疫情視野下野生動物保護法律問題紓解

李昭陽

疫情視野下野生動物保護法律問題紓解

李昭陽

（河海大學 法學院，江蘇 南京 210000）

通過此次新冠疫情可以發現我國野生動物保護立法存在立法理念的偏差、保護范圍上的局限、監管環節的薄弱，以及對潛在的公共衛生安全隱患預設不足等問題。在今后的野生動物保護立法中應樹立多元價值一體化的立法理念，調整和擴大法律對野生動物保護的范圍，建立全方位監管機制，注重公共安全風險預防，并不斷強化野生動物保護和監督的公眾力量。

疫情；野生動物保護法；禁食；公共安全

2019年12月8日，武漢市發現數起新型冠狀病毒肺炎病例，疫情隨之蔓延，我國其他地區也相繼爆發感染事件。為了防止此次疫情進一步擴散，2020年1月23日10時起，武漢市發布了“封城令”，嚴格管制武漢內外人員的進出，武漢全市公交、地鐵、輪渡、長途客運全部暫停運營；機場、火車、長途汽車站等離漢通道暫時關閉，市民無特殊原因不得離開武漢。隨后，全國30個省啟動了疫情防控一級響應措施[1]。世界衛生組織將我國這次肺炎疾病正式命名為“2019年冠狀病毒疾病”。疫情發生后，疾控專家在武漢華南海鮮市場提取出585份環境樣本，在其中33份樣品中監測出新型冠狀病毒核酸，提示此次新型冠狀病毒可能與該市場銷售的野生動物有關[2]。歷史總是驚人地相似，與2003年SARS病毒一樣，兩次病毒都是源于野生動物。對此，2020年2月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定，《野生動物保護法》修改在即。

一、野生動物保護法律問題現狀

（一）立法理念的偏差

立法的理念包含人們關于立法的認識、思想、價值觀、信念、意識、理論、理性、理智，又涵蓋立法的目的、目標、宗旨、原則、規范、追求等立法的表現形式[3]。保護野生動物應當是我國《野生動物保護法》的基本立法理念，但從立法目的上看，我國《野生動物保護法》則是將野生

動物視為一種自然資源和財產進行保護，與其說它是一部“保護法”倒不如說是一部“資源法”[4]。野生動物具有的生態、科學、社會、經濟等多元化的價值，作為生態系統的重要組成部分，在維護生態系統的平衡、穩定以及生物多樣性方面發揮著重要作用，在多元價值中生態價值理應排在第一順位，得到法律的優先保護。《野生動物保護法》的立法理念應當是以保護野生動物的生態價值為基礎，從而實現其科學、社會、經濟等其他方面的價值。而現實中對于野生動物經濟價值的追求似乎趨向一種病態，某種程度上已經忽略了其他重要價值。鑒于此次新冠疫情與野生動物傳染病毒之間存在密切聯系，當前立法還忽視了野生動物的生物安全價值。此外，法律對以商業盈利為目的的人工繁育規制不足，使得人工繁育野生動物制度實施的效果較差，商業化盈利模式轉身成為野生動物繁育的有力推手，這是對野生動物保護理念的偏離。

（二）野生動物保護范圍存在局限

《野生動保護法》是我國野生動物保護法律的核心，自1998年制定后，該法經歷了多次修正。2018年最新修改的《野生動物保護法》第一條和第二條的規定著重針對“珍貴”“瀕危”和“三有”野生動物，直接體現出了我國立法在野生動物的保護在范圍上的局限性。然而，自然界野生動物的種類遠不止這些，所有生長在自然環境下未被馴化的動物都屬于野生動物。從野生動物的自然種類上看，野生動物泛指獸類、鳥類、爬行類、兩棲類、魚類以及軟體動物和昆蟲類；從野生動物與人類的聯系緊密程度來看，又可以分為野外環境的野生動物和人工繁殖的野生動物[5]。這樣看來，《野生動物保護法》所重點保護的野生動物范圍，遠遠不能覆蓋我國現有的野生動物種類。在“珍貴”“瀕危”以及“三有”野生動物之外，還有存在著無數其他種類的野生動物。然而，法律卻沒有將這些野生動物納入保護的范圍，它們既不在法律的庇護之下，也不在市場的監管之列，赫然存在于法律和監管的真空地帶。

（三）野生動物保護監管薄弱

野生動物可以分為陸生野生動物和水生野生動物，根據《野生動物保護法》第七條的規定，陸生、水生野生動物的保護工作由林業草原和漁業部門主管。但實際上，只有兩個責任部門是遠遠不夠的。一般野生動物的保護和監管工作都同時涉及多個部門，例如在打擊野生動物相關違法犯罪活動時，同時需要公安、海關、交通等部門的協作；在規范野生動物資源流通方面，還會涉及工商和市場監管等部門；在應對野生動物引發的重大疫情時，又會聯動公共管理、衛生、防疫等部門。多年來，野生動物在中華傳統飲食文化上具有一席之地。關于野味，“藥食同源”“物以稀為貴”的飲食和消費理念在人們思想中根深蒂固，各式各樣的野味銷售市場和餐館涌現在市面上。《野生動物保護法》第三十條將禁止食用的野生動物及其制品的范圍限定為“國家重點保護野生動物”和“沒有合法來源證明的非國家重點保護野生動物”，而在現實監管中，恰恰是這種“合法來源證明”留給了投機者一線生機。

（四）對潛在的公共衛生安全隱患預設不足

2003年爆發的SARS病毒，跟野生動物有著密切聯系。有觀點認為，SARS病毒事件是人類食用了受SARS病毒感染的果貍子而引發的[6]，這說明濫食野生動物可能存在一定的公共衛生安全隱患。我國的《野生動物保護法》對銷售和食用野生動物及其制品而引發的公共衛生安全事件并未作出相關規定，顯然對潛在的公共衛生安全隱患預設不足。我國《傳染病防治法》第七十五條規定的對于未經檢疫出售、運輸與人畜共患傳染病有關的野生動物行為的法律責任僅僅是“責令停止違法行為，并依法給予行政處罰”。從該處罰力度來看，顯然連立法者都未曾設想到不當食用野生動物會給人類引發如此嚴重的公共安全危機。根據我國《刑法》第三百四十一條的規定，非法獵捕、殺害、收購、運輸、出售國家重點保護珍稀、瀕危野生動物屬于犯罪行為。然而，該條規定不但缺乏對非國家重點保護珍稀、瀕危野生動物保護的關注，而且也沒有提及行為人因以上非法行為而引發公共衛生安全問題應當如何定罪量刑。

二、野生動物保護危機成因

（一）人類中心主義理念盛行

所謂的“人類中心主義”是一個舶來詞，由西方哲學傳統倫理思想中的“以人為本”的理念衍化而來，在人與自然的關系上以人類為中心，人類的利益高于一切，人才是道德關系中的唯一主體，即道德所關懷的對象只能是人[7]。世間萬物本身并沒有內在價值，它們因為人類服務而存在。自然資源僅供人類享用，其本身不存在利益保護的問題，所以不必要將其納入道德關系的范疇。從環境倫理學的價值論層次上看人類中心主義，它認為人是特殊的物種，是自然環境中位唯一具有內在價值的存在物。在道德關系上，認為人與人之間才負有直接的道德義務，而人對自然環境的道德義務是間接形式的義務；在倫理關系上，認為人與人之間才存在倫理關系，理性是人類獨有的，人作為理性存在物是道德的主體，而其他非理性存在物并不具有道德主體的資格。從根本上講，大多數人保護野生動物的心理驅動因素是“萬物皆役于我”，人們對于野生動物保護意義的探討基本是停留在對其經濟價值、研究價值、觀賞價值的考量，以及對生態系統影響后果的“利弊”“禍福”的權衡[8]，人類保護野生動物其實就是為了保護人類自己。

（二）對野生動物保護的認知分歧

我國法律對野生動物保護范圍存在局限絕非社會經濟發展和立法水平不足等表面原因，而是人類對保護野生動物這一概念存在認知分歧[9]。一是主客二分理論下的邏輯分歧。傳統法學建立在主客二分的基礎之上，認為主體與客體是絕對分立的，法律的主體是人，它始終圍繞人的利益而展開，而忽視了自然命運共同體的理念；二是人的認知模式的分歧。例如“經濟人”模式以個人主義為中心，認為一切人都是理性的，人的行為被利益所驅動。而“生態人”模式認為自然萬物是平等的，野生動物與人皆源于自然，不存在絕對的主客關系。野生動物和人一樣都有其存在的特有價值，二者都是自然中獨立的個體。僅僅只是以上這兩種分歧就會形成法律對野生動物保護范圍和程度上巨大差異；三是現代主義所造成的認識局限。現代主義崇尚理性與科技，在迅速推動人類解放、社會進步的同時也不可避免地埋下了隱患。人類理性意識的增長和科技水平的提升使其在自然的演進中逐漸超越并脫離了其他物種獨立創造出人類社會，同時也滋生了人類中心主義的優越感，助長了人類征服自然的欲望，導致了人與野生動物關系的劍拔弩張。

（三）監管機制的內在缺陷

關于野生動物監管事權的分配，從縱向上看，地方擁有對野生動物行業經營主體的獨立監管權，中央則主要負責布局總體規劃并對地方實施監督。例如，我國目前采用的是以地方政府為主的野生動物保護屬地管理制度，尚缺乏可持續的制度化監督保障機制。野生動物行業監管的重點是實施監督執法，若是沒有行之有效的執法行為，那么制度設計和法律實施都是事倍功半。但由于地方基層監管人員不足，監管力量有限，導致大量食用、利用野生動物及其制品的行為得不到監管。此外，野味行業的市場需求量大，利潤也相當可觀，部分地方可能需要借助野生動物行業創造稅源稅基，推動地方經濟的發展，于是不可避免地存在一些地方保護主義，使得相關部門對于野生動物市場的監管動力不足，甚至為部分違法行為開方便之門。

（四）公共安全防范的時代局限

在人類社會發展的歷史上，從未有任何一個時代的人類活動如此深入自然，物質消耗如此龐大奢靡，環境影響如此空前絕后。人類社會的生產生活徹底改變了地表環境，自然生態的平衡被人類活動所打破，人與人、人與自然的交流接觸從未如此頻繁，然而人類自身免疫系統和整個社會的公共安全防范機制卻不能及時適應這種突變。人類在自然界是脆弱的，與其他自然生物相比，人體的免疫力較差，人與野生動物的過度交集為自然疫源的傳播和入侵制造了契機。隨著人類社會的發展，病原體也在不斷進化，人類醫學的發展速度不及大自然的演進步伐，公共安全的防范機制難以匹配日新月異的萬象社會。

三、野生動物保護法律制度完善

（一）樹立多元價值一體化的立法理念

科學的立法理念是一部良法的必要理論指導，有助于立法目的實現。法律須注重野生動物的多元化價值，應當以生態價值為主，并輔以經濟、科學等價值，即此次《野生動物保護法》的修改既要改變以往“資源法”的立法模式，也要避免向“保護法”一邊倒的傾向。濫食濫用野生動物及其制品的行為固然是罪惡的，必將遭到道德的譴責和法律的懲罰。但在人們日常生活中，野生動物及其制品還具有生物制藥等其他諸多經濟價值。在我國傳統中醫界就一直存有野生動物入藥的醫學實踐。例如，著名的《神農本草經》就收載了65種動物藥，占總數的17.8%，李時珍的《本草綱目》也收集了461種動物藥，占總數的24.4%。《本草綱目》中幾乎收錄了我們常見的所有動物，包括蝙蝠、果子貍、穿山甲等[10]。在此狀態下，如果突然禁止或大幅度限制野生動物及其制品的利用，可能導致相關部分企業無法運營或個體戶喪失生計，引起市場經濟的局部波動。在立法時不宜貿然實施“一刀切”的過度保護模式，而是在保護和利用二者之間尋找一個新的平衡點，以保護為核心，兼顧利用價值，讓野生動物的多元化價值得到一體化的實現。

（二）調整和擴大法律對野生動物保護的范圍

我國的《國家重點保護野生動物名錄》制定于1989年，其中將國家重點保護野生動物劃分為兩級，即一級保護野生動物和二級保護野生動物，規定國務院野生動物保護主管部門定期負責評估，并每五年進行一次調整。我國的《國家重點保護野生動物名錄》與國際上的野生動物保護名錄存在一定的出入。例如，黑熊、穿山甲等野生動物被列入瀕危野生動植物種國際貿易公約附錄Ⅰ中，而我國卻將其列為國家二級重點保護野生動物。世界自然保護聯盟瀕危物種紅色名錄包含中國受威脅物種達405種，而我國的《國家重點保護野生動物名錄》并沒有收納這些物種。例如，斑鳩、鴻雁、竹鼠、松鼠、狐貍、狼、果子貍、刺猬、狗獾、狍子等野生動物并沒有被包括其中[11]。

其實，野生動物不分貴賤，都是大自然的產物，人與野生動物應是和諧共存的生命共同體。國務院野生動物保護部門應當加緊制定并公布禁食野生動物名錄，名錄的設計應當圍繞捕獵、繁育、運輸、儲藏、轉讓、食用等市場產業鏈的重要環節進行全面、科學、精準地構建[12]，明確禁止食用的野生動物種類，并結合現代醫學，將可能攜帶傳染病毒在動物間傳染導致區域生態失衡或在人畜間傳染而引發公共衛生安全事件的野生動物納入禁食和保護范圍之內。對于獵捕、殺害、走私、運輸、儲藏、收購、銷售、濫食野生動物的行為要進一步明確其違法責任，予以更嚴厲地打擊。公共衛生部門應加強對食用和利用野生動物及其制品可能引發的公共衛生問題的預防和應急措施，并定期開展與野生動物相關的公共衛生風險評估和生態環境評估。

（三）建立全方位監管機制

在疫情期間，我國應建立部門權力清單，明確各部門對野生動物保護和監管的職責，避免出現多部門互相推諉事故責任的問題[13]。為了提升監督和執法效率，各部門之間可以建立一個全新的野生動物信息監管互助平臺，實現部門間的信息共享、協作監管、聯合執法。例如，野生動物保護和監管部門、公安部門、市場管理和監督部門可以聯合實施監管行動，杜絕“運動式執法”，對獵捕、殺害、走私、運輸、儲藏、收購、銷售、濫食野生動物的行為實行全方位、可持續的監管模式，對以上危害野生動物的各個環節進行嚴格把關。野生動物的保護和監管不應當只局限于國家重點保護野生動物，還應加大對非國家重點保護野生動物的交易監管。由于目前法律對此類野生動物的保護力度較低，它們往往容易成為野生動物交易監管的盲區，甚至成為人畜病毒傳染的重災區。如今，野生動物及其制品的交易方式已經不單單是線下交易，網絡銷售平臺上的“野生動物交易市場”比比皆是，成交量與日俱增。要徹底切斷野生動物及其制品的非法食用、利用的市場供求鏈，就必須實施嚴格的野生動物養殖場衛生防疫管理制度，加大對野生動物及其制品的網絡交易監管力度，并對網絡銷售的野生動物及其制品實施嚴格的物流管控和檢驗檢疫程序。

（四）注重公共安全風險預防

從環境健康、公共安全和生物安全的角度來看，野生動物保護理念應當融入風險預防的原則。風險預防原則是指在環境保護工作中，國家應當盡可能采用各種預防措施，避免環境問題的發生，若即將面臨無法避免或者不可逆轉的的損害時，即便是缺乏充分確定的科學證據作為理由，也要及時采取預防措施防治環境惡化[14]。此次新冠病毒可以基本確定是來源于野生動物，但病毒宿主以及它是如何傳染給人類的問題，仍然沒有得到科學的解答[15]。

《野生動物保護法》應確立風險預防原則，從公共安全的角度及時果斷地采取措施，保障人民群眾的生命健康安全，不能因尚未得到科學的完全證實就不采取或者延遲采取預防措施。《野生動物保護法》須進一步強化對野生動物的保護和管理，設立嚴格的野生動物檢疫程序，并予以監督執行。尤其是針對非食用性利用野生動物，必須制定專門的野生動物產地檢疫與屠宰檢疫程序，實現野生動物保護、利用和公共安全風險預防的協同并進。《野生動物保護法》和《傳染病防治法》應當規定野生動物及其制品交易和食用造成的病毒傳染甚至引發重大公共安全事件的法律責任。《刑法》在打擊珍貴、瀕危野生動物相關犯罪活動的同時，還應圍繞可能具有病毒傳播的一般野生動物擴充相關罪名，加大對于此類高風險行為的懲罰和打擊力度，實現與《野生動物保護法》和《傳染病防治法》的銜接，不斷注重完善公共安全風險預防機制。

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[15] 環球時報.為什么說新冠病毒最可能的來源是這個？答案現在終于出來了！[EB/OL].(2021-03-31)[2021-05-17]https://baijiahao.baidu.com/s?id=1695710919067716129&wfr=spider&for=pc.

The Relief of Legal Issues on Wildlife Protection in the Context of COVID-19

LI Zhao-yang

(Law School, Hehai University, Nanjing 210000, China)

The epidemic has revealed that China’s wildlife protection legislation has problems such as the deviation of the legislative concept, the limitation of the protection scope, the weakness of the supervision link, and the inadequate forethought of the potential public health and security risks. In the future the legislative concept of integration of multiple values should be established, the scope of wildlife protection by law should be adjusted and expanded, an all-round regulatory mechanism should be constructed and the public power of wildlife protection and supervision should be strengthened.

COVID-19; wildlife protection laws; fasting; public safety

D922.68

A

1009-9115(2022)05-0122-05

10.3969/j.issn.1009-9115.2022.05.022

2022-03-01

2022-07-05

李昭陽（1993-），男，江蘇泰興人，博士研究生，研究方向為環境法學。

（責任編輯、校對：王學增）