基層社會治理“積分制”的實踐與思考

摘要：基層社會治理是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要抓手。在新的時代條件下，在總結部分地區實踐經驗的基礎上，建立和完善符合中國國情的基層治理機制、提升基層社會治理能力顯得尤為重要。文章基于對三個地區“積分制”治理實踐的比較，從治理需求、治理主體、治理方式、治理目標等方面進行分析，總結出有效的鄉村治理圖示。

關鍵詞：社會治理；“積分制”；鄉村治理模式

作者簡介：李詩娟，北京郵電大學經濟管理學院（北京100876）。

中圖分類號：D631.42文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2022）03-0069-07

①“積分制”典型案例參考《中央農村工作領導小組辦公室農業農村部關于在鄉村治理中推廣運用積分制有關工作的通知》中農發〔2020〕11號文件

基層社會治理作為國家治理的重要一環，肩負著推進國家治理能力現代化轉型的歷史使命。自黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的宏偉目標以來，相關重要論述為推進鄉村治理指明了方向。在黨的十九大報告中又提出鄉村振興的重大戰略部署，指出要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，為我國鄉村治理提供了基本遵循[1]。隨著理論和實踐不斷深化，黨的十九屆五中全會強調，要“實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，并且鼓勵多元主體參與建設人人享有的社會治理共同體”。中央一號文件明確指出要大力宣傳鄉村治理各類先進典型，及時總結一批可推廣的經驗做法。因此，分析基層創新治理實踐的真實情況，總結經驗以促進相關政策的制定成為當務之急。

近年來，學界對于基層社會治理的各類研究相繼涌現。有關基層社會治理“積分制”的研究，大致分為兩類：一類是對“積分制”在基層社會運用模式及其功能價值的研究。不難發現，“積分制”極大地提升了群眾參與自治的積極性和主動性，整合了多種社會資源，使公共資源得到合理配置，基層治理能力得到明顯提升。另一類是結合具體案例，對“積分制”管理模式進行實證研究。國內很多地方將“積分制”應用于流動人口積分落戶、黨建、垃圾分類等領域，并取得了一定效果。從現有研究來看，大多數學者的研究偏向于個案研究，比較研究較少。筆者通過對“積分制”典型案例的比較分析，試圖探究“積分制”成功實踐的共性之處和經驗所在。

一、基層社會治理的“積分制”典型模式概述

2019年起，各地陸續開始“積分制”基層治理的試點，其中涌現出的典型案例①，也在全國鄉村治理中推廣學習。江西A村、寧夏B縣、湖南C市作為“積分制”管理的積極探索者和有力推動者，形成了三種不同的“積分制”模式。

（一）江西A村“曉康驛站”：激發貧困群眾脫貧的內生動力

鄉村治理中運用“黨建+”模式是比較常見的，江西A村在脫貧攻堅過程中，牢牢抓住激發貧困戶脫貧致富的內生動力這一主線，探索出“曉康驛站”模式。A村積分管理的對象主要是貧困村民，通過“積分制”，對貧困村民在生產勞動、積極就業創業、搞好環境衛生、創建和睦鄰里等方面進行評分累計，貧困戶憑借積分到“曉康驛站”兌換相應物品或者現金，每一積分可兌換價值1元的生活物品。

“曉康驛站”模式的主要內容包括：第一，堅持黨建引領，明確積分對象。鄉鎮黨委定期研究解決“曉康驛站”建設中的困難和問題，村黨支部每月開展一次積分評議和感恩教育活動。

第二，因戶施策，精準扶貧。“曉康驛站”堅持精準方略，緊扣每個貧困戶脫貧短板和痛點實施激勵和約束。正向激勵方面主要有以下五種方式：一是對有勞動能力的，評分側重于激勵自主發展生產、創業就業；二是對喪失部分勞動能力的貧困村民，評分兼顧產業就業和鄉風文明、家庭美德、工作支持等；三是對喪失勞動能力的貧困村民，評分側重于鄉風文明、家庭美德、工作配合等方面；四是對有“等靠要”思想的、參與熱情不高的貧困村民，注重提高其自力更生、勞動致富等方面的分值；五是對患有智障、精神殘疾的貧困戶，村里委托其親屬或近鄰對其實施托管，幫助其完成一些簡單的日常事務，并將托管情況納入“曉康驛站”評分。針對第二、三種情形，對各戶不同的具體情況也相應地有所區別、有所側重。反向約束方面的具體措施如下：根據每個貧困戶的不良嗜好及行為表現，采取扣減積分的方式實施約束。此外，動態調整各貧困戶的評分項目和分值標準，確保能持續激勵并督促貧困戶。

第三，合理選址，靈活兌換積分。“曉康驛站”以村為單位設立，在建站選擇上比較靈活，村委會、超市以及電商站點等都可建站，用于最后積分或者現金兌換的場所。在積分兌換方面尊重貧困戶意愿和需求，兌換方式靈活多樣，貧困戶可用積分兌換生活用品，如“生活繳費抵用券”“車票”“豬肉券”等，也可根據家庭需要兌換一定額度的現金。在兌換時間上相對靈活，貧困戶可自行選擇兌換時間，對長期在外務工的貧困戶，可根據其全年務工收入狀況在年底一次性兌換。

（二）寧夏B縣“5223”模式：小積分積出鄉村新風尚

“5223”鄉村治理模式主要圍繞鄉村振興的“五個方面”（產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕），建設“兩項載體”（積分卡和愛心超市），成立“兩支隊伍”（積分評議小組和監督管理小組），實現“三個效果”（增強基層黨組織凝聚力和號召力、強化基層綜合治理、激發群眾內生動力），形成了共建共治共享社會治理格局下自治、法治、德治相結合的鄉村治理機制[2]。B縣“5223”治理模式初創于村莊，成熟之后開始在B縣推廣。該模式的主要內容有以下幾個方面：第一，完善積分體系，科學設置積分內容。寧夏B縣將參與“積分制”管理的對象以戶為單位分為本村村民和外來戶籍常住村民兩大類。將積分設定為基礎分、民主積分、貢獻積分三大類，基礎積分主要反映村民日常基本要求，包括脫貧攻堅、遵紀守法、移風易俗等；民主積分主要反映村民參與村務管理的行為表現；貢獻積分主要涉及表彰獎勵、先進事跡、立功表現等內容。針對年度重點工作設置積分項目，靈活調整積分賦分標準，建立動態管理、可操作性強的積分體系。

第二，規范積分管理，健全監督機制。寧夏B縣在積分管理中以鄉鎮為責任主體，村“兩委”為管理主體，派駐村第一書記全過程參與。此外，成立積分評議、監督管理小組兩支隊伍，由村“兩委”班子負責組織，評議小組定期逐戶開展評比，監督管理小組負責監督以保證評分的公平性。

第三，強化積分結果運用，建立長效機制。“積分制”管理在基層治理中的運用主要通過指標量化，反映和考核村民的綜合表現，為獎優罰劣、加強村風民俗建設等提供科學依據。如果僅停留在積分結果的兌換上，就不能形成長期的激勵效應。B縣最大程度地發揮考核“風向標”作用，加強考核結果運用，按照“立足需要、量力而行、功酬相當”的原則，以精神激勵為主、物質激勵為輔，將積分結果與評先選優、政治待遇、惠民政策掛鉤，積分可累積使用并且在獎勵之后不清零、不作廢，終身有效。

（三）湖南省C市“三色存折”制度：“小存折”催生鄉村治理大改變

“三色存折”制度是針對不同群體，運用積分管理理念，使用“紅色存折”“綠色存折”“愛心存折”積分管理模式，引導黨員、群眾、志愿者共同參與鄉村治理，形成共建共治共享的鄉村治理格局。“三色存折”制度運行模式具體如下。

一是堅持黨員帶頭，用“紅色存折”存下組織生活“政治分”。“紅色存折”分為基本積分、獎勵積分和不良記錄三大項目。基本積分項目主要圍繞黨章規定的黨員義務設定，不設基礎分并采用加減分制。獎勵積分項目主要結合當前村黨組織重點工作設定，采用加分制，一次最高可加3分。另外，黨員如有九類不良記錄，也將記入“紅色存折”。C市自2018年起推行“紅色存折”制度，利用類似于銀行的架構設置科學的組織體系。將各級黨組織和黨員分別看作不同的銀行組織角色，市委組織部是“總行”，負責“紅色存折”制度推行的頂層設計；鎮街黨委是“分行”，負責組織實施和監督；村黨組織是“支行”，負責組織實施、年底結果公示、定級評優獎勵等；村組織委員是“柜員”，負責核實黨員積分后定期記入“紅色存折”；農村黨員是“儲戶”，主動向“支行”“柜員”申報積分，及時存入。此外，還制定了每月“存儲”、每季“亮帳”、半年“推優”、年度“結賬”、獎懲“兌現”這五項工作保障機制。黨員“紅色存折”里的積分以一年為一個周期，不跨年使用。這種管理制度能夠充分調動農村普通黨員的潛能，引導其逐漸成為群眾身邊的政策宣傳員和生產指導員。

二是堅持群眾參與，“綠色存折”存下垃圾分類“經濟賬”。“綠色存折”制度將積分管理與市場機制結合，充分發動群眾參與垃圾分類，有效帶動村莊環境治理。村環衛協會負責村內垃圾分類宣傳、分類垃圾收運、農戶垃圾費收取等工作。協會向每個農戶發放一本“綠色存折”，回收人員每周按市場價上門回收分類垃圾1～2次，每月入戶檢查打分并將分數登記在“綠色存折”本上，農戶將廢品積存到一定數量后，可持“綠色存折”到兌換點兌換相應價值的日用品，也可以直接兌換現金。此外還可以通過評比、結果公示、獎懲等形成激勵效應，并通過全面宣傳發動、層層督導考核，進一步提升群眾參與的積極性。

三是堅持志愿服務，“愛心存折”存下鄰里互助“人情味”。“愛心存折”制度通過“愛心”互換的方式，引導營造和諧互助友愛的良好環境。主要以新鄉賢為主體，道德模范、專業人士廣泛參與組建愛心服務隊伍，通過“群眾點單+志愿接單”方式在各鎮村組就近參與關愛留守兒童、照顧孤寡老人等志愿服務。志愿者所得積分可兌換、可捐贈也可轉存，對于年度積分達一定等級的可優先享受各類涉農項目扶持待遇。

二、“積分制”鄉村治理模式的多案例比較分析

三地的“積分制”管理模式是農村基層治理體系和治理能力再造的一種探索性方向和路徑，都屬于“摸著石頭過河”的有益性嘗試，本身并無優劣之分[3]。治理有效作為鄉村治理的基本目標，對提升鄉村治理能力發揮著重要作用。聚焦治理有效這一要求，從治理需求、治理主體、治理方式、治理目標四個方面對江西A村、寧夏B縣和湖南C市推行的“積分制”鄉村治理模式進行比較分析，為創新基層治理模式提供整體性治理圖示。

（一）治理需求

基層治理有效的關鍵在于關注基層社會的發展現狀，尋找群眾不同的核心利益訴求，為各層次群眾提供不同的公共服務，滿足其多元化需求。案例分析發現，無論是江西A村“曉康驛站”模式，還是寧夏B縣“5223”模式亦或湖南C市“三色存折”模式，都想通過“積分制”調動村民參與治理的積極性。三地的積分設置均與群眾生活密切相關，以戶為單位，通過積分的形式，記錄村民遵紀守法、參與村務等活動的具體表現，實行獎懲制，依托積分卡、愛心超市等載體，科學設置積分細則和考核體系，最終以精神與物質結合的獎勵機制調動群眾參與的積極性。當然，各地根據實際情況和群眾不同需求，在明確積分管理對象方面的側重點也有所差異。江西A村，側重于探索鄉村治理與脫貧攻堅有機結合的新路徑，通過“黨建+曉康驛站”形式，發揮黨員干部的先鋒模范作用，引導貧困戶脫貧。寧夏B縣將外來戶籍常住村民納入積分管理，營造包容的發展環境，促進外來人口積極融入本土村民的社會生活。同時還注重對鄉村人才的培養，考慮到大量青年外出務工，村莊人員流失嚴重，因此專門設置了外出務工人員回鄉創業這一項內容，并賦予較高分值，有效地解決了“空心村”問題。湖南C市使用“存折”制度，針對不同人群設置不同的積分體系，在發揮黨建引領作用的同時，利用市場化運作整合鄉村資源，提高資源利用率，且注重吸引社會組織參與群眾服務工作，既順應了美麗鄉村建設新要求，又滿足了新時代村民多樣化和個性化的需求。（具體情況見表1）

（二）治理主體

新時代，鄉村治理面臨人才流失、治理主體分散等困境，缺乏有效的功能和行為整合是影響鄉村治理效果的重要瓶頸。黨的領導是中國鄉村治理體系的最大特色[4]，新時代的鄉村治理在黨的領導下更能發揮其治理優勢。各地在探索鄉村治理有效路徑的過程中不斷加強黨建引領，注重整合不同主體共同參與鄉村振興。鄉村基層黨組織是實施鄉村治理的落腳點，轉變基層黨組織職能，建設服務型基層黨組織，能有效改善干群關系，提升治理效能[5]。三地不同的“積分制”實踐模式，無論是黨建引領的攻堅脫貧、“積分卡+愛心超市”助推的鄉村振興，還是“三色存折”激生的多元治理格局都立足于黨建引領這條主線，通過協調整合基層政府資源，培育社會要素，組織統籌多元主體，實現基層治理由單一走向多元（具體情況見表2）。尤其是湖南C市，在“綠色存折”的管理上積極發揮村環衛協會力量，全面宣傳發動，實施積分管理，督導考核。“愛心存折”主要針對志愿服務，大力扶持培育一批公益組織，為村里留守老人、兒童等提供便捷服務，促進鄉村文明實踐在農村社會全面增量提質。

（三）治理方式

基層治理“積分制”旨在通過積分與獎勵掛鉤的方式規范社會失范行為，動員社會力量參與治理。江西A村、寧夏B縣、湖南C市在實踐中結合本地實際，科學設置積分內容，采用多種探索形式，但在具體的治理機制和治理工具上又有所不同（具體情況見表3）。

治理機制比較：B縣和C市兩地的“積分制”治理機制均比較健全，均有較科學的組織體系，但在具體構架上有差異。B縣“5523”模式圍繞鄉村振興五個方面設置積分內容，建立兩項積分兌換載體，考核機制也相對完善，建立了相應的積分評議和監督小組。C市治理的領域更具針對性，管理模式更具創新性，組織體系設置更加科學，以“存折”取代“積分卡”，建立了似于銀行的架構。尤其是C市還擁有特別的組織建設機制，在志愿服務方面，通過“群眾點單+志愿接單”形式，發動更多志愿者及社會組織參與群眾服務，推動“積分制”與鄉村文明建設有機融合。A村的治理機制則不夠完善，除積分考核機制基本完善外，其余機制均不健全，這主要是由于A村積分對象較單一，缺乏對其他群眾參與社會治理的引導，在“積分制”治理模式過程中尚未完全發揮基層自治組織的力量。

治理工具比較：A村的治理工具主要為導向型工具，配合以約束型工具。A村在積分設置上對貧困戶產業就業、家庭美德、工作配合等方面的表現進行量化賦分，激發貧困戶脫貧的內生動力，引導其積極參與社會治理。同時，通過扣減分對其不良行為進行約束。B縣主要是以導向型工具為主，綜合使用各類工具。B縣將外來常住人口納入積分管理對象，積極引導外來人口融入，在積分內容設置上圍繞鄉村振興五大內容，讓群眾在參與積分管理的過程中直接參與鄉村振興建設。其導向型工具主要強調利益導向，在積分管理方面注重將評先選優、政治待遇、惠民政策融入積分結果運用中，激發群眾參與鄉村治理的熱情。C市的治理工具以服務型為特色，綜合使用其他各類工具。C市的“群眾點單+志愿接單”是亮點工作之一。2019年以來，C市在全市開展新時代文明實踐，創建推行“愛心存折”方式，在各村、鎮組建愛心隊伍，精準對接群眾需求，將環境保護、尊老愛幼、村組建設等納入“服務清單”，通過開設“愛心服務群眾點單”專欄，實行“點單+派單”模式，使文明服務全覆蓋深入人心。同時C市綜合使用約束類和導向類工具，對黨員的積分管理采取加減分制，在設置獎勵積分項目的同時，也會將黨員的不良記錄記入“紅色存折”。在“綠色存折”運行中，開展協會自治管理，定期開展“月評季獎”并及時公示，進一步激發村民參與自覺性。

（四）治理目標

“積分制”模式旨在采用現代化管理手段，將群眾文明實踐量化，利用互聯網技術，創建資源整合利用的共建共治共享大平臺。一是“積分制”成為基層社會共建平臺。共建是鄉村社會治理的基礎，隨著社會轉型，現代科技極大地改變了傳統意義上的“熟人社會”，由此帶來的更為復雜的鄉村治理問題是單一治理主體難以應對的，因此需要尋求多元主體共建。“積分制”中有服務村級事務的積分類別，如江西A村積分設置主要針對貧困戶，通過發動和鼓勵黨員帶動貧困戶參與產業發展，改變了過去干部“錢物送上門”、一些貧困戶“等靠要”的局面。寧夏B縣對外出務工人員回鄉創業這一項積分內容賦予較高分值，積極引領群眾回鄉投資和創業，參與鄉村建設。湖南C市的“綠色存折”“愛心存折”，對村民主動參與鄉村居住環境改善、垃圾分類回收設置相應的積分細則等，都旨在培育村民參與鄉村治理的公共精神。二是“積分制”成為基層社會共治平臺。共治作為鄉村治理的主要方式，強調的是多元主體的公共參與：政府能聽取并吸納村民意見，村民能參與決策和治理過程，利益相關人能進行雙向溝通和協商[6]。三地“積分制”實踐中都通過設定村民參與鄉村事務細則，為群眾參政議政提供平臺。寧夏B縣還設置了“貢獻積分”，對有立功表現、先進事跡的優秀人物進行表彰、樹立典型。群眾做了“積分”項目后，會催著村干部或鄉鎮干部對自己的結果進行認定，“倒逼干部好好干活”，成為黨群互動的平臺[7]。三是“積分制”成為發展成果共享的平臺。共享是基層治理的目標導向，鄉村治理共享是物質成果和公共精神的結合，通過三地積分模式可讓村民們通過兌換生活用品等獲得一些可觸摸的物質成果，還可通過建立多元可持續的積分兌換機制，將積分卡制度與評優評先等掛鉤，進一步將精神激勵和物質激勵緊密結合。

三、“積分制”基層社會治理實踐的啟示

（一）主要結論

通過對基層治理“積分制”的江西“曉康驛站”模式、寧夏“5223”模式、湖南“三色存折”模式在治理需求、治理主體、治理方式、治理目標等方面的分析發現，鄉村治理有效圖示是以群眾需求為治理導向，以黨建引領、政府主導、居民參與、社會協同的治理共同體為核心，以科學設置積分內容、規范積分管理過程、強化積分結果應用為治理機制，以積分量化實踐和互聯網技術應用為治理手段，對鄉村治理中不同群眾需求進行有效回應，從而打造鄉村治理的共建共治共享平臺，為實現鄉村有效治理提供制度保障。

（二）政策啟示

“積分制”的產生和發展是基層社會治理能力現代化的重要體現，也是創新基層社會治理體系的重要抓手。基于“積分制”鄉村治理的有效圖示，鄉村要實現治理有效的基本目標，應該遵循以下幾點原則。

一是堅持實事求是，密切結合實際。基層社會治理創新沒有固定的路徑和模式，但存在一些可循的內在規律，即要堅持黨的領導，堅持以人為本和以滿足群眾的需求為出發點和落腳點，既要順應時代發展潮流，又要遵循客觀規律，與當地實際相結合。上述三地在運用“積分制”治理的過程中，將積分考核內容的設計與解決村民反映強烈的熱點、難點問題相結合，與發展農村經濟相結合。這既與國家政治、經濟發展方向相一致，又能適應民眾需求[8]。因此，“積分制”管理要堅持因地制宜，引導積分指標設置與本村實際相結合，賦分標準精細化，著眼于解決本村建設和發展亟須解決的突出問題。

二是堅持黨建引領，多元主體協同共治。黨建是基層社會治理的重要保障，基層社會治理離不開基層黨組織的引領。黨組織、政府、村民、社會組織等力量的有機結合是實現治理有效的基礎。通過建立鄉村治理主體、治理層級、治理功能和治理行為的全方位整合機制，促進不同主體間溝通協作和資源信息共享，提升治理效率，實現鄉村治理由干部“唱獨角戲”轉向群眾“跳廣場舞”。

三是建立鄉村治理體系，完善治理機制。一方面，要將鄉村振興戰略貫穿治理全過程，面對基層社會復雜的治理問題，要敢于探索與縣域情況相適應的治理模式。另一方面，要構建治理體系，建立健全鄉村治理模式運作機制，保證鄉村治理有章可循。只有在實現鄉村治理有效的過程中立足宏觀政策指引，完善具體制度支撐，才能有效解決鄉村面臨的復雜問題，提高鄉村治理的有效性。

四是綜合運用現代化管理手段。一方面，自治、法治、德治相結合的治理手段是實現治理有效的重要途徑，應該進一步探索三者有機銜接的運作機制。另一方面，雖然基層治理“積分制”實踐目前是成功的，但是許多管理方式還延續傳統模式。隨著“數字治理”“大數據”的發展，“積分制”鄉村治理模式應順應時代發展，與數字技術相結合，如，通過數字技術建立監督舉報機制等，讓“積分制”模式更高效且更公平合理。

五是地方政府要把握好權力的尺度和邊界。“積分制”管理模式并非化解基層治理問題的萬能法寶，不能操之過急，要正確劃定積分管理的范圍邊界。一方面，要優化“積分制”管理內容，防止積分管理管得太“寬”。新時代中央明確提出“基層減負”，而多領域、多層面、多指標的積分設定、評估考核、監督管理勢必加重基層工作負擔，因此，創新治理的同時要為基層松綁。另一方面，要明確“積分制”指標設計，防止積分管理管得太“死”。精細化的積分指標涉及民眾生活的方方面面，有些積分對道德方面過分關注，會造成對個人私權的侵犯，喪失制度活力。因此，應該設置明確的積分對象和范圍來調整治理主體的行為，在提升基層治理能力的同時，實現基層社會治理安定有序又充滿活力。

鄉村治理有效的前提是制度的設計與保障，上述三地“積分制”管理實踐已經邁出了基層治理創新的第一步，為鄉村治理提供了一個范本。當然，由于各地“積分制”管理實行的時間并不長，同時還存在積分指標、積分內容需不斷調整等問題，因此還需要進一步完善。但在“三治”融合背景下，針對鄉村現狀，回應村民的多元需求，積極探索鄉村基層社會治理的新思路、新實踐是值得肯定的。目前，“積分制”管理模式處于試點完成階段，下一步進行完善后是否會被吸收到國家政策中并大規模地在全國推廣，值得關注。

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責任編輯：陳若水