民利益，俄羅斯制定了《海外同胞國家政策法》，韓國制定有《海外韓國人移民與法律地位法》，菲律賓頒布有《海外菲律賓人保留和恢復國籍法》，匈牙利有《鄰國匈牙利族人地位法》，羅馬尼亞有《海外羅馬尼亞人法》，斯洛伐克有《海外斯洛伐克僑胞法》，以色列有《回歸法》等。

在具象上，僑民的存在主要是人的自然屬性與居住地或國籍制度不一致所致。申言之，僑民的長期存在與世界各國政治法律制度的差異直接相關。究其本質，僑民現象說到底是國家的產物。國家存在，僑民現象就存在；國家消亡，僑民現象也會隨之消失。由于國家將長期存在，華僑華人的特殊性也將長期存在，華僑華人國內投資的三重法律保護模式當然也不可能發(fā)生改變。

另一方面，盡管以《外商投資法》的頒行為標志，我國極力推進“平等對待”和“內外資一致”，但并沒有徹底放棄為外商投資單獨立法，《外商投資法》只是大幅度縮減其覆蓋范圍，盡可能做到“內外資一致”而已。同樣的道理，無論國內外環(huán)境發(fā)生何種變化，我國也不可能完全放棄對華僑華人國內投資的特殊法律保護。對此的一個重要注腳是，在大張旗鼓進行制度型改革開放和外商投資法“升級換代”情勢下，近兩年過去了，華僑華人國內投資相關方面的法律并沒有被宣告廢止或被“換代升級”，而仍一如既往地發(fā)揮著應有的作用。

在實踐層面，為推動經濟高質量發(fā)展和優(yōu)化營商環(huán)境，我們必須堅持“平等對待”和“內外資一致”原則，但“平等對待”并非“絕對平等”，“內外資一致”也并非“完全一致”、沒有任何差別。在現實性上，絕對的平等和絕對的一致是不存在的，也不存在絕對的、與東道國國民一模一樣的“國民待遇”。所謂的“平等對待”和“內外資一致”，只是一種指導理念和發(fā)展趨勢而已。可見，就華僑華人國內投資而言，現今由華僑華人國內投資方面法律、外商投資方面法律和國內主體方面法律同時保護的格局在短期內不可能改變，這種三重法律保護模式將長期存在下去。

五、結語

由于民族根基與居住地或國籍的分離，使華僑華人具有境內中國人屬性、外國人屬性和自身獨立屬性這三重性。華僑華人主體的三重性決定了華僑華人在國內投資的三重性，這使得華僑華人的國內投資既可以由華僑華人國內投資方面專門的法律保護，也可以由外商投資方面的法律保護，還可以由國內主體在國內投資方面的法律保護。據此，華僑華人國內投資的法律保護可以建構為三種模式，僅由華僑華人國內投資相關法律保護的一重法律保護模式、由華僑華人國內投資相關法律和外商投資相關法律同時保護的二重法律保護模式、由華僑華人國內投資相關法律和外商投資相關法律及國內主體投資相關法律共同保護的三重法律保護模式。

新中國成立70 多年來，華僑華人國內投資的法律保護主要經歷了三種模式：一是建國初期僅由華僑華人國內投資方面專門法律保護的一重法律保護模式；二是改革開放后在主要適用華僑華人國內投資方面專門法律保護的基礎上，又適用（參照執(zhí)行）外商投資方面法律保護的二重法律保護模式；三是《外商投資法》頒行后華僑華人國內投資同時適用華僑華人國內投資方面專門法律、外商投資方面法律、國內主體投資方面法律保護的三重法律保護模式。隨著“一帶一路”倡議的提出和華僑華人回國投資創(chuàng)業(yè)人數的劇增，要求制定華僑權益保護法或華僑投資權益保護法，對華僑華人國內投資回歸一重法律保護模式的呼聲日漸升高。但在國內外利用外資環(huán)境發(fā)生重大變化，我國已頒行《外商投資法》重點強調“平等對待”和“內外資一致”的大背景下，逆勢回到一重法律保護模式已不切實際。

事實上，包括華僑華人在內的全球范圍僑民現象，不同人類族群及其根基的差異只為其形成提供了可能，國家間相互獨立的主權和治權則將其變?yōu)楝F實。鑒于不同人類族群及其根基差異的客觀性和國家存在的長期性，華僑華人、華僑華人國內投資、華僑華人國內投資法律保護的三重性將長期存在。同時，“平等對待”和“內外資一致”只是一種理念和趨勢，只是一種無限接近的可能。“平等對待”和“內外資一致”，并非絕對平等和絕對一致。在實踐層面和現實性上，華僑華人國內投資與外國人投資及國內主體投資的區(qū)別不可能被忽略不計，無論何時，都需要不同的法律規(guī)范予以調整和保護。在此意義上，華僑華人國內投資的三重法律保護模式也將長期存在。