重大公共衛生事件的地方應急法治

陳黎

(安徽開放大學省直分校，安徽 合肥 230001)

一、問題的提出

在氣候變暖、環境污染、生態平衡破壞的背景下，未知病毒的出現、變異，跨越物種傳播，日益威脅到人類的生命健康，公共衛生體系面臨前所未有的挑戰[1]。社會突發高風險的非常狀態甚至緊急狀態，對國家治理體系和政府執政能力形成巨大考驗。在巨大壓力下，任何環節的問題，可能迅速凸顯和擴大，成為整項工作推進的短板，引發社會關注。應對新冠肺炎疫情，我國成績的取得非常不易，但是疫情風險初現時，某些地方也存在工作被動、未能及時預警和公布疫情并及時采取應對處置措施等問題[2]。

突發重大公共衛生事件中，地方政府是抗疫的排頭兵和執行者，擔負發現并遏制疫情于萌芽階段的關鍵角色。如何賦予地方應急權責，使其既能快速應對突發疫情，又能抑制防控措施的不當濫用，進而維護地方政府權威，推進良好的地方治理，是一個重要問題。疫情防控的權責配置，權力過度向上集中，不利于發揮地方防控的積極主動性，而且不同區域和不同階段，防控策略也存在差異化[3]；向下大幅放權，地方又會出現不規范、過激的措施。習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調，針對疫情暴露出來的短板和不足，要完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系。在堅持中央領導指揮的前提下，塑造主動擔當、回應民眾、監督有效的地方政府形象，是完善公共衛生應急體制的趨勢，也是推進民主法治和地方治理的必然要求。

二、重大公共衛生事件的法律規定與應急體制

在法律規定上，不同的法律法規之間分工協調不盡合理。《中華人民共和國突發事件應對法》(簡稱《突發事件應對法》)第三條限定了突發事件的外延，表明該法適用于自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件。而《中華人民共和國傳染病防治法》(簡稱《傳染病防治法》)只適用于傳染病防治，相較于《突發事件應對法》，是特別法與一般法的關系。防控新冠肺炎疫情，應當優先適用《傳染病防治法》，沒有相關規定的，可以適用《突發事件應對法》。而《突發公共衛生事件應急條例》是國務院2003年出臺、2011年修訂的行政法規，國務院統一領導下的應急機制，主要針對有重大社會影響的突發事件，包括重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。《突發公共衛生事件應急條例》在法律位階上低于《突發事件應對法》和《傳染病防治法》，3部法側重點各有不同，但是內容都相對集中在政府防控措施方面。然而，從法律制度體系的分工協調角度看，《突發事件應對法》作為全國人大常委會制定的法律，過于偏重政府職權的規定，缺乏頂層設計，難以起到統領性作用。《傳染病防治法》對各級政府的權力配置等方面的不同內容，實際架空了《突發事件應對法》的相關規定，而《突發事件應對法》第四十九條第十項在應急處置措施方面的概括授權條款，直接適用于疫情防控也引發了爭議。

面對不明傳染病，地方抗疫的被動等待與超出權限現象并存，這也成為重新審思和改革公共衛生應急體制的契機。《突發事件應對法》第四條強調了屬地管理為主，應急管理重心下移，更符合對人民負責的理念和優化治理體系的導向。而《傳染病防治法》比較重視“條”的管理機制，新冠肺炎疫情作為傳染病進行管理，必須進入“傳染病目錄”而層層審批，未進入“傳染病目錄”就不能適用相關防控制度。“傳染病目錄”采取法定主義模式，分為甲、乙、丙類，并對應相應的疫情控制措施，立法目的在于平衡不同法益，保障人權。然而，《傳染病防治法》在垂直權力的配置上，偏于向上集權，一定程度上束縛了地方政府的“手腳”。尤其面對未知病毒帶來的風險，在有權機關決定和公布預警之前，地方政府采取何種措施“防范于未然”？缺乏法律賦權而容易陷入被動。新型冠狀病毒是不同于以往的新型病毒，對其致病機理、傳染途徑、機體損傷等方面，人類的認識幾乎是零。面對未知病毒，風險尚不能確定之前，地方政府能否有權先采取行動，還是等待上級明確授權，可以采取什么程度的措施，不僅是疫情對選賢任能和干部擔當的重大考驗[4]，也成為風險規制和治國理政的重要理論問題。

三、應對重大公共衛生事件的地方權責

疫情防控是社會、政府、國家乃至世界共同的重大任務，我國不僅要修訂完善疫情防控的法律制度體系，強化疫情防控的實施機制，更要重視地方作為排頭兵和執行者的關鍵角色。《傳染病防治法》把傳染病病種調整、疫情預警、預防控制措施等重要權限，向上集中在中央和省級衛生行政機關，省級以下地方政府缺乏應急權限，并不利于發揮地方預防疫情的積極主動性和責任擔當。針對未知傳染病防控，我們可以對預防預警、控制措施兩個主要方面，結合《傳染病防治法(修訂草案征求意見稿)》(下文簡稱《征求意見稿》)①，從縱向分權的角度，剖析《突發事件應對法》《傳染病防治法》以及《征求意見稿》對地方權責的配置。

(一)預防預警

在預防預警階段，省級以下地方政府缺乏預警和疫情發布權限。《突發事件應對法》為實現突發事件的屬地管理，第四十三條規定了縣級以上政府發布相應級別的警報，但是具體權限，援引有關法律、行政法規和國務院規定。而《傳染病防治法》并沒有繼續落實地方政府對疫情信息的預警權限，該法第十九條規定國務院衛生行政部門和省級政府的預警權，而第三十八條規定對轄區的傳染病疫情信息，省級政府衛生行政部門平時可以定期公布，但是傳染病暴發、流行時，只有得到國務院衛生行政部門的授權，省級政府衛生行政部門才可以公布。國務院《突發公共衛生事件應急條例》第二十五條也是類似規定。也就是說，省級以下地方政府及其衛生行政部門都沒有預警和疫情信息的公布權限。向上集權的本意可能是規范疫情的權威發布，避免社會秩序和經濟發展受到不準確信息的影響。然而，過度追求疫情的精準研判和權威發布，研判未知病毒的時間長，很可能延誤防控疫情的最佳時機。為了提高地方防控疫情的主動性，盡可能將疫情遏制于萌芽狀態，又能規范信息發布，最大程度避免社會恐慌情緒，《征求意見稿》第四十三條把法定傳染病的疫情發布權賦予縣級以上疾病預防控制機構，把傳染病暴發、流行的疫情發布權賦予了縣級以上地方政府衛生健康主管部門。同時《征求意見稿》第二十四條規定了縣級以上政府發布預警的權限，沒有明確規定，則需要按照有關法律、行政法規和國務院規定。由此可見，區分兩種發布權，即預警發布權和疫情發布權[5]很有必要，《征求意見稿》意圖下沉權限，把權限賦予基層政府，并在疾病預防控制機構和地方政府之間做了分權。然而，地方政府發布疫情信息的前提條件是，傳染病的暴發和流行的認定，而發布預警的權限和程序，尚待有關法律、行政法規和國務院規定明確。

(二)控制措施

疫情發生后，政府及相關機構有權對病人、病原攜帶者、密切接觸者實施隔離，甚至實施社會經濟管制等措施，防止疫情蔓延。《突發事件應對法》第四十九條規定了履行統一領導職責的政府有權采取的應急處置措施。該法第七條也規定了，統一領導職責的政府是根據涉及的行政區域范圍而決定的，沒有波及全國的突發事件，由地方政府負責應對。而《傳染病防治法》除了規定醫療機構和疾病預防控制機構有權采取的預防和控制措施，第四十一條和四十二條也規定了地方政府可以采取的隔離措施和緊急措施。

其一，在中央對新發傳染病的病種認定之前，地方無法采取阻斷傳染病的臨時性措施。《傳染病防治法》對傳染病類別采取法定主義模式，傳染病病種調整只限于乙類和丙類，且只能是國務院衛生行政部門報經國務院批準。對未知傳染病堅持先病種認定，再采取防控措施，難以適應未來復雜嚴峻的公共衛生安全要求。應強化地方對疫情風險的預防權責，調動地方的主動性和積極性，盡可能把疫情遏制在萌芽階段。發現未知傳染病，《傳染病防治法》沒有直接賦予地方采取防控措施的權限，可能會延誤防控時機，會造成傳染病蔓延。對于新發傳染病，基于風險預防理念，只要不能排除合理懷疑，無須等待病種認定，地方享有臨時風險處置權。《征求意見稿》第五十條有明顯改進，對新發傳染病、具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病，縣級以上政府有權預先采取甲類傳染病預防、控制措施，同時立即上報上級人民政府。

其二，對隔離措施的規定，過于限制縣級以上地方政府的權限。《傳染病防治法》第四十一條限定于甲類傳染病，地方政府可以先行采取措施，再請上一級政府批準，不批準則解除隔離措施。而對于緊急措施，前提是傳染病暴發、流行的判斷，以及按照預案防治，仍存在采取緊急措施的必要性，更為關鍵的是必須報經上一級政府批準后，才能實施。因此，對于新冠肺炎，中央沒有決定納入乙類傳染病并采取甲類傳染病防控措施之前，地方政府采取何種隔離措施，在法律上都存在依據不足的問題。

何為隔離措施？《傳染病防治法》也沒有明確其內涵和外延。緊急措施可否突破《傳染病防治法》第四十二條，適用《突發事件應對法》第四十九條第十項的概括授權條款，也是有爭議問題。新冠肺炎疫情暴發時，不少地方傾向于優先適用《突發事件應對法》第四十九條，以指揮部的名義采取《傳染病防治法》規定之外的防控措施[6]。比如，公布確診和疑似患者的生活區域、公共場所佩戴口罩、一米社交距離、使用健康碼等，措施創新而實用；停學、停業、封閉公共場所，甚至小區封閉式管理等，管制程度較高，效果顯著；為了防止疫情的跨區域傳播，地方政府對外地抵達人員(全部或特定地區)居家檢疫隔離，甚至勸返，直至對特定地區全面封鎖。雖然地方防控措施起到了很好的效果，取得了抗擊疫情的重大勝利，但是法律上卻不無爭議。有些疫情防控措施難以找到明確的法律依據，有的措施更是地方不理性的表現[7]。所以，有必要健全疫情防控措施，區分隔離和檢疫，形成體系化，統稱為隔離措施②。隔離措施的體系化，要包容非限制自由的創新空間，約束限制自由的措施，有利于保障公民基本權利，恪守法治底線。

四、地方應對重大公共衛生事件的上級領導

《突發事件應對法》第四條提出的“統一領導”，是分級的統一領導，不能簡單理解為“中央統一領導”。只有當疫情跨省蔓延，超出了省級政府的能力范圍，才是中央統一領導[8]。這表明公共危機應盡量控制在地方，地方盡量控制在基層，上級政府乃至中央政府進行領導、支援和監督，形塑高效的疫情防控機制，提高應急響應能力。但是疫情突發，更需要地方政府的臨機決斷，“統一領導”不能片面理解為上級決策、下級執行。在單一制框架中，中央與地方關系容易出現“委托失靈”，出于地方或官員的自利動機，中央和地方之間信息不對稱、政令不暢通并不鮮見。在垂直權力的配置上，權力向下或向上過度集中，都有弊端。權力向上集中，有利于保障應急措施的合法合理，保護公民的基本權利，但不宜快速應對突發危機；權力向下集中，有利于提高基層政府的應急效率，但地方政府可能會不當行使權力，缺乏有效約束。無論賦予地方多少應急權限，為保障抗擊疫情的勝利，上級領導尤其中央統一領導，是不可或缺的。

上級領導的實現方式，主要體現在上級政府(包括中央政府)對地方抗擊疫情的規范、組織和監督3個方面。對地方政府的規范功能，主要是上級政府(尤其是中央政府)，通過事前建立標準和行為模式，形塑下級政府的行為空間，確保地方政府行為的合法合理性。通過制定行政手冊、指南，建立公開發布的行政裁量基準，控制地方政府應急行為的合法性。《突發事件應對法》和《傳染病防治法》對監測、報告、預警、應急處置、善后處理等不同階段，規定了基本結構以規范地方政府行為。每個階段的具體指標，需要中央建設統一的規范性框架。比如應急預案，《突發事件應對法》第十七條規定下級政府制定應急預案，要根據相關法律法規和上級政府應急預案。然而，應急預案似乎沒有在實踐中發揮突出作用，這是因為長期以來，其被誤解為法律制度的細化和延伸，導致預案的可操作性比較差，沒有緊跟社會變化，不能滿足危機應對的現實需要[9]。新冠肺炎疫情發生后，為了保障各地抗擊疫情的合法性，地方權力機關(主要是省級人大常委會)陸續通過授權縣級以上政府采取臨時性應急管理措施的決定[10]。然而，地方權力機關的概括性授權，對基層政府抗疫措施的規范作用不足，難以約束“過激不當”的防控行為。

對地方政府的組織功能，主要是上級政府能夠不限局部利益和視角，從全局出發作出最優安排，指揮抗擊疫情，跨區域對醫療人員、物資裝備等進行布局、安排和調整。《突發事件應對法》比較偏向于屬地管理，地方有較充分的法定權限，影響超出轄區、跨區域甚至全國，才強調上級政府和中央政府的統一領導。在組織功能方面，《突發事件應對法》更多體現為支援和統一部署，比如第六十條規定，受突發事件影響的地方政府恢復重建，可以請求上一級政府支持。上級政府應對其提供資金、物資支持和技術指導，組織其他地區提供支援。而《傳染病防治法》比較強調上級政府的指揮決策功能，集權傾向比較明顯。其中，縣級以上政府依法采取隔離措施，上一級政府也可以否決(第四十一條)；采取緊急措施(第四十二條)、宣布疫區(第四十三條)都需要上一級政府決定；而封鎖疫區，則需要省級政府甚至國務院決定(第四十三條)。新冠肺炎作為新型傳染病，依法需要中央先行對病種和防控級別作出決定，地方政府如應對遲緩，延誤時機，就會受社會輿論詬病。重大疫情的防控，中央的指揮調度作用關乎全局，但是同時激勵地方主動快速應對疫情，形成一套分散式響應機制，將疫情遏制在萌芽階段，也非常重要。賦予地方采取應急措施的權限，上級政府行使糾正甚至否決的權限，類似《傳染病防治法》第四十一條的做法，是有啟發意義的。

對地方政府的監督功能，主要是通過信息上報、調查等機制，上級政府管控地方政府履職的合法合理性，并依法糾正地方政府的違法或不合理行為。單一制框架下，央地關系容易出現“委托失靈”。中央與地方的信息不對稱，地方人大和民眾的監督不力，使得地方政府可能出現欺上瞞下、懸置中央法律和政策的情況。在突發危機情況下，這種問題會被無限放大，產生嚴重后果，故中央建立起垂直、獨立的干預監督體系至關重要。其一，信息上報。上級政府尤其是中央政府，只有掌握了全面準確的疫情信息，才能有效決策，指揮和支援地方抗擊疫情。建立起有效的信息上報制度十分重要，法律不僅明確了地方政府的上報職責，甚至可以越級上報，并進一步限定了時間。《傳染病防治法》第三十三條就規定，接到甲乙類傳染病疫情報告或發現傳染病暴發、流行時，當地衛生行政部門在報告當地政府的同時，應當立即報告上級衛生行政部門和國務院衛生行政部門。其二，檢查和調查。《傳染病防治法》第六章規定了縣級以上政府衛生行政部門的監督檢查職責，其中也包括了上級衛生行政部門對下級衛生行政部門工作的監督檢查。抗擊新冠肺炎疫情初期，地方上報信息不夠及時全面，某些地方的防控措施有過度之嫌，出現了民眾不理解、不配合的個別現象。中央三令五申，要求糾正不合理的地方防控措施③。省級政府作為中央和省級以下地方政府的銜接點，強化對基層政府的監督職責并及時組織疫情信息的調查和上報至關重要。

強調地方抗疫的上級領導，是為了保障抗擊疫情的決策正確、支援有力、措施得當，而并非在于限制地方的應急權限。決策權向上集中的模式，必然延緩地方對疫情的快速應對。應急預案原本可以緩解這個問題，作為預決策機制，預設的危機情景發生，地方政府直接采取法定措施，無須逐級請示匯報。然而，突發未知疫情的復雜性，往往不是應急預案可以預見的，加之應急預案有可操作性不佳的通病，地方政府應急反應遲緩也是可以預料。有必要把決策權限更多下沉到基層政府，以應對復雜多變的突發疫情，上級領導主要應當偏重于整體部署、支援、規范、協調，以解決地方抗疫能力和資源不足的問題，并對地方措施的合法性和合理性予以監督，在特定情況下進行糾正甚至否決。

五、地方應對重大公共衛生事件的橫向制約

由于地方預案在可操作性和靈活性上大多不能滿足應對突發事件的實際需求，對于地方應對舉措的合法性和合理性，除堅持中央政府的領導，地方人大和司法機關的監督制約也不可或缺。然而，地方人大和司法機關如何制約政府的應急權力，在《突發事件應對法》和《傳染病防治法》中都沒有涉及，只能依據其他相關法律。

(一)地方人大的監督

在本次新冠肺炎疫情防控中，截至2020年3月初，有20多個省級人大常委會出臺了相關“決定”，還有省會、副省級城市和設區的市也制定了相關“決定”，如廣州、深圳、成都、紹興等[11]。各地的決定授權地方政府在多個領域采取臨時性應急行政管理措施，支持地方政府抗擊疫情。具體領域涉及面較廣，包括醫療衛生、防疫管理、隔離觀察、道口管理、交通運輸、社區管理、市場管理等。具體措施沒有嚴格限定，有的決定采取部分列舉，有的決定強調不與憲法、法律、法規相抵觸，授權政府發布決定、命令和通告，制定規章。這種做法發揮了人大在重大事項上的決定權，保障了政府應急措施于法有據。不足之處在于，這類《決定》授權比較籠統，規定比較原則，更多是在形式上保障抗擊疫情的于法有據，難以有效約束地方政府。抗疫期間，各地都出現了不當的防控措施，中央多次發文糾正，未見報道地方人大有何反應。

地方人大在應急決策中的作用偏弱，反映了應急權力的特殊性，但是并不意味地方人大不應監督制約地方政府。政府對突發事件的風險防控，往往擴大了行政權力對社會經濟和生活的強制性影響。《傳染病防治法》和《突發事件應對法》偏重向政府賦權，地方人大在應急決策和執行中，基本屬于幕后支持的角色。限于《立法法》《行政強制法》的相關規定，地方人大的立法權比較有限，無法彌補或者突破《傳染病防治法》和《突發事件應對法》的不協調或不足之處，比如各級政府的權力配置不合理，缺乏限制人身自由的臨時性管制措施等。如果地方民眾缺乏共識，對防控措施的決策參與和效果反饋缺乏通暢的渠道，易助長地方政府出于政治壓力而忽視法治和人權，從而影響防控措施的實施效果，影響民眾對地方政府權威的認同感。

依據我國《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級政府組織法》《各級人民代表大會常委會監督法》，以及2017年中央辦公廳《關于健全人大討論決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》等規定，地方人大有重大事項的決定權，也可以撤銷本級政府不適當的決定和命令。但是，地方人大有重大事項的決定權，并不能重新配置各級政府的權力，撤銷權也不便于直接糾正政府的個別不當行為。應當建立地方人大事后審議和批準機制，法律通常對行政機關處理突發事件授予寬泛的裁量權，有必要在突發事件結束后讓行政機關說明理由[12]。即使現階段人大不宜直接干預政府具體工作，也不適合直接追究政府應急責任，僅限評估和質詢，事中評估對政府提出建議，事后評估總結得失，這對推動地方民主法治發展，也有現實必要性。

(二)司法監督

法治政府的標志就是政府依法行政，無論常態下還是應急狀態，依法行政都是必須堅持的。行政機關的應急決策，不同于平常狀況下的行政行為，出于盡快控制公共危機蔓延的目的，往往難以顧全甚至犧牲公共行政中的其他目標，極有可能損害到行政相對人的利益。由于應急處置的緊迫性和專業性，司法權有必要保持一定的謙抑性[13]，但是行政應急措施明顯違背了比例原則，損害社會公共利益，或者違法限制人身自由，或者造成行政相對人重大損失，依然要受到司法的審查。作為保障公民基本權利的最后防線，為了減弱對社會經濟的不良影響，維護民眾理性表達訴求的渠道暢通，司法監督也不應缺位。

現有法律規定在應急狀態下，常遇到難以解決的新問題或復雜問題，我國行政機關往往通過命令、通知、決定的方式應對。而此類規范性文件是不能直接納入行政訴訟的，我國《行政訴訟法》不再使用“具體行政行為”的概念，但實踐中，“抽象行政行為”依然排除在受案范圍之外，只能附帶審查。加之，行政訴訟的一般制度設計并不適應于行政應急訴訟，比如行政訴訟采用明顯優勢證明標準為原則，嚴格證明標準和優勢證明標準為補充，而應對突發事件，行政機關多采取優勢證明標準[14]。所以，有必要針對行政應急訴訟的特點，在行政訴訟的基本架構下增設特別性規定。

六、地方應對重大公共衛生事件的法治模式

推進地方應急法治，要先解決各級政府間的角色擔當，適度下沉防控權力。法律把防控權力適度下放到縣級以上地方政府[15]，讓地方政府承擔疫情防控的首要責任，保障疫情防控的自主決策空間，調動基層政府的主動性和積極性，增強應急機制的靈活高效性，而上級政府尤其是省級政府和中央政府，更主要是解決基層政府的轄區局限、技術有限、資源不足等問題，主要承擔統一調度、支援、監督等職能。

地方政府的權限，要與地方政府的角色和職責相匹配，還要滿足應急狀態的現實需求。對于突發事件，法律規則面對新問題必然存在滯后性，也時常不能滿足緊急狀態的需求。而預案也不應創制有確定約束力的安排，而應在既有制度安排下，建立在假設、預測、推理基礎上的較佳備選方案，不排除在危機時被更佳方案取代的可能。實踐中以應急預案創設、補充制度彌補立法的不足，是受制于現實條件的過渡性安排[16]。面對新發傳染病的未知風險，政府如何“決策于未知”，可以采取哪些有效措施，立法無法一勞永逸，預案也無法一成不變[17]，應該讓各個主體在不同角色上，有靈活應對突發疫情的自主權限。法律的滯后性與緊急狀態之間的緊張關系是客觀存在的，歷史上就有“緊急狀態無法律”的主張。然而，現代國家拋棄非此即彼的做法而選擇調適兩者，才是大勢所趨。風險與不確定相伴，是不利后果發生的可能性而非確定性。風險是否存在、風險有多大、風險應該和可以控制在什么程度等重要問題的判斷和決策，面臨著信息不全面、不確定，以及具有概率性的評估結果。情景各異，事發突然和后果難料，導致難以制定統一的實施方案，更不能等待充分論證、請示批準之后再采取行動。再詳盡的“固定規則”也難以完全適應復雜多變的情勢變化和緊急需求，法律向特定主體概括授權不可避免[18]。

概括授權的本質，在于賦予政府在應對難以預料、復雜多變的突發情形時，不受固定規則的約束，快速靈活應對，相機抉擇。新冠肺炎疫情發生后，各地傾向優先適用《突發事件應對法》第四十九條第十項的概括授權條款，以指揮部名義發出大量超出《傳染病防治法》緊急措施的防控規范，也是法律條文和應急預案難以應急的佐證。而在地方民主法治尚未成熟的情形下，出于政治和社會的壓力而行使權力不當，損害了社會經濟秩序和公民的基本權利。應急狀態下對私權利的限制，不能突破保障基本人權的原則限制[19]。對突發緊急情況、情景和后果存在事先難以預料的風險時，需要在固定規則和純粹相機抉擇之間取得折中。對防控措施，應區分應急響應等級，明確不同的防控目標和管制強度。針對不同人群、場所甚至財產，可以分類別、分強度規定不同等級的防控措施。在特定防控等級內，允許地方政府自主選擇法定措施，并在法定措施不足以防控時，在符合規定的防控目標和管制強度內，賦予更多的創新空間。尤其在出現新發傳染病，有難以預料的風險時，應按照角色定位對地方政府概括授權，允許地方政府相機抉擇。堅持預防為主的風險控制理念[20]，進而推動回應社會需求為核心的回應型立法模式[21]，向風險防范的預防型立法模式轉變[22]。

對地方政府概況授權并允許相機抉擇，強化監督更是勢在必行。推進地方治理的關鍵一環，就是說明回應或民主問責④。也就是地方政府及其公職人員做出任何行為，要接受人大、上級政府、專門監督機關以及社會公眾日常、動態、制度或非制度化的質問、督促和監管，以保障角色職責的實現[23]。說明回應的范疇，包括上級政府監督、司法監督、人大監督、社會輿論監督等。上級政府的監督，不是限制地方政府快速靈活地應急，而是糾正不利于抗疫大局或嚴重不合法不合理的措施。應急處置行為的緊迫性和短暫性，可能導致行政相對人受損權益的不可逆性。規定應急訴訟，有利于將應急處置糾紛納入法治軌道，發揮司法監督作用，促使地方更審慎考慮民眾的正當訴求。地方人大監督在現階段不便于直接矯正政府的個別不當行為，但是其作為人民監督政府的主要方式，對促進政府信息公開、回應地方民眾的訴求、推進地方治理有著重要意義。無論是法定監督方式，還是社會輿論監督，政府都必須回應，要公開解釋，說明理由，披露效果。在法律沒有明文規定的情況下，政府在民眾的日常督促下不斷權衡、調整，更有利于恰當地行使權力，保障民意反饋的渠道暢通，發揮地方民主法治作用，建構良好的地方治理體系。建立常規化機制，比如人大質詢、政府新聞發布會等勢在必行。尤其是新發傳染病，無須等到確定的證據證明新型病原體的作用激勵、傳播途徑、傳染特征，只要不能排除合理懷疑，該風險即視為確定的危害，就可以采取預防措施，以避免貽誤時機，產生不可逆轉的損害。存在合理懷疑的潛在風險，政府相機抉擇，符合比例原則的要求，即便措施沒有法律明文依據，也是合法正當的。沒有法律明文依據，更不能說明回應措施的及時性、合理性、正當性，就需要承擔責任。違反了法律規定，就要承擔法律責任，包括民事責任、行政責任和刑事責任。即便沒有直接違反法律規定而承擔法律責任，也需要承擔社會性責任，包括引咎辭職等。

七、結語

隨著社會經濟的發展，新問題和新現象不斷涌現，社會問題日益復雜，緊急事務更不宜一味等待中央的決策，法律也不可能全面涵蓋。在堅持中央領導的前提下，應賦予地方更多的權限和責任。尤其是面對突發重大公共衛生事件，地方政府該做哪些事情、如何做，不應局限于法律的表面規定，而應秉持現代法治精神，依據法律的善治，做有作為的政府。設置法治和人權保障的底線，實現不同等級的防控目標和相應的防控措施，預留地方相機抉擇和創新的空間。而限制地方政府亂作為，推進地方治理，就是堅持中央領導的前提下，完善多種途徑的監督，實施和健全問責制。這不僅關系到地方政府對各項事務的主動負責，地方政府不再單純地扮演中央政府的執行機關，也關系到地方民眾對地方政府的權威的認可，以及逐步塑造符合國情的民主意識和法治理念，對深化中央和地方分權改革和推進我國民主和法治進程影響深遠。

注釋：

①《傳染病防治法》(修訂草案征求意見稿)，http://www.nhc.gov.cn/wjw/yjzj/202010/330ecbd72c3940408c3e5a49e865134

3.shtml，訪問日期：2020年5月6日。

②高秦偉:《傳染病防控中的隔離措施》,《中外法學》，2020年第3期，第80頁。

③比如：公安部在2020年1月28日召開應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組第一次會議暨全國公安機關視頻會議上，國務委員、公安部黨委書記、部長趙克志強調，對未經批準擅自設卡攔截、斷路阻斷交通等違法行為，要立即報告黨委、政府，依法穩妥處置，維護正常交通秩序。司法部在2020年2月24日發布了《關于推動嚴格規范公正文明執法為疫情防控工作提供有力法治保障的意見》。2020年3月5日，全國人大常委會法工委相關部門負責人表示，不宜采取對外地人員“一律勸返”、對被隔離居民“鎖死家門”等一刀切措施，以及強調“嚴格執法”絕不是“暴力執法”“過激執法”等等。

④余凌云：《對我國行政問責制度之省思》，《法商研究》，2013年第3期，第100頁。