治理概念的興起及其在中國公共管理中的應(yīng)用

于雅馨

在20世紀(jì)70年代到20世紀(jì)80年代這一階段，西方國家出現(xiàn)了較多的社會問題以及經(jīng)濟(jì)問題，在這些問題的影響下，相關(guān)學(xué)者開始提出了治理這一概念，利用這一概念對存在的國家管理危機(jī)進(jìn)行分析和研究。當(dāng)前治理概念在我國學(xué)術(shù)討論過程中受到了較高的重視，在制度安排以及政策討論過程中，均開始頻繁使用治理這一概念。我國也在各類會議上開始提出了和治理有關(guān)的論述內(nèi)容，例如在十八屆三中全會上，我國領(lǐng)導(dǎo)人重點針對創(chuàng)新社會治理進(jìn)行了分析。從統(tǒng)治到治理概念所提出的變化，體現(xiàn)了我國政府對于社會發(fā)展趨勢的理解，治理對權(quán)力主體、性質(zhì)、來源以及覆蓋范圍進(jìn)行了新的界定，可以打破傳統(tǒng)社會管理工作中所存在的局限性，促使治理主體向著多元化的方向發(fā)展，對于社會的穩(wěn)定發(fā)展有著重要的意義和影響。

治理概念產(chǎn)生背景

在20世紀(jì)70年代到20世紀(jì)80年代左右，西方國家因多種因素的影響而出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)衰退的現(xiàn)象，部分福利國家在管理過程中面臨著較大的危機(jī)。在當(dāng)時的情況下西方國家官僚機(jī)構(gòu)工作效率低下，征收的稅收金額大，政府出現(xiàn)了赤字激增的現(xiàn)象，政府現(xiàn)有的財政能力已經(jīng)不能滿足人們對于福利的需求。在這種情況下，西方國家開始積極尋找和以往不同的社會治理方式，治理概念在這一背景下出現(xiàn)。治理這一概念要求作為治理的人員需要擁有協(xié)調(diào)能力和掌握能力，在個別國家內(nèi)具體指的是在規(guī)定的范圍內(nèi)使用權(quán)威。

治理概念分析

學(xué)者針對治理的概念有著不同的理解，但是在治理概念解讀過程中存在著一定的相同之處。第一，在治理體系中分布著多個不同的中心，并且在多個中心中不存在可以起到絕對主導(dǎo)作用的中心。隨著社會組織不斷對自我管理體系進(jìn)行完善，政府難以以居高臨下的態(tài)度對社會實施管理，這一概念的提出是代表政府認(rèn)可了社會組織是具備實施自我管理能力的。第二，在治理模式下組織內(nèi)部以及不同組織間的在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部占有相同地位，都是極其重要的，沒有以往的自上而下的領(lǐng)導(dǎo)方式，政府屬于行為者中的一個部分。第三，在實施治理的過程中，并不會選擇強(qiáng)制的方式達(dá)成目的，具體是利用談判或者合作的方式進(jìn)行協(xié)調(diào)。結(jié)合上述治理概念的共性分析，可以將治理明確為帶有不同利益需求、不同觀點的行為者為了可以達(dá)到相同的目標(biāo)而展開的合作。

治理模式和傳統(tǒng)社會管理差異

第一，在治理體系下政府不需要針對企業(yè)以及其他社會上的組織實施監(jiān)督性的管理，可以通過設(shè)定發(fā)展目標(biāo)的方式對其實施間接化的管理和指導(dǎo)。政府不再對企業(yè)以及社會組織的運作形式進(jìn)行干預(yù)，而是將重點放在不同組織的產(chǎn)出。政府可以針對某一組織單位設(shè)定預(yù)算目標(biāo)和產(chǎn)出目標(biāo)，通過對指標(biāo)完成情況實施分析，能夠了解其發(fā)展情況。第二，治理體系具有多層化的特點。當(dāng)前全球化進(jìn)程速度持續(xù)加快，氣候改變以及失業(yè)這一類問題的討論已經(jīng)超過了政治邊界，面對這些問題，必須要通過不同國家的合作才能夠更好地應(yīng)對現(xiàn)代社會發(fā)展過程中的各種挑戰(zhàn)。第三，治理重視在公共服務(wù)過程中市場的功能和作用。以往政府會出現(xiàn)壟斷公共服務(wù)職能的現(xiàn)象，在現(xiàn)階段，政府開始打破壟斷問題，將其下放給某些企業(yè)或者組織。例如電力、鋼鐵、石油、建筑等都屬于壟斷行業(yè)，通過將社會資本納入行業(yè)內(nèi)，能夠為行業(yè)發(fā)展提供新的動力。

中國治理概念興起的背景

進(jìn)入到近現(xiàn)代社會，我國就已經(jīng)提出社會治理這一理念，并且開始在具體的管理過程中實踐治理理念。但是隨著國內(nèi)外之間交流的愈發(fā)頻繁，在20世紀(jì)90年代之后，我國針對社會治理實施了系統(tǒng)性的研究，是在西方治理理論被引入國內(nèi)，并在國內(nèi)進(jìn)行傳播之后才開始的。我國對社會治理進(jìn)行深入研究是從2013年開始的，在召開十八屆三中全會時，黨中央創(chuàng)新性地提出了創(chuàng)新社會治理這一論述，在此之后針對社會治理展開了學(xué)術(shù)方面的深刻討論。之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象，主要在于東方以及西方在思想交流過程中對治理有了更加深入的理解，這同時也展示了中國政府開始認(rèn)識到時代環(huán)境的變化，給社會發(fā)展帶來了重要的影響，并且開始重視讓公民也參與到政治管理過程中。

中國語境下的治理概念

在中國語境下治理概念和西方國家是有一定差異的，我國學(xué)者也針對這一概念進(jìn)行了深入研究和分析，這也使得后期治理概念在國內(nèi)的普及速度有所加快。部分學(xué)者提出治理以及統(tǒng)治是有很大差異的，具體表現(xiàn)在權(quán)力主體方面、強(qiáng)制力使用方面、權(quán)力運行相度方面等。個別學(xué)者針對當(dāng)前的社會發(fā)展情況提出，要想能夠構(gòu)建新型社會治理體系，需要將社會自主管理作為重點，以社區(qū)為核心展開自我管理，政府需要對法律法規(guī)體系進(jìn)行完善，利用民主協(xié)商的手段引導(dǎo)社會組織實施自主治理，改變以往政府包辦一切的現(xiàn)象。中國以及西方國家在討論治理概念時都重視針對治理主體及機(jī)制進(jìn)行研究，治理主體由以往政府一元領(lǐng)導(dǎo)改變?yōu)楦鱾€組織之間的多元化合作治理體系，治理機(jī)制也改變了以往自上而下的管理模式，開始形成了自下而上的社會自主治理體系，能夠促使社會各個組織之間形成良性互動。

治理概念在中國的興起

當(dāng)前我國政府部門重視針對社會治理體系進(jìn)行創(chuàng)新和改進(jìn)，很多學(xué)者都結(jié)合當(dāng)前社會治理過程中存在的問題進(jìn)行分析，針對重點內(nèi)容進(jìn)行了研究。研究的內(nèi)容主要包括基層組織自治、民主聽證以及社會組織參與社會治理等，在研究過程中取得了較好的成果，充分發(fā)揮了社會組織的功能和作用，政府以及社會組織之間展開了良好的合作，為社會治理體系的構(gòu)建提供了重要的幫助。在基層社會的治理活動中開始充分發(fā)揮社區(qū)所具備的優(yōu)勢，社區(qū)規(guī)模以及社區(qū)數(shù)量有所增加，可以為人們提供良好的生活服務(wù)，例如可以對社區(qū)內(nèi)的老年人或者殘障人士提供針對性服務(wù)，根據(jù)社會發(fā)展情況提供醫(yī)療救助以及救災(zāi)服務(wù)。居民也開始廣泛參與到社會組織的自治活動中，例如居民會進(jìn)入社區(qū)內(nèi)部充當(dāng)志愿者，在社區(qū)工作量較大時為其提供人力支持，這有利于提升居民的政治意識以及政治效能感，這對于今后我國社會的發(fā)展有著重要的推動作用。在社區(qū)治理過程中還會針對各種糾紛問題進(jìn)行解決，并且現(xiàn)階段人民調(diào)解開始向著制度化的方向發(fā)展，能夠為社會穩(wěn)定發(fā)展構(gòu)建重要防線。

在西方國家不同社會單元均存在著高度自治的狀態(tài)，以自愿為基礎(chǔ)不同社會單元會進(jìn)行協(xié)商，政府在這一過程中多是扮演負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的角色，形成了多個中心的治理體系。但是由于我國國情以及政治制度和西方國家存在較大差異，在構(gòu)建治理模式時治理體系也會出現(xiàn)一定的不同。在中國黨組織擁有絕對的領(lǐng)導(dǎo)能力，政府部門在社會發(fā)展過程中仍然占有重要的主導(dǎo)地位，而這是西方國家政府不具備的優(yōu)勢。中國在針對社會治理體系進(jìn)行創(chuàng)新時，并沒有放松針對政府部門體系的管理和建設(shè)，針對政府部門仍然采取了自上而下的監(jiān)督模式。對近年來中國官僚制研究進(jìn)行梳理和研究，從中可以發(fā)現(xiàn)中國中央政府依賴其對人事資源以及財政資源的管理，利用多種配合的方式保證了對下級政府部門的權(quán)威。在官僚體系內(nèi)，下級政府面臨著來自上級領(lǐng)導(dǎo)的壓力以及監(jiān)督。下級政府為了可以完成上級領(lǐng)導(dǎo)所提出的目標(biāo)，或者防止因管控不力而受到懲處，基層政府難有足夠的空間放權(quán)給社會組織進(jìn)行自我管理。因此這是在今后社會治理過程中需要重視解決的問題。

在以往的中國發(fā)展過程中，政府部門在運行過程中出現(xiàn)了壓力型體制、項目治國以及運動式治理框架，在這三種體系下，上級政府以及下級政府的互動模式存在著不同之處，下級政府擁有的自由治理空間也有所差異。

壓力型體制

壓力型體制具體是指在我國開始實施改革開放政策之后，地方政府為了能夠擁有人事資源以及財政資源，上級政府會針對下級制定相應(yīng)的工作指標(biāo)，確保能夠給予下級政府一定程度的行政壓力。通常來講，這種體制是指政府部門為了能夠完成下達(dá)指標(biāo)，針對下達(dá)的任務(wù)進(jìn)行分解，并設(shè)定物質(zhì)化評價體系，以此來激發(fā)政府部門完成目標(biāo)的積極性。在具體的工作實踐過程中，會根據(jù)不同崗位的責(zé)任進(jìn)行任務(wù)下派，例如縣級政府部門會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的相關(guān)工作人員共同簽訂責(zé)任書，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的工作人員擔(dān)任責(zé)任人。目標(biāo)責(zé)任書中會明確完成指標(biāo)后所給予的獎勵措施，如撥付財政資金或者提拔晉升等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門會和下屬部門進(jìn)行責(zé)任書簽訂，以此類推。當(dāng)下級政府接收到來自上級部門所提出的任務(wù)要求后，需要調(diào)動各類資源完成這項任務(wù)，最后任務(wù)完成較為出色的單位會得到相應(yīng)的獎勵。壓力型體制對于我國基層組織的運行帶來了重要的影響，隨著我國進(jìn)入了21世紀(jì)后，政府在針對考核指標(biāo)進(jìn)行考察時開始提出了各種量化指標(biāo)，但是仍然存在部分單純重視經(jīng)濟(jì)效益增長的問題。

項目治國

項目制體現(xiàn)了中央政府開始重視對財政資源進(jìn)行控制，該種治理體系具體是指隨著20世紀(jì)90年代開始實施分稅制改革后，地方政府部門財政收入開始逐漸向中央政府部門進(jìn)行集中，開始建立向下財政轉(zhuǎn)移支付模式。并且在轉(zhuǎn)移支付過程中專項資金占比持續(xù)擴(kuò)大，產(chǎn)生了極其復(fù)雜的運作體系，即項目治國。項目制能夠針對中央部門以及地方各個不同層級部門進(jìn)行整合的治理體系，同時還可以包括社會的各個不同領(lǐng)域。項目制打破了原有組織體系存在的限制，破除了縱向?qū)蛹壭砸约皺M向區(qū)域性的安排限制，可以針對所設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)，針對各類要素實施重新調(diào)配和整合。項目制定環(huán)節(jié)、項目申請環(huán)節(jié)、項目審核環(huán)節(jié)、項目分配環(huán)節(jié)、項目檢查環(huán)節(jié)以及項目應(yīng)對環(huán)節(jié)其所存在的意義已經(jīng)超過了項目本身，能夠?qū)Σ煌瑢蛹壍年P(guān)系實施統(tǒng)合處理。項目治國并不是指項目運行的具體過程以及實施項目管理的制度，而是指項目整體過程以及各個環(huán)節(jié)是推動社會體系聯(lián)動運行的重要基礎(chǔ)。項目制屬于一種新的治理思維模式，對國家、集團(tuán)以及個人決策以及行動計劃的制定有著重要的影響。中央政府部門會利用項目制的形式針對財政資源進(jìn)行分配，可以利用預(yù)算管理的模式控制資金的使用情況，確保資金可以被用在特殊的目標(biāo)之上，形成專款專用的模式。與此同時還可以對地方政府起到一定的刺激作用，使其能夠為自身所需要承擔(dān)的項目提供配套資金支持。該種治理模式可以讓地方政府不斷拓展資金的獲取渠道，有利于保證社會內(nèi)部各個組織之間的溝通和聯(lián)系。

運動式治理

運動式治理是指當(dāng)存在某一發(fā)展問題或者政策出現(xiàn)變化時，如果現(xiàn)有的政府運行體系難以適應(yīng)，則會開展某種運動，利用運動的方式推動治理體系的改進(jìn)和調(diào)整。在開始實施運動式治理后會針對考核指標(biāo)進(jìn)行簡化，對政府工作的重點進(jìn)行調(diào)整，并且會增加人力資源以及物理資源的調(diào)配，督促相關(guān)人員能夠完成具體的目標(biāo)和要求。在運動式治理下能夠解決政府部門存在的因循守舊問題，打破墨守成規(guī)的工作方式。運動式治理屬于一種間斷性的治理模式，要在于政府所能夠調(diào)動的各類資源是有限的，只能在短期內(nèi)起到一定的監(jiān)督作用。例如在反腐倡廉活動中如果使用過多的資源進(jìn)行治理，則很有可能會影響政府和社會資本的合作積極性。

治理概念的提出改變了國家在管理過程中的重點，開始重視強(qiáng)調(diào)國家治理，打破了以往統(tǒng)治意識所帶來的不利影響。自從我國實施改革開放政策之后，我國社會管理模式出現(xiàn)了變化，開始重點針對公共服務(wù)體系進(jìn)行完善，重視針對政府部門進(jìn)行問責(zé)，激發(fā)公民參與社會管理的積極性，為和諧社會的構(gòu)建打下了良好的基礎(chǔ)保障。當(dāng)前我國正處于快速發(fā)展的階段，并且也即將邁向第二個百年目標(biāo)，相關(guān)人員必須要正確認(rèn)識治理的概念以及治理在中國公共管理過程中的應(yīng)用意義，利用從嚴(yán)治黨的方式提升政府工作的服從意識，培養(yǎng)優(yōu)質(zhì)黨員干部，加快社會改革目標(biāo)的達(dá)成速度。政府部門需要重視權(quán)威分散以及資源下放的重要性，按照法律要求確保地方政府能夠擁有一定的自主權(quán)利，避免出現(xiàn)強(qiáng)制命令的現(xiàn)象，轉(zhuǎn)化傳統(tǒng)的壓力體制模式，為政府提供自主活動空間，使其可以構(gòu)建多元化的治理體系。

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

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