數字治理視角下公共衛生治理能力現代化研究—以浙江“精密智控”為例

林琳

摘要：在疫情防控和復工復產過程中，數字化賦能國家公共衛生治理能力現代化已成為重要命題。以浙江的“一圖一碼一指標”為抓手的“精密智控”，是浙江從省域層面開展數字化治理的重要突破口。研究表明，傳統的科層邏輯問題仍然存在，績效管理體系呈逐級銳減，基層是大量基礎性數據的生產者、收集者、貢獻者，省域層面技術治理與基層實際運用之間存在阻滯的可能，因此，多元化的公共衛生治理體系亟需建立。

關鍵詞：數字治理;科層制約;復工復產

黨的十九屆四中全會強調堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標[1]，提出各領域方面的具體任務和需求。2020年，新冠肺炎疫情全面暴發，如何平衡疫情嚴防嚴控與經濟社會健康發展已成為當前困擾各方的重要難點，而公眾衛生突發事件給浙江省技術和科學之間的合作帶來良好的契機。基于此，本研究主要關注以下問題：針對公共衛生突發事故，浙江省如何運用數字化手段技術進行疫情防控和復工復產以及浙江從省域到市域各層級政府怎樣進行互動和交流。

浙江以“一圖一碼一指標”“中小企業復工率指標”和“復工率五色圖”為抓手，建立精密智控的工作機制，為“兩手都要硬，兩戰都要贏”的目標提供決策依據，體現了經濟數字化轉型的積極效果，為數字化改革提供底氣。

1 大數據分析賦能疫情防控

依托數字經濟的領先優勢，浙江省在疫情防控“阻擊戰”中打造出一套新型數字“防疫系統”—基于大數據分析的指揮系統和應急響應機制。根據大數據分析、人工智能、云計算等創新，建立了“有效市場+有為政府”的分工格局，為浙江疫病監控分析、病毒溯源、防控治理、資源調度管理等工作作出突出貢獻。在次輪疫情防治中，“人工智能-風險應急”突發公共事件現代化防治協同智控體系能力表現突出[2]。

在流調溯源和區域協查方面，以浙江麗水為例，根據“戰”時要求，做到“快”和“準”兩個字。流調溯源組2 h抵達現場，4 h內調查出感染者前14 d的活動軌跡，2 h內精準跟蹤、排查重點人群。大數據局在收到人員名單后，做好賦碼跟蹤，公安利用技術手段和資源優勢，結合疾控中心專業流調信息，完善調查者全過程軌跡。

在此次疫情防控中，浙江的“五色圖”“健康碼”“精密智控指數”“浙里辦”“捉謠記”等新一代人工智能抗疫手段，體現了人工智能科技在疫情智能防治、復工復產復學、疫情防控、社會輿情信息系統動態監控等方面的成效和功能[3]。

1.1 “一圖”：整體防控、縣域標準

“一圖”即疫情“五色圖”，是指浙江省根據總病例數、聚集性指數、持續幾日的無確診病例數、家庭型聚集4項指標對全國疫情風險進行總評估。根據不同縣域、分等級、定期更新的“疫情五色圖”與“復工率五色圖”，依靠“左手防疫圖”“右手復工圖”進行精準施策。

1.2 “一碼”：精準到個人，“點穴式”智控

“一碼”，即“健康碼”，由浙江省大數據管理局牽頭，省政府聯合各大通信運營商和大型互聯網企業，借助支付寶平臺，通過追蹤個人活動軌跡，在其手機移動數據終端整合信息，以“綠碼、紅碼、黃碼”3種顏色進行動態信息管理。一方面，形成了個人“數字健康憑證”，便利了復工復產和民眾日常生活;另一方面，對基層而言，健康碼信息提供了電子政務憑證，對人們的健康狀況進行了實時監測，是“圖”和“指數”運行的重要信息來源。

1.3 “一指數”：精密智控

通過“精密智控指數”精確呈現防控成績，在原先的“一圖”“一碼”基礎上，展現“外省輸入病例管控”“主動發現病例”等八大技術指標情況，分置“管控力指數”“暢通度指數”兩個維度，通過各地、生產部門等人工智能數據流反映，構成“精密智控指數”，并進一步完善與提升，連續新增了4個版本，以有效評價我國各監管部門的抗疫水平。

2 案例分析與研究發現

2.1 “精密智控”的分級治理

從縱向上來看，浙江作為省域，對縣市的管理是直接且高效的，浙江省的“精密智控”模式，是一種多層級的信息治理框架。例如浙江麗水的高規格會議“一桿子插到底”直接開到了鄉鎮（街道），由市委書記胡海峰講解疫情處置的操作指南。對疫情防控應急處置過程設置兩個時間節點：第一個時段是從發現本土初篩陽性感染者到初篩陽性復核確認。其中，衛健系統第一時間“吹哨”、流調溯源第一時間 “啟動”、指揮中樞第一時間“激活”。第二個時段是本土初篩陽性復核確認后，進行流調協查、轉運隔離、核酸篩查、社區管控、輿情應對，5個方面都是核心。具體實現3個“1分鐘”的高效并聯式作戰;做到“一個病例，一個專班”，從流調協查、轉運隔離、核酸篩查、社區管控、輿情應對的“戰”時要求到為了與病毒賽跑，高效實現“平戰轉換”的日常準備[4]。

首先，浙江省構建了大數據系統，以疫情和經濟運行“五色圖”“精密智控”指標與MEI指數，通過不同的顏色（體現不同得分）及其蘊藏的上級對下級的經濟激勵和政治動員，掌握多源流的基礎性大數據信息。其次，各縣（市區）政府建立了以領導班子為主的“復工復產專班”，形成了“派駐干部+下沉干部”的工作體制。此外，鄉鎮、街道以及村社等單位對個人信息進行了采集，通過當地政府的“摸排”工作填補了技術治理的缺失，如健康碼、行程碼等的研發，研發范圍在省級，但實際應用層級在基層政府，開發與使用是不同端。多層級的信息治理體系如圖1所示。

2.2 數字化治理的層級分布

在以上流程中，各級政府部門圍繞不同信息實現了分級、分區管理，繪制出不同類型的地圖，將實際干部信息下沉至居民社區，發動物業、業委會、居民、志愿者等共同抗疫，將責任清單落實至重點管控組，研判分析后交由省級核查。多層級主體的信息治理機制如表1所示。

在多層級體制下，數字化效力層層遞減，省級政府是信息牽頭單位，到了社區層面，依靠摸排完成任務，因此，談論數字治理視角下的技術賦能需考慮科層制約[5]。上級和下級的信息處理實力懸殊，技術手段賦能上級政府的同時，基層工作人員反而會有更多的報表、臺賬等文件，表現為“上面一根針，下面千條線”。

疫情開始，表格變得尤其繁雜，每日都安排專人填寫表格，摸排工作量極大且煩瑣。基層的大數據收集并不是最高級的方法，在新科技賦能下，省里處理數據的能力提高了一萬倍，而從基層獲取信息的能力可能只提高了10余倍，二者并不匹配[4-5]。

3 結論與討論：多元化的公共衛生治理體系

在“技術賦能”與“科層制約”的討論范疇之外，數字化技術手段應用于不同政府層級，“精密智控”機制反映了多元主體協同智慧治理在“兩手硬”“兩戰贏”中的同頻共振。浙江省以社區、中小企業、市民等社區元主體協同的治理優勢，充分調動了群眾的積極性，如上海市民在“把病毒悶死”這件事上達成共識，社區工作人員拉網排查高概率的傳染源、切斷傳播途徑。

通過對我國公共衛生治理體系空間重構的問題意識與重構戰略的理論研究，用“數字治理-制度-多元主體”理論框架評價和反思公共衛生治理體系中的問題與深層次根源，以此提出符合新時代要求和數字導向的“多元互動的公共衛生治理體系”及其治理能力現代化對策體系。“精密智控指數”的應用層級貫穿了3個層次，效用層層激勵，且部分指標相互交叉，因此，圖碼對指標的影響也是相互聯動，最主要的指導作用就是復工復產的指揮棒。在復工復產過程中，數字技術手段與科層機制并行的政府行為，揭露了數字治理在實際基層管理中所面臨的矛盾，特別是當次輪突發公共衛生事故的處理領域多樣化，問題不確定性等狀況更加突出，數字治理的適用局限性更突出。預防和治療是“牛鼻子”和“牛尾巴”的關系，“抓牛鼻子”即找到感染源，切斷傳播途徑，保護易感人群，尤其在人口和經濟體量日益龐大的城市里，更需要動員全社會的力量。

[參考文獻]

[1]江源，馬文祥.疫情防控與地方政府治理能力現代化的思考[J].華北水利水電大學學報（社會科學版），2020（36）：7-8.

[2]宋哲.用好大數據是浙江抗疫經驗的關鍵[J].公共管理評論，2020（1）：156-158.

[3]蔣平.推進公共衛生治理體系和治理能力現代化建設的路徑[J].百色學院學報，2020（7）：1-2.

[4]于浩，周博翔.新冠肺炎智能防控平臺的研究與設計[J].中國數字醫學，2020（5）：89-91.

[5]陳那波，張程，李昊霖.把層級帶回技術治理—基于“精密智控”實踐的數字治理與行政層級差異研究[J].南京大學學報，2021（5）：48-50.