扶貧監督中審計與紀檢監察協同機制的創新實踐與邏輯理路

摘要：在精準扶貧戰略實施的過程中，扶貧領域腐敗和作風問題日益受到重視。為此，黨中央和多省區市部署開展了脫貧攻堅專項巡視巡察，充分發揮了審計與紀檢監察的協同作用。現有研究雖然從不同維度探討了審計與紀檢監察協同運作的經驗與教訓，但僅局限于協同體制或模式層面的分析，對協同運作機制的理論解釋和實踐分析均顯不足。文章基于跨部門協同視角，通過搭建“結構-程序”分析框架，對各地扶貧監督中審計與紀檢監察協同機制創新實踐進行經驗總結。基于此，深入探討審計與紀檢監察協同機制創新的邏輯理路，揭示出整體性政府建設、保持監督獨立性以及實現常態化運作的發展趨勢，可為未來不斷完善審計與紀檢監察協同運作提供理論借鑒。

關鍵詞：審計；紀檢監察；協同機制；扶貧監督

基金項目：江蘇省社科基金項目“重大突發事件中領導小組的運行機制及優化策略研究”（20ZZD003）。

作者簡介：鹿斌，南京審計大學公共管理學院講師，博士（江蘇南京211815）。

中圖分類號：F239；D262.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）03-0025-10

一、問題提出

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在黨和國家事業發展的高度，把扶貧開發作為全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的重點工作，大力實施精準扶貧戰略，創新扶貧工作機制。2021年2月，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告，經過全黨全國各族人民共同努力，在迎來中國共產黨成立一百周年的重要時刻，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。然而，在精準扶貧戰略的實施過程中，扶貧領域的違紀違法問題逐漸顯現出來。比如中央明確脫貧攻堅目標后，有些地方急功近利，對脫貧目標層層加碼；有的不考慮穩定脫貧，單純計算當年收入，把貧困人口“算”出去；有的不研究幫助貧困人口增加收入的措施，簡單采取“低保兜底、一兜了之”的做法[1]114。中央紀委國家監委數據顯示，2018年，全國共查處扶貧領域腐敗和作風問題13.1萬件，處理17.7萬人；2019年，全國共查處扶貧領域腐敗和作風問題8.5萬件；2020年1月至11月，各級紀檢監察機關查處貪污侵占、虛報冒領、截留挪用、優親厚友等腐敗問題，以及搞“面子工程”“形象工程”、不作為亂作為、數字脫貧和虛假脫貧等作風問題5.69萬起，批評教育幫助和處理8.5萬人，其中黨紀政務處分3.57萬人[2]。這不僅嚴重制約了精準扶貧開發工作順利推行，而且造成了極其惡劣的社會影響。因此，在推進精準扶貧戰略實施過程中，充分運用多種監督力量，構建起全覆蓋、全方位、全流程的扶貧監督體系，是扶貧工作得以有效開展的保障。

在開展扶貧監督工作中，審計監督和紀檢監察監督發揮著十分重要的作用。審計監督作為國家治理系統中的“免疫系統”，能以其具有的預防、揭示和抵御功能與獨立性、專業性和精準性特征，“成為監控扶貧資金最為有效的方式”[3]。而紀檢監察監督則通過整合紀檢部門執紀問責職能和監察部門行政監督職能，進一步強化監督力量、豐富監督手段、統一監督行為。在黨的十九屆四中全會明確提出“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督”的時代要求下，健全審計監督與紀檢監察監督協同運作機制，充分發揮二者的整合效應，無疑是構建扶貧監督體系的重要組成部分。事實上，早在2003年，中紀委、審計署會同原監察部就聯合下發了《關于紀檢監察機關和審計機關在查處案件中加強協作配合的通知》。該通知強調，各級紀檢監察機關和審計機關應當充分發揮各自的職能作用，在查處案件工作中互通情況、相互支持，加強協作配合，建立相應的溝通協調機制。2017年底，中央紀委辦公廳印發的《關于2018年至2020年開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理的工作方案》明確指出，各級紀委將優先研判處置巡視巡察、專項審計、財政檢查和扶貧巡查等工作中發現的扶貧領域腐敗和作風問題線索，建立扶貧領域腐敗和作風問題線索信息報送、分析研判、協查配合等工作機制。基于此，近年來，廣東、江蘇、浙江、福建等地加強了審計機關與紀檢監察機關的協作配合，并構建和完善審計機關與紀檢監察機關協作配合機制，取得了顯著成效。

得益于實踐發展，審計與紀檢監察協同機制創新問題受到學界的廣泛關注，現有研究主要集中于以下幾個方面。一是審計監督與紀檢監察監督協同的可行性分析。依據法定權責，審計與紀檢監察目標趨同、職能交叉、客體重疊、手段互補[4]，具有內在的聯系性。因此，將二者的運作機制整合研究并挖掘現實可行的協同模式，有助于腐敗監管主體之間的資源整合與專業互補，有利于凝聚反腐合力[5]。二是“監審合一”體制研究。從理論上分析，基于立法型模式下的“監審合一”體制可通過成立與國務院、最高人民法院、最高人民檢察院平行的國家審計監察院，在全國人大及其常委會的監督下，獨立行使審計權和監察權，以解決我國當前審計乃至監察體制困境[6]。在實踐中，國內的廣州開發區[7]、深圳坪山新區[8]、南昌高新區[9]以及美國[10]、韓國[11]、波蘭[12]等地的改革實踐則提供了豐富的經驗借鑒。當然，“監審合一”體制也存在運行問題，尤其是審計機關的獨立性將受到威脅[13]。三是協同模型搭建研究。基于協同理論，可以從戰略、管理與操作三個層面構建審計與紀檢監察協同模型[4][14]。此外，以監督過程的不同階段劃分監督權力、責任范圍的監督力量整合模式也比較理想[15]。在搭建協同模型中，不僅要協調好監審協同關系，也要注重外部的制度建設[16]和內部的數據驅動發展[17]。四是協同機制發展研究。為保障審計與紀檢監察協同運行，可在制度規范、組織架構、資源共享三個層面上建構協同機制[18]。其中，有學者重點研究了制度規范層面上的案件線索移送機制，并認為可從移送標準、移送程序、移送主體、移送權限等來方面完善相關措施[19][20]。

綜上所述，現有研究從不同維度探討了審計與紀檢監察協同運作的問題，但總體來說，現有研究對二者間協同運作的理論解釋和實踐分析均顯不足。首先，現有研究側重于宏觀層面上的協同體制或模式方面的分析，對微觀運行過程中的機制分析較為欠缺；其次，現有研究在進行理論分析過程中尚未形成嚴謹、完整的分析框架，缺乏系統性與規范性；再者，現有研究缺乏對當下創新實踐的理論關照。既有的案例分析文獻較少且局限于對個別案例的介紹或描述，缺少基于理論工具應用的共性分析和解釋。因此，本文著力于審計與紀檢監察協同機制研究，基于跨部門協同視角搭建分析框架，總結分析各地扶貧監督工作中的改革創新經驗，為進一步完善審計與紀檢監察協同運作提供理論借鑒。

二、一個分析框架：基于跨部門協同視角

在現代社會，政府扮演著重要角色，如作為公共價值的分配者、公共政策的制定者、公共責任的承擔者等。但隨著公共事務的復雜性和不確定程度逐漸增加，面對復雜多樣、變動不居的新形勢，政府與其他行動主體協調配合成為積極應對公共事務的重要方式。為有效實現各主體間協調配合，構建治理體系內的跨部門協同成為必然選擇。

跨部門協同，也可稱為“跨部門合作”，表示“兩個或兩個以上的組織機構從事任何共同活動，通過一起工作而非獨立行事來增加公共事務的效率和價值”[21]13。在跨部門協同運行中，實現公共政策目標或提供公共服務，既不依賴于分工和專業化的傳統組織結構，也不倚仗具有強制能力的行政權威，而是在不取消部門邊界的前提下，以“協調”和“整合”作為內在運行機制，促使各部門間權力協調、資源共享、責任共擔。從狹義上說，跨部門協同僅指政府內部各層級部門間的協同關系；而從廣義上說，跨部門協同既包括政府內部各部門間的協調配合，也包括政府與黨組織、政府與市場、政府與社會組織之間的合作關系。本文主要關注扶貧監督中審計監督與紀檢監察監督之間的協同關系。其中，審計監督是由隸屬于政府的審計部門承擔；紀檢監察監督則分別由黨組織系統中的各級紀律檢查委員會和國家機構中的各級監察委員會承擔。根據2018年3月中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》，國家監察委員會同中央紀律檢查委員會合署辦公，履行紀檢、監察兩項職責，實行一套工作機構、兩個機關名稱。因此，在實際監督工作開展中，紀檢監察事實上構成一體監督形式。由于審計部門和紀檢監察部門分屬于不同的組織系統，因而本文主要從廣義層面上的跨部門協同對審計監督與紀檢監察監督的協同展開研究。

依據“整體性政府”、管理“巧匠”、協作治理等理論內容，“跨部門協同研究集中于‘機制問題，即跨部門協同的工作系統的組織或部分之間相互作用的過程和方式”[22]。跨部門協同機制能帶動多部門間的復雜互動，雖然在不同的治理場域中會呈現出差異化的運行機制類型，但也存在著一些共同的關鍵維度，由此形成了理論分析框架。胡仁華等從領導、管理控制、相互調適、信任維度搭建起跨部門協同促進機制分析框架[23]；博特把跨部門協同機制分為四種類型，即管理結構、管理系統、人力資源管理、沖突管理[24]；經濟合作發展組織（OECD）把跨部門協同機制分為“結構性機制”和“程序性機制”兩大類[25]，從而形成“結構-程序”分析框架。相比而言，第三種分析框架受到我國學者的廣泛認同。例如，周志忍等以部門間橫向關系為重點，總結了中國跨部門協同的主導模式及其主要特征，重點提出并分析了“以權威為依托的等級制縱向協同”“以部際聯席會議為代表的橫向協同”“圍繞專項任務開展的條塊間橫向協同”三種模式[26]；徐艷晴等關注于我國水環境治理中的跨部門協同機制問題，認為副職分口管理占據了協同機制主導地位，但相應的程序設置和配套技術卻存在較大缺失[27]。

在“結構-程序”分析框架中，跨部門協同結構性機制是為實現跨部門協同而設計的結構性安排，一般可以分為正式結構和非正式結構。在實踐中，通常以協同組織的形式呈現出來。正式結構中呈現出的組織形式主要包括發揮議事協調作用的部際協調委員會、部際聯席會議、專項任務小組等，它們“通常出于重視和力圖解決某個問題的需要而成立，由權力層級較高的領導和部門牽頭，聯合各相關機構，通過對組織資源和權威的協調利用，承擔著跨部門的政策研究和規劃、信息交流與溝通、政策執行協調與監督等功能”[28]。隨著跨部門公共事務的增加，這種正式結構在諸多治理領域中廣泛建立起來，成為加強集中領導、統籌協調各方、提高治理能力的重要機制。相較于正式結構，非正式結構中的組織形式具有靈活性、平等性和自愿性特征。如基于信息技術的社交網絡、基于情感的人際網絡等，其功能優勢更多體現在為跨部門協同過程創造良好的溝通交流氛圍、改善各部門以及個體之間的關系以增進彼此間的信任等，從而提升資源共享的深度和廣度。因此，非正式結構在跨部門協同機制運行中能夠為正式結構提供有益補充。依據正式結構和非正式結構的形式、功能等方面的特征，在跨部門協同結構性機制實際的建構過程中，大都采用兩種結構形式相結合的方式，按照具體工作任務的性質和資源整合的需求，建立正式結構和非正式結構，實現相輔相成。跨部門協同程序性機制在實際運作中，一般分為程序性安排和技術手段兩部分[29]。前者包括跨部門協同中各種協調議事組織的議程設定、決策和管理程序、政策執行方案等；后者則包括支撐跨部門協同工作開展的信息共享機制、激勵機制、問責機制、監督機制以及協同文化和精神的培育機制等。如果說程序性安排設定了跨部門協同的具體運作秩序，那么技術手段則提供了跨部門協同的運力保障。

從整體上看，在“結構-程序”分析框架中，結構性機制呈現出跨部門協同中靜態的組織形式，而程序性機制則聚焦于跨部門協同中動態的操作過程。該框架不僅有助于分析跨部門協同機制中正式和非正式的組織形式與關系網絡，其基于動態視角的設定也有助于突破靜態分析的弊端，關注跨部門協同機制的具體運行過程。因此，本文基于跨部門協同視角，利用“結構-程序”分析框架探討扶貧監督中審計與紀檢監察之間的協同機制，在“動靜結合”中研究具體的協同組織形式及其運行過程。

三、審計與紀檢監察的協同機制創新：扶貧監督中的實踐經驗

近年來，為全面落實黨中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定，切實把精準扶貧、精準脫貧落到實處，各地黨政部門不斷強化扶貧監督工作。為深入貫徹“堅持和完善黨和國家監督體系”的時代要求和習近平總書記關于嚴肅治理扶貧領域腐敗和作風問題的重要指示精神，各地在部署安排脫貧攻堅工作中，依據相關文件要求和精神，按照“工作互動、優勢互補、資源互通、成果互享”原則，加快構建審計機關與紀檢監察機關全面協作配合的工作機制，積極探索跨部門“聯合作戰”新模式，推進組織內各類監督力量有效整合與協同聯動，從而進一步夯實扶貧領域腐敗和作風問題專項治理的基礎。

（一）結構性機制：協同監督的組織載體

各地黨政部門在深入開展扶貧監督過程中，創造性地建立起多種組織形式，既有正式的領導小組和協作會議，也有非正式的網絡群組。通過發揮這些組織的協調整合功能，使其成為促進審計監督與紀檢監察監督協同推進、深度融合、綜合增效的重要載體。

第一，依托反腐敗協調領導小組開展協同監督工作。此類領導小組一般由三個部分組成：一是領導成員，包括組長，通常由市委書記或市紀委書記（兼任監委主任）擔任；常務副組長，由市紀委副書記（兼任監委副主任）擔任；副組長，分別由市委政法委書記、法院院長、公安局局長共同擔任。二是成員單位，包括市審計局、市紀委監委、市財政局、市人社局等多家單位。三是辦事機構，領導小組下設辦公室，負責領導小組的日常工作事務。一般由常務副組長兼任辦公室主任，各成員單位確定一名或多名工作人員作為具體辦事人員并兼任單位間的聯絡員。各地通過制定和出臺相應的工作規范，對反腐敗協調領導小組的工作原則、組織機構、運行規則、職責分工、辦案協作、案件移送、情況通報、聯絡溝通、責任追究等內容作出詳細規定。近年來，在決勝脫貧攻堅的背景下，壓實扶貧領域腐敗和作風問題專項治理工作成為反腐敗協調領導小組的重要任務。為此，審計部門和紀檢監察部門作為領導小組的重要部門，依托其縱向組織權威和協調整合功能，積極開展扶貧領域協同監督工作。通過多輪次、不定期、強有力的聯合行動與專項治理，有效保障了各地脫貧攻堅任務的圓滿完成。

第二，召開脫貧攻堅監審協作會議。為加強溝通、增進了解，提高審計部門與紀檢監察部門在扶貧監督中的協作配合水平，各地借鑒經濟責任審計聯席會議制度的成功經驗，紛紛建立脫貧攻堅監審協作會議制度，最大限度地提高兩個專項監督的工作效能。此類會議一般以推進會或協商會的形式呈現，定期或不定期舉行。會議由審計部門和紀檢監察部門的負責人輪流召集，審計部門和紀檢監察部門的分管領導、承辦協作事項的單位負責人（部分地區確立紀委監委案件監督管理室和審計局法制部門負責日常聯絡）、市紀委監委駐審計局紀檢監察組組長及其他相關人員參加。此外，在扶貧監督工作中，如遇重要事項或重大問題需要提請共同商議的，審計部門和紀檢監察部門其中一方負責人即可提議召開臨時會議。會議內容一般包括三個方面：一是通報情況。審計部門和紀檢監察部門分別通報上一階段本部門的工作要點和工作成果，重點通報監督過程中發現的違規違法問題。二是問題研究與工作規劃。根據各方通報的情況，針對典型問題、重大問題進行商討，共同研究下一階段監督工作的重點，并制定相應的工作規劃。三是部署具體協作事項。研究解決實際工作中監審協作的具體措施、內容和關鍵點，做好分工、厘清責任，實現跨部門協同。

第三，借力網絡社交平臺強化成員聯系。在開展扶貧監督協作實踐中，各部門成員廣泛建立起各種微信工作群、QQ工作群等，使彼此間的溝通與協調更加便捷、密切、高效。首先，體現為在線工作方面。一方面，利用社交平臺下發工作通知、政策通報等，讓群成員能夠及時了解組織安排和工作部署；另一方面，通過編輯文字和傳輸圖片等形式直觀反映工作現場情況，這樣不僅能夠促進各部門成員及時溝通信息，也能夠讓組織領導隨時隨地掌握工作進度，以便更好地進行統籌協調。其次，體現為在線學習方面。即通過社交平臺分享黨和國家相關政策、上級精神和指示、法律法規知識、工作動態、計劃總結等，使群成員之間能夠互相傳閱，并將學習心得和業務經驗技能等進行分享與交流，從而發揮共同學習、相互鼓勵的作用。再次，體現為積極運用在線會議方面。在新冠肺炎疫情防控期間，一些地區的審計部門與紀檢監察部門為落實“停工不停產”的要求，積極運用線上會議系統，針對工作目標、重點內容、工作要求、組織方式等進行討論，為年度工作的開展做好準備。

（二）程序性機制：協同監督的支撐條件

近年來，各地黨政部門在扎實推進扶貧監督工作實踐中，積極探索審計與紀檢監察協同工作的方式方法，著力構建和完善二者協同運作的程序性機制，為發揮監督合力提供支撐。

第一，完善監審協同工作管理機制。一是加強協同工作中黨的建設。各地審計部門和紀檢監察部門在扶貧監督中始終堅持以黨建統領各項工作的開展。一方面，在反腐敗協調領導小組中成立黨支部，由組長任黨支部書記，履行黨建第一責任人的職責，常務副組長任黨支部委員，履行黨建責任；另一方面，在具體工作開展中，各個工作組通過成立臨時黨小組，“讓黨旗在工作一線始終飄揚”，充分發揮黨小組戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。二是明確協同監督中的中心任務和重點工作。比如，2020年，多地審計部門和紀檢監察部門確立了本年度中心工作，即圍繞以優異成績向黨的百年華誕獻禮的主題，全面貫徹落實習近平總書記關于扶貧工作的重要指示和要求，緊扣本地黨委和政府設定的年度建設目標，高質量打贏脫貧攻堅戰。基于此，年度的扶貧監督工作重點大都聚焦于重大政策措施落實情況、鄉村振興專項資金使用情況、“四好農村路”建設實施情況等項目的監督，揭露發生在貧困群眾身邊的腐敗和作風問題，守住扶貧工作的“最后一公里”。

第二，建立扶貧監督工作事前溝通聯系機制。該機制主要包含兩大方面內容：一方面，審計部門在開展扶貧審計之前，通過發放審計內容需求清單或工作函的形式向紀檢監察部門征求意見。紀檢監察部門在規定的工作日內（一般為7個工作日），結合其內部案件監督管理部門、黨風廉政部門、派駐機構以及市委巡察機構的意見，列出審計需求，明確需要審計部門重點關注的單位、主要領導、事項和內容，并將本部門近兩年的相關紀檢監察結果以及有待進一步深挖細查、需要審計查證的相關問題梳理匯總，供審計部門參考。另一方面，紀檢監察部門在開展紀檢監察工作之前，同樣通過發放工作需求清單或工作函的形式向審計部門征求意見。審計部門也應當在規定的工作日內予以反饋，以書面形式建議紀檢監察部門重點關注以往審計中發現存在重大問題或風險隱患較多的單位及個人。同時，審計部門應當根據紀檢監察部門的需要，按規定提供涉及被監督單位的審計報告、領導干部經濟責任審計報告以及其他具有重要參考價值的材料。在具體實施中，紀委監委案件監督管理室和審計局法制部門一般確立為工作聯系的歸口部門。扶貧監督工作溝通聯系機制的建立，有助于審計部門與紀檢監察部門之間加強信息溝通、資源共享，進一步落實兩部門在扶貧監督中的協同工作機制。

第三，完善線索移送機制。為強化審計部門與紀檢監察部門在查處案件中的線索共享，各地十分重視案件線索移送機制的建立與完善。通過制定和頒布相關規章制度，進一步明確審計機關在審計監督中，對有關單位或者個人涉嫌經濟犯罪的案件線索，以及對沒有涉嫌經濟犯罪但有關人員違反黨紀政紀規定需要追究責任的案件線索，應當及時移送同級紀委監委機關或司法機關查處。在線索移送中，為提高移送效率和質量，各地審計部門一般按照審計結果將線索分為涉嫌違紀違法的問題線索、需要問責的重大事項、經濟責任審計結果報告三大類，按照不同的要求、通過不同的程序移送紀檢監察部門進行分類處置。同時，各地還規定審計部門在辦理審計移送事項時，應當符合法律法規，并遵循“事實清楚、證據確鑿、材料齊全、程序合法、手續完備”的原則。而針對審計移送的相關線索，紀檢監察部門一般在規定期限內將處理結果反饋至審計部門，并將相關結果及整改情況納入黨風廉政檢查考核、述責述廉工作和領導干部廉政檔案之中。以江蘇省為例，2017年至2018年8月，江蘇省各級審計機關向紀檢監察機關移送問題線索2801件，其中立案1644件，涉及廳局級4件、縣處級36件。在總結以往實踐經驗的基礎上，江蘇省紀委監委和省審計廳于2018年7月聯合制定出臺《關于紀檢監察機關與審計機關進一步加強協作配合的意見》，著力構建聯系協調、業務溝通、問題線索移送、審計成果運用以及嚴格落實法律責任等6項協作機制[30]。

第四，優化信息共享機制。降低跨部門協同機制運行成本和提高協同效率，關鍵在于信息的公開和共享。各地黨政部門在推進審計機關與紀檢監察機關在扶貧監督領域的協同運行中，注重借助信息化手段為進一步優化信息共享機制提供技術支撐。近年來，各地審計部門和紀檢監察部門紛紛依托大數據、“互聯網+”、云計算等技術的發展與應用，充分利用本地區政務數據資源平臺建立本部門的數據資源庫。如有些地方的審計政務信息系統和紀委監委執紀信息管理系統實現了部門數據獲取方式從手動到自動、從分散到集中、從現場到遠程的轉變。同時，基于數據資源庫的開放性建設，一方面，注重本級政府的扶貧信息系統與財政、住房、稅收、社保等職能部門的數據系統建立互聯互通，打破了各部門數據管理系統之間的聯動壁壘，從而為開展扶貧監督工作提供綜合性、全面性、及時性的數據保障；另一方面，通過完善部門網站、設置查詢通道和網上展館等，加大信息公開力度，尤其注重審計結果公告和紀檢監察報告的及時發布，接受社會監督。

四、扶貧監督中審計與紀檢監察協同機制創新的邏輯理路

各地通過結構性機制和程序性機制的建設與完善，積極構建了扶貧監督中審計與紀檢監察協同機制，打通了組織系統內部跨部門資源整合與協調行動的壁障，從而在扶貧領域腐敗和作風問題專項治理行動中取得了顯著成效，有效保障了各地脫貧攻堅任務的順利執行。通過對各地審計與紀檢監察協同機制建設實踐進行理論審視，可以梳理出其改革創新的邏輯理路，進而呈現新時代背景下黨和國家監督體系發展的基本規律和方向。

（一）整體性政府：解決“碎片化”問題

由于審計監督屬于行政系統中的監督方式，紀檢監察屬于黨的紀檢機關和獨立的監察機關的監督方式，各地在構建審計與紀檢監察協同機制中，首先要解決的是“條塊分割”結構下官僚組織的“碎片化”問題。韋伯設計的官僚制是建立在以高度分工和專業化為內在特性的組織基礎之上的[31]75。前者明確劃分每一個組織成員的職責權限并以法規的形式嚴格固定下來，后者則要求各個部門擁有一套穩定且詳細的技術規范要求并配備專家和技術人員。雖然官僚組織的內在特性有利于提升行政效率，能夠在較大程度上滿足工業化進程中對政府科學管理的需求，但基于這一特性所形塑的“條塊分割”結構卻將官僚組織分割成許多小部分，呈現出分散化的趨向。隨著現代公共事務高度復雜性和不確定程度的增加，“碎片化”組織模式日益暴露出其固有的弊端。一方面，組織內部容易從本部門的利益出發，較少考慮如何使組織整體運轉起來；另一方面，部門間業務流程的細碎化，使得政策執行過程缺乏連續性且受制于繁文縟節。這在一定程度上都增加了部門間的協調難度。

針對官僚組織“碎片化”的弊端，推進從“碎片化”走向“整體性”，已經成為時下構建跨部門協同機制的基本方向。作為整體性政府理論的代表人物，希克斯明確指出，整體性政府在克服傳統官僚組織的功能性模型的弊病時，“并不對反對專業化，而是以碎片化為敵人。同樣，整合的反面也不是分化，而是碎片化”[32]2。所謂整體性政府，即是指一種通過橫向和縱向協調的思想與行動來實現預期利益的政府治理模式。它的潛在目標集中體現在四個方面：一是消除政策之間的矛盾和張力，提高政策執行效率；二是消除項目之間的矛盾和重復性，充分利用資源；三是在某項政策領域中改善不同主體間的服務供給與合作，實現協同行動；四是為公民提供統一的或無縫隙的服務[33]。事實上，整體性政府理論明確提出了行政改革的基本要求，即重新設計政府組織形式，重視政府整體性功能的發揮與部門之間的協調。就各地創新實踐來看，顯然體現了整體性政府建設的思想。結構性機制建設中所設立的正式與非正式組織平臺，打破了基于橫向分工的部門壁壘，有效整合了組織資源；而多種程序性機制的創立則為組織整合與協調行動提供了必要的程序性安排和技術支撐。

（二）保持獨立性：克服行政干預

克服行政干預，保持審計部門與紀檢監察部門的獨立性，是構建審計與紀檢監察協同聯動、充分發揮監督合力、保證扶貧監督質量的必要前提。從體制上看，紀檢監察機關是中國反腐倡廉的主要機構，也是中國反腐敗工作的領導核心[34]。其中，黨的地方各級紀律檢查委員會是承擔黨內監督的專職部門，它接受同級黨委和上級紀律檢查委員會的雙重領導。這就使得該部門既能夠堅持黨對反腐敗工作的有力領導，也能夠保證監督權的獨立行使。新近成立的各級監察委員會，則由本級人民代表大會產生，并向其負責和報告工作，是行使國家監察職能的專責機關。監察委員會與黨的紀律檢查機關合署辦公，是實現黨和國家自我監督的政治機關，有利于在黨的統一領導下開展廉政建設和反腐敗工作，進而強化全面從嚴治黨的力度。

相較而言，審計監督的獨立性則受到較大質疑。根據我國憲法和審計法的有關規定，審計機關設立于國務院和縣級以上地方各級人民政府之中，依照法律規定獨立行使審計監督權。它既接受本級人民政府的領導，也接受上一級審計機關的領導，由此形成了具有中國特色的行政型審計管理體制。這是我國政治制度、歷史傳統以及特定的歷史背景共同作用的結果[35]。改革開放以來，這種行政型審計管理體制的確保證了審計機關能夠在政府的統一領導下展開審計工作，在維護財經秩序、保障和改善民生、加強黨風廉政建設、完善宏觀調控、推進依法治國等方面發揮了積極作用。然而，隨著國家審計現代化進程的推進，行政型審計管理體制的弊端愈發凸顯。由于審計部門是政府的內部監督部門，審計監督自然成為自體監督的一種形式。相比于異體監督，自體監督的悖論往往導致審計權力受到羈絆，審計實效難以得到保障。何況審計部門的運行過程大都受制于本級政府，而“當一項權力得以行使的基礎條件——人事和財政都掌握在另一權力手中時，前項權力就沒有對后項權力監督的獨立性可言”[36]。眾所周知，“獨立性是審計的靈魂，也是國家審計最本質的特征”[37]95。作為國家治理系統中的“免疫系統”，充分發揮審計監督的預防、揭示和抵御功能，提高審計質量，審計獨立是關鍵。針對行政型審計管理體制的弊端，黨的十九大報告已經提出“改革審計管理體制”的要求。為此，各地在構建審計與紀檢監察協同機制的創新實踐中，沿循漸進改革的邏輯和增量改革的方式，嘗試從機制創新入手，通過將審計部門與紀檢監察部門整合到新的組織網絡中，并建立直接、及時的溝通協調機制，提升審計監督獨立性，充分發揮審計監督功能，從而增強審計與紀檢監察協同的疊加效應。

（三）常態化運作：跳脫專項治理

在部署安排脫貧攻堅工作中，各地堅決貫徹黨中央、國務院和省委的決策部署，高度重視扶貧領域腐敗和作風問題專項治理工作，以“強監督、重精準、提質效”為主題，依托反腐敗協調領導小組、脫貧攻堅監審協作會議等組織形式，積極整合審計部門和紀檢監察部門的資源，通過專題研究、專項部署、專門領導、專業行動，形成了主要領導親自抓、分管領導具體抓、各監督部門有序落實的專項工作格局，扎實推動扶貧監督工作的順利開展。

專項治理通常被認為是具有中國特色的公共政策實踐工具[38]。其運作過程通常是在特殊治理情境下，由國家權力主體以縱向動員的方式突破傳統科層制的組織結構和運作機制，通過迅速整合組織資源、集中各方力量，針對某一重大問題進行專門治理的行動。專項治理具有兩個突出特征：一是體現在“專”上，就是把某項工作從組織的眾多工作中單列出來，作為重中之重，集中優勢資源和組織精力，做到專題研究、專項部署、專門領導、專門調查、專門統計、專門整改、專門行動。簡單地說，就是特事特辦、專事專辦。二是體現在“動員”上，以自上而下的方式，“暫時叫停原科層制常規過程，以政治動員過程代替之，以便超越科層制度的組織失敗，達到糾偏、規范邊界的意圖”[39]。在實際運作中，專項治理為快速整合組織資源、集中各方力量，往往依托矩陣式治理結構，通過臨時搭建跨部門組織協同模式，實現“短平快”的治理目標。客觀地說，專項治理具有打擊力度大、見效快、社會反響大的作用，能夠在特定時期內避免各部門間權責界限不清和職能交叉問題，從而加強各個部門間的有效合作，提高政府工作效率和社會滿意度[40]。但從長遠來看，專項治理的弊端也是顯而易見的。首先，專項治理的特定性和時效性，使得治理效果局限于某一特殊事務領域和特定時間階段。一旦專項任務結束，治理力度下降，原來暴露出來的問題很有可能重現。其次，高度依賴領導者權威。專項治理之所以能夠“專”于某一問題，是因為觸發了科層組織運作中注意力的分配機制，引起了領導者的高度重視[41]；之所以能夠“動員”，則是因為借助了領導者手中的權力而形成縱向的壓力傳導機制。各地反腐敗協調領導小組的組長一般由市紀委書記或市委書記擔任，即通過發揮高層領導的魅力型權威，強力實現審計與紀檢監察協同行動。依賴領導者權威雖然有助于保障治理實效，但以個人權力為導向的方式，本質上是人治邏輯的呈現。這無疑與當下依法治國的發展要求相背離。再次，專項治理以目標為導向，容易忽視治理過程，從而蘊含風險。由于時間緊、任務重，專項治理過程通常按照年度、季度、月度等不同時間節點制定相應任務目標，并輔之經常性、專門性的督導檢查和績效考核予以激勵落實。各地反腐敗協調領導小組通常要求各成員單位定期上報所查處的扶貧領域腐敗和作風問題案件或線索的情況，不僅要有臺賬和數據，還要報告簡要案情，進而通過統計分析和工作總結，上報至上級紀委和有關部門。目標導向的工作安排的確能夠強化某種治理結果的獲取，但對治理過程的忽視卻容易造成“不擇手段”達至目標的行動路徑，導致權責約束疲軟、隱瞞風險等問題。總之，專項治理不利于組織治理能力全面發展和長效提升。

在堅持和完善黨和國家監督體系的背景下，審計與紀檢監察協同機制的構建應當是一種常態化運作機制，并讓二者的綜合監督效應擴展至各個領域、貫穿于各個階段。值得肯定的是，各地在建立審計與紀檢監察協同機制的過程中，已體現出走向常態化運作的努力。尤其是多種程序性機制的建立完善，已然跳脫扶貧監督領域的局限，開始在更廣泛的公共治理領域中應用，以助推監審常態化協同發展。

五、結論

在扶貧監督中構建審計與紀檢監察協同機制是黨和國家監督體系為實現精準扶貧、精準脫貧目標的具體實踐和深化發展。為高質量完成脫貧攻堅任務、重拳出擊扶貧領域腐敗和作風問題，全國各地黨政部門積極開展了審計與紀檢監察協同機制的改革創新工作。通過推進跨部門協同聯動，有效整合組織資源、集中各方力量，在發揮多主體綜合功能的基礎上，最大限度地提升扶貧監督的精度、效度與威懾度。這不僅為實施精準扶貧、打贏脫貧攻堅戰提供了強有力的保障，而且也為堅持和完善黨和國家監督體系提供了重要的實踐探索。在未來審計與紀檢監察協同發展過程中，還應當注重實現從機制創新到體制改革的跨越式發展，進而克服當前審計管理體制和紀檢監察體制中依然存在的各自為政的問題。同時，將審計與紀檢監察的協同優勢從扶貧監督領域擴展至其他公共治理領域中，全面發揮審計與紀檢監察在黨和國家監督體系中的重要作用，為推進國家治理體系和治理能力現代化的宏偉目標奠定基礎。

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責任編輯：鐘雪