公共服務改革:市場化、半市場化與逆市場化

李真

為適應經濟全球化的影響，西方國家開展了新公共管理運動，其核心的主題是公共服務市場化，即將市場機制引入公共服務領域。公共服務市場化是為適應社會發展，推動社會服務改革，著力提升公共服務的品質與效率。加強基城市環衛服務是切實增強推進生態文明建設的政治自覺和行動自覺。近年來，基層環境問題有所整治，綠色發展的理念日益深入人心，城市環衛服務質量有所改善，但面臨環境壓力依然存在。時刻學習領會習近平生態文明思想，牢固樹立基層環境綠色可持續發展原則，切實提升城市環衛服務綜合治理工作的責任感，加強自身業務能力，全面提升城市環衛服務治理水平。涉及從城市環境衛生、垃圾處理、城市綠化等簡單職能擴大到政策制定、環境保護、醫療救助、社會保障等多方面，是一項系統發展的民生工程，群眾關注度極高。近年來，中國公共服務改革中存在著逆市場化、半市場化管理的現象，為包括城市環衛服務在內的公共服務發展帶來了新的機遇和挑戰。公共服務改革面臨市場化發展遇到的問題，突出表現在服務方式轉變，公共服務體制機制創新上。本文以城市環衛服務改革作為研究的出發點，深入剖析其市場化、半市場化與逆市場化的基本情況和發展脈絡，為接下來城市環衛服務發展把脈定向。通過理論研究，找到解決城市環衛服務問題的新方式方法，加快公共服務改革進程，推進公共服務滿足人民群眾需求。

公共服務改革的概念及其特征

公共服務改革是公共行政和政府改革的核心理念，包括加強城鄉公共設施建設，發展教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業。從國內當前的實際國情入手，通過認真總結實際操作經驗、不斷進行邏輯概括與理論抽象，創造并形成有利于引導中國服務改革與發展的理論。公共服務改革的特征是公共服務的體制創新。在全面深化改革的攻堅階段，將加強政府管理體制改革，逐步轉變政府職能，不斷推動政府簡政放權、放管結合、優化社會服務，以提升政府行政效率。

公共服務改革的主要功能

公共服務改革的功能主要是優化現有的公共服務職能，健全公共服務體系。一是加速推進城市公共服務統籌發展。完善城市基本公共服務規劃一體化，促進城市基本公共服務體制銜接，加強農村基本公共服務的保障力度。二是完善公共服務政策，推動國家主體功能區建設就必須有相應的基本公共服務政策。三是促進基本公共服務具體范疇的統籌發展，確立和健全各種具體的基本公共服務體系。

公共服務改革的必要性

健全的公共服務體系是我國經濟社會發展長治久安的重要基礎性保障。隨著中國經濟社會的持續發展，社會保障和公務體系與民眾生活水平之間的關聯也變得越來越緊密。建立健全的社會保障和公務體系，是當前我國基礎性公務建設的主要內容。通過對我國公共服務改革體系的進一步完善，可以更有效的推動中國經濟社會的平穩發展，從而提高中國經濟社會的長治久安。

城市環衛服務市場化勢不可擋

城市環衛業務，作為一種經營業績比較容易衡量、業務外包門檻相對較低、公益性比較突出的公共服務，是中國當前社會服務工作領域社會市場化改革起步得較早、發展速度相對較快、社會改造效果也突出的業務領域。在國內公共服務變革的推動下，為了從源頭上解決環衛落后問題，大力改善市容環境保護，中國大中城市進行了環衛業務變革。變革經歷了從"政府大包大攬"到"市場化管理工作"的發展歷程。三十多年環衛業務的市場化變革為城市環衛服務發展提供了新動力、開拓出新空間，促進了環衛業務向多元化、規范化、科學化、高品質的方向發展，對改變城市市容環境、增強城市競爭力起到了難以取代的重要作用。比如，在國內最先推進城市道路清理維護工作市場化改革的深圳，就率先明確提出了"打造成為全國最干凈、最優美的城市"總體目標，通過深入推進環衛作業市場化、專業化的管理，全市環境衛生總體管理水平明顯改善。

城市環衛業務市場化與半市場化、逆市場化勢頭，不可小覷

市場化改革進展迅速，但同時改革的缺點也日益顯露，迫使政府對市場化改革進行了重新審查。逆市場化即政府停止了原來通過社會主義市場機制外包出去經營的環衛業務，重走社會主義市場化改革以前政府型服務供給老路。它主要有二個形式：一是由政府部門或所屬的事業單位財務（環衛所、環衛站等）供給環衛業務。政府根據現有的工作情況，建立新的事業單位財務進行招募職工工作，承繼政府舊有的管理體制對職工工作實施嚴格管理。二是由國企供給環衛業務。正因為環衛業務的公益屬性，過去中國環衛業務長期是由政府部門與國企聯合供給，在社會主義市場化改革后，中國環衛業務已經多方發展。在某些緊急任務中，綜合能力較強大的民營企業會在為政府部門排憂解難方面存在著相當的優勢，于是，部分省市政府部門在終止了與私營企業的合作協議之后，將新的業務承包商鎖定給了國企，私企逐漸被邊緣化。半市場化指的是市場化嚴重不足。它也有兩種類型：一種是"一市兩制"形式，即由私企與地方政府部門及其所屬的社會事業單位，分別進行經營環衛業務。另一種則是以市場與政策兼而有之的折衷形式。不將外包的環衛服務業務全部收回，而由政府部門或街道另外成立了一個臨時的環衛隊伍，或進行代管，或是直接將這支隊伍掛靠于清潔企業。半市場化、逆市場化的直接結果，城市環衛服務市場化效率發生斷崖式下滑。

城市環衛服務市場失靈是根本原因

公共服務市場化發展勢必會出現市場經濟失效的問題。一是企業服務質量和居民對城市環境衛生品質要求間的沖突越來越尖銳。隨著社會主義市場經濟的持續發展，居民對城市環境衛生品質的需求也愈來愈高。因此企業就必須充實服務質量內涵和提升服務質量標準。但是，當部分城市進行了市場化改造，城市環境衛生明顯改善后，企業就無法繼續穩定進行業務，服務能力、業務范圍、服務水平降低和減少。部分企業誠信意識較差，低價與社會競爭，服務質量固步自封，很難再上新臺階；部分企業產品質量無法提升，尤其是在一些城鄉結合部、城中村、背街小巷、集貿交易市場等，臟亂差問題尤其突出，背離了當地政府想要采取市場競爭環境的方法來改善生產現場作業品質、改善人民生活環境的本意。二是服務成本高和政府財務壓力過重的問題越來越尖銳。實際上部分的環衛業務合同外包后并不能達到成本費用節省之目的。有的企業以增加人員、增加工作時長加班加點等理由向地方政府部門索要巨額的環衛費用，造成實際外包成本費用大大超過了預期成本，導致一些財政上捉襟見肘的城市政府部門也無能為力。三是公共服務目的和效益被淡化間的矛盾越來越尖銳。承包公司普遍具有逐利主義，提供公共服務的主要目的就是謀求企業效益最大化，因而漠視了環保業務的公益性，將所承擔的社會責任置之腦后。為壓縮生產成本，減低環衛工人福利待遇，導致環衛工人勞動生產積極性普遍不高，不愿長時間參與環保清潔工作，整個環保市場發展進入了惡性循環。四是服務能力和政府對環境反應力高需求間的沖突越來越尖銳。當政府在正市場化、半市場化、逆市場化之中做出抉擇之際，重點關心的就是晉升激勵問題。在上級政策變化頻繁，經常具有突發、臨時性環境檢查活動，環保衛生狀況經常在環境性活動中作為檢查的對象，甚至在其他所有的檢查當中，也都是最直接、最便捷的檢查指標。而對于政府來說，保持高速城市環衛應急能力，從上級政策的各種檢查中有效進行環保清潔工作，但是企業偏重于獲取利益。

沒有發揮政府推進作用

環衛服務市場化后，要確保公開、正義、公益落地到位，要求政府部門充分發揮好功能。但是，由于政府管理制度中存在虛位""空缺""越位"和"錯位"的問題。一是規章制度不健全。許多基本的問題還沒有得到管理制度性的處理。而在招投標方式和拍賣方式的關系程序設計，企業經營權到期后的轉讓方法，服務價格的原則和方法，市場監督檢查機關的職責界定等，目前仍然空白。部分規章制度也已不符合企業實際的工作要求，但政府仍沒出臺合理的規定。二是缺乏合理的商品與服務標價制度。由于城鄉環衛市場價格偏低，政府無法吸納高質量的商業經營主體流入環衛市場；而產品價格又偏高，政府的財務壓力很大，普遍沒有對市場成本費用價格的科學估計標準，加之政府對城市環衛的經費投入不足，城市環衛市場價格長期處在"非健康"狀態，采用的是相對保守的"無標底低價格競爭"。造成環衛企業的競相壓價，不少項目最終價格甚至低于市場成本費用價，存在著環衛工人配備缺失、環保生產現場作業設施設備老化、清潔機械化生產現場作業技術水平滯后等情況。三是市場監督管理工作不到位。政府監督管理工作松懈。環保服務質量的市場化改革主要是服務質量外包，并不是"責任"外包。不管環保服務質量由誰提供，政府部門對實施環保服務質量全程監督都是不可推卸的責任，而這種責任又包含了對生產者的服務質量成本、提供服務數量、服務質量、服務時限、服務質量效果等的嚴格監督。但是，在把環衛業務推向市場后，政府部門只是看表面現象，突擊檢測、走馬抽查，放松了對環衛生產作業的日常管理、監督、引導與幫助，諸多規范都跟不上，從而造成了環保企業在作業時懶、散、虛、浮等情況的發生。

傳統環衛運營模式是主要原因

傳統環衛運營模式是主要原因。出現這種問題的主要原因之一由于城市建設在探索階段，從而導致在低端作業發包以及市場化改革的過程中受到了不同程度的阻礙。一些地方城市進行環衛的從業人員，綜合素質普遍偏低，對于監管部門制定的作業標準不能完全領會，只是盲目的應付部門領導對作業的檢查，欠缺規范有序的作業方案。另外對區域內環衛作業的標準所涉及的公共場地、道路以及公廁等方面存在隨意性，或者不清晰環衛標準，從而對整個的作業質量產生了不好的影響，政府委托的保潔項目也不能很好地完成。公眾是基層環境治理的主體力量，但是公眾的關注點往往在于經濟社會的發展及自身的實際利益，對于環境治理等潛在價值并沒有深刻認識，缺乏對環境治理作用的認識，簡單認為基層環境治理只是政府行為，自身行為無關緊要，并且對于環境問題的潛在安全意識認識不足，一方面因為政府宣傳不到位，另一方面也是由于公眾缺乏對基層環境治理的主動認識。

深化市場化改革是解決市場失靈的唯一出路

城市環衛要遵循市場發展模式，按照市場競爭需求，深化市場化改革，解決市場失靈的問題。變革傳統環衛服務運作模式，由政府通過第三方引入專業的城市環衛公司，為城市居民提供服務。政府部門采用招標的方法，選擇合格的公用物資提供者，為城市居民提供服務，進而整合現有城市環衛資源，讓環衛服務加入市場化競爭因素，擴展城市環衛服務空間。

加強模式創新建設

為了更好滿足城市現代化發展對環衛服務提出的新要求，需要在環衛改革上給予高度的重視，加強模式創新建設，變革現有的城市環衛服務發展模式，例如，引入先進的第三方環衛公司進行承包經營，或者由市場自主競爭，擇優選擇服務最優的城市環衛公司，有政府部門進行綜合評定監督。以創新模式促進城市環衛市場服務精細化、高效化推進。

加強監管機制建設

建立科學合理的定價制度，進行對環衛業務的經濟計量，對企業承擔的成本費用作出客觀科學的合理評價，既要避免企業攫取暴利，又要滿足市場規律，使企業有合理收益空間。進一步構建科學精細的工作規范管理體系，建立并健全作業質量標準、行業管理規范、服務業務標準、環保設施建設管理規范等工作標準與管理體系，有效保障環衛市場秩序穩定。把環保費用管理列入企業財務統籌計劃，形成企業環保費用正常保障機制、工作量與費用同比遞增機制，按環衛定額預算指導價格，合理足額配置企業環衛工作人員及清掃保潔費用，實現環衛工人、環衛設備等有效配備到位。狠抓環境執法和環境安全保障。強化基層環境治理執法隊伍建設，深入開展環保專項行動，采取專項治理與日常監督結合工作方式，有效推進基層環境治理；加大環保執法力度，強化環保、公安聯動執法，對違法嚴重、屢查屢犯的企業及時司法移交，提高威懾力；加強重點行業監管，堅決杜絕違反國家產業政策、污染嚴重的“散亂污”企業死灰復燃；切實提高應急應戰能力，嚴防重大污染事故發生，確保基層環境安全。

創新監管模式

創新監管模式，建立健全第三方監理模式，充分發揮了第三方監理客觀、專業、快捷等優勢，進一步增強了環保市場化監督的公正性、規范化和實效性，有效助力了環保高效優質工作。

加強智慧環衛監管系統建設

以國際領先的物聯網、大數據分析、4G通訊、GIS地理信息、RFID識讀等信息技術為基礎，構建了環衛作業車輛監督管理系統、環衛人員監督管理系統、環衛作業智能考評體系等模型，把監督對象引入信息化監督平臺，力促環衛監督管理機關由"督察員"到"裁判員"之間的身份轉換，促環境精細化管理。

目前，公共服務改革出現市場化、半市場化與逆市場化的問題，制約城市環衛服務高效發展，為促進城市精細化管理，城鄉環衛工作要持續優化體質機制變革 ，創新發展服務理念。本文以城市環衛工作為出發點，系統分析我國公共服務改革發展現狀，以及公共服務改革的問題所在，提出應對城市環衛服務市場失靈的方法，以期實現城鄉環衛工作科學化、規范化發展。

（北京北控城市環境服務集團有限公司）

參考文獻：

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