佛山南海： 以“新地改”撬動營商環境優化

袁帥

位于廣東省佛山市南海區的廣東廣宇科技發展有限公司迎來好消息，他們即將搬遷至獨棟的公司總部大樓。廣宇科技綜合部副總經理嚴如灝介紹，總部大樓所在地塊性質屬于住宅用地改工業用地，能夠搬遷離不開南海區政府對企業發展的大力支持。有什么樣的用地結構就有什么樣的產業結構，今年，南海區發布了《佛山市南海區推進全面深化改革加快廣東省城鄉融合發展改革創新實驗區建設三年行動計劃（2022—2024年）》，圍繞全域推進土地綜合整治、全面提高社會治理現代化水平等，突出重點、系統發力，推進9方面27項改革，為推進高質量發展、打造現代化活力新南海提供有力的制度支撐。從土地入手，以產業連片為突破口，南海區政府正在致力于以土地改革撬動營商環境優化，推動產業向中高端邁進，做大做強先進制造業集群。

與同在佛山市的產業大戶順德區對比，南海區規上工業貢獻值比例完全不同。順德區60%的企業產值增量由大企業提供，40%由中小企業提供;而南海區則是20%企業產值增量由大企業提供，40%由中型企業提供，40%由小型企業提供。造成這種現象的原因之一便是土地碎片化。佛山市南海區委改革辦相關負責人介紹，當前南海區2304個集體經濟組織作為土地所有權人各自經營土地，缺乏整體規劃。在農村集體建設用地上有村級工業園區612個，占地18.9萬畝，其中200畝以下的個數達53%，土地利用碎片化問題突出。

這一方面成就了南海區以中小企業為動力的強大發展引擎，另一方面也阻礙了南海區優化營商環境的主要思路和高質量發展的進程。佛山市南海區委辦（區府辦）副主任周炎坤表示，由于土地碎片化嚴重，支柱性傳統產業轉型升級難，“企業轉型升級需要規模化，碎片化土地難以支撐。除了專精特的企業，三畝地很難支撐出龍頭企業。”同時，南海區現有建設用地無論在產權上還是在分布上，都難以承接新的大產業城、龍頭企業以及包括戰略性產業在內的新興產業進駐。失去了產業發展引擎，推動高質量發展難度無疑加大，產業集成效應也無法實現。此外，“低效”導致了土地的平均產出遠遠沒有其他發達地區高。因此，“土地碎片化”是南海區產業轉型升級面臨的最痛苦的問題。

有什么樣的用地結構就有什么樣的產業結構，作為廣東省城鄉融合發展改革創新實驗區，南海區從土地入手，以推動土地騰挪歸并為導向，正在致力于以土地改革撬動營商環境優化。南海區政府將全域土地綜合整治作為城鄉融合改革的核心內容，將土地整理作為其核心工作。改革辦相關負責人介紹，南海區的土地開發強度已經超過50%，但“量大、分散、低效”的集體經營性建設用地的土地潛力并沒有得到充分激發。村級工業園改造作為建設用地整理，是全域土地綜合整治的一部分。

周炎坤表示，“全域”指整個南海區每一寸土地都納入了整治范圍，“全要素”指建設用地、農用地等各種性質的用地。只有全域、全方位、全要素的改革才能解決土地碎片化帶來的問題。“要將建設用地整理好，優化空間，為企業提供用地支撐，發揮每塊土地的最大化效益。”同時他認為，頂層設計很重要，作為廣東省唯一的區級國土空間規劃編制試點單位，《南海區國土空間總體規劃（2020—2035年）》（以下簡稱《規劃》）的編制工作已接近尾聲，即將上報。本次規劃將以“四集中”推動南海區空間再造，形成生態、農業、城鎮、產業四大空間集中集聚戰略，也體現了全域土地綜合整治的美好愿景。

由于靠近廣州，南海區具有高水平城市化特點，以南海區所在的桂城街道為例，開發強度達到80%，戶籍人口和常住人口或過百萬。《規劃》明確了集中建設區鼓勵增量空間，引導城鎮空間內聚式填充發展。優化產業空間格局，規劃劃定促進南海區產業集聚化、主題化、園區化發展的 11?個萬畝產業集聚區和?63?個千畝主題產業社區。按“四集中”原則布局城市核心區的城鎮空間，促使它所輻射出的服務性和功能性繼續加強。在國土空間規劃“四集中”引領下，南海科學編制區鎮兩級實施方案，劃定整治區域及以“土地整治+”的概念劃定整治單元，將形成“土地整治+產業轉型升級”“土地整治+城鄉融合發展”等整治單元，全面推進各類土地整治項目。從城鄉融合發展的角度，完善各種配套設施，提升服務等級，同時引入混合開發的村改模式，實現土地性質國有加集體，住宅加產業出讓，從而實現高度城市化。按城市和產業融合的思路，政府做好規劃，兼顧村集體的當前利益和長遠利益，讓村集體一部分土地急轉國，一部分土地保留集體，讓農民享受土地增值收益。

在“土地整治+產業轉型升級”的推動下，總投資105億元的“南海平謙國際智慧產業園”項目已在佛山高新技術產業開發區核心園南海園落戶，將重點引進以國內外先進制造業為主的世界500強企業以及行業龍頭。周炎坤透露，南海區招商相關部門仍有大型項目等待土地連片落地。

南海土地改革做得很早，起初主要是將分散到農民各家各戶的農地等歸到集體，解決土地零散亂問題，村民按股份共享收益。集體土地多，一方面，農民可以充分享受土地帶來的紅利，但另一方面，也為政府的征地工作帶來了難度。為推進全域土地綜合整治，并平衡好各方利益，不讓百姓吃虧，南海區推出了“地券”“房券”“綠券”的“三券”措施。

為破解土地利用碎片化，推動連片改造，促進產業集成發展，南海區聚焦南海高質量發展中的難點痛點問題，發布了一批改革任務。值得關注的是，南海以開展全域土地綜合整治試點為契機，在原有舉措的基礎上，進一步推動土地異地歸并騰挪。

自2019年獲批建設廣東省城鄉融合發展改革創新實驗區以來，南海積極探索，初步形成了城鄉統一、國集互補的建設用地市場，實驗區建設取得階段性成果。今年1月，南海成為全省唯一以縣域為實施單元的全域土地綜合整治試點縣區，試點期間可以爭取獲得國家試點同等的省級支持政策，在規劃審批、指標使用、資金、金融等方面得到更加多元的支持，為整體推進農用地整理、建設用地整理和生態保護修復工作提供支撐。“相對于以鄉鎮或村莊為基本實施單元，以縣域為單元開展全域土地綜合整治，具有更高的資源統籌和指揮調度能力。”佛山市自然資源局南海分局相關負責人表示，南海將從全區經濟發展和自然資源保護的層面對國土空間進行統籌考慮，在更廣闊的空間整合土地資源。

其中，佛山市自然資源局南海分局將進一步明確土地整治項目庫，探索建立利益平衡機制，以“地券”“房券”“綠券”平衡土地改造收益，減少土地集中歸并的阻力，提高權屬人和市場主體參與改造和騰退的積極性。

“地券”主要解決用地空間騰挪問題，通過建立周轉“指標池”，簡化表決流程，爭取增減掛鉤審批權下放，探索指標分離管理，明確復墾指標交易流程，加快推進拆舊復墾項目。“房券”主要保障發展權問題，在產業用地集聚提升過程中，補充實物補償形式，強化零散產業用地退出并集聚升級的內生動力，保障農村集體土地所有權人可持續收益。“綠券”主要平衡城市發展與生態保護問題，鼓勵邊角地整治探索，實行用地指標獎勵，提升城市生態品質。另外，將對主動墾造水田、恢復耕地等給予一定獎勵。試點期間，在農用地整理方面，南海將統籌推進耕地提質改造、宜耕后備資源開發以及高標準農田建設等工作，試點期內通過恢復和復墾耕地新增耕地4700畝，2022—2024年，每年集約農用地10000畝。在建設用地整理方面，南海將對存量建設用地進行連片化改造，未來兩年騰退低效建設用地復墾復綠10000畝，建設產業保障房200萬平方米，每年整理連片產業用地8000畝;2022年開展村級工業園拆除改造12000畝、綜合整治40000畝。

在生態保護修復方面，試點期內推進萬畝千畝公園建設、河心島修復、碧道建設，同步開展礦山修復、土壤污染修復、水體污染治理工作，騰退生態控制線里面被侵占的用地。“通過配套政策的實施，盤活低效、零散建設用地，優化用地結構與空間布局，提高土地利用效率，實現生態可持續。生活居住環境好了，外來人才也更愿意到南海工作，從而加碼營商環境軟實力。”佛山市自然資源局南海分局有關負責人表示。

記者從南海區政數局了解到，今年，南海區政數局將聚焦在深化相對集中行政審批改革、深化工程建設項目審批改革、建立行政審批否決事項提級管理機制及深化工程建設招投標四項政務服務改革。對此，南海區委副書記、區長王勇指出，要認清改革的定義，增強發展的定力;要明晰改革的定向，加快方案的定稿;要把握改革的定位，確保服務的定型;要推進改革的定點，落實改革的定額。他指出，目前南海政務服務仍存在“多、繁、散、慢、亂”五大問題，改革必須針對這些痛點對癥下藥。而下一步改革的目標定位，就是要實現市場化、法治化、智慧化、協同化。

在深化相對集中行政審批改革方面，今年年底前，南海區將實現區級簽發的證照種類80%以上電子化，已簽發的電子證照80%以上可免提交，高頻事項電子表單的應用率達到90%以上。實現政務服務事項在現有的承諾時限基礎上再壓減30%。年底前要實現不少于150個“一件事一次辦”主題式服務事項、20個告知承諾制事項落地實施。

在建立行政審批否決事項提級管理機制上，南海區進一步明確職責范圍，建立“首咨責任制”，由首咨單位承擔起指引辦事、協商受理等職責，避免因回復不及時或部門之間的推諉扯皮等因素產生退件或否決的情況。同時，建立快速響應上報機制，多渠道廣泛收集群眾企業訴求，督促部門及時解決問題，保障企業“能辦事、辦成事”。

在深化工程建設項目審批改革方面，區、鎮行政服務中心將為工程建設項目審批提供事前咨詢輔導、事中提醒監督、事后跟蹤回訪的全周期服務，提升企業網上辦事的體驗感。同時，將落實多規合一平臺應用建設、壓實區域評估工作、優化簡易低風險工程建設項目審批服務、分階段辦理施工許可證改革等各項改革措施。

在深化工程建設招投標改革方面，推行“由招標人決定招標活動開始時間”“合并招標”等招標模式，和“不見面遠程開標”“評標專家遠程異地評標”等全流程電子化招標措施，規范推行工程總承包模式和全過程工程咨詢模式，提升招標效率。建立健全市場主體信用檔案，實現信用信息分級管理，實施信用評價信息向社會公開，推動信用評價結果規范應用。

對于南海區營商環境如何，廣東柯內特環境科技有限公司總經理朱斌十分有發言權。成立之初，企業將總部設定在廣州，但作為南海人，朱斌希望為家鄉發展貢獻一份自己的力量，便打算在南海區設立分公司。他告訴《小康》雜志、中國小康網記者，在選址時，他被南海區瀚天科技城招商部工作人員的熱情所感動，便定址于此。落戶后，朱斌十分欣賞南海區政府對企業無事不擾、有求必應的工作作風，干脆把總部搬到了南海區，原來在廣州的總部反而成了分公司。“一個企業對當地營商環境的評價好壞，就看企業家是否把他的同行企業介紹到當地建廠開公司。我就把柯內特的上下游企業介紹到了我們所在的這個產業園。”朱斌笑著說。企業從最初的30余人發展到今天的150余人，柯內特的發展歷程是南海區營商環境優化的一個縮影。柯內特總經理助理、行政總監余娟娟介紹，目前公司所在的瀚天科技城有“國家級科技企業孵化器”之稱，公司計劃今年搬至獨立的總部大廈。

重中之重，只有全域、全方位、全要素的改革才能解決土地碎片化帶來的問題。要將建設用地整理好，優化空間，為企業提供用地支撐，發揮每塊土地的最大化效益。

去年年底，南海首個優化營商環境聯絡處落戶桂城，并重啟了桂城總商會·企業創享家，強化了“落地本土—生根發芽—蓬勃發展—碩果共享”的企業服務全鏈條，推動了南海區營商環境的再優化。作為南海首個以提升營商環境為主題的組織機構，“創享家”正是南海不斷優化營商環境、致力為企業提供貼心服務的具體體現和重要抓手之一。據介紹，聯絡處將建立信息收集及反饋機制，及時通報最新涉企信息，收集企業問題，并由政府部門在3個工作日內進行回復;成立政務服務代辦機構，協調項目從招商洽談、注冊登記、立項用地規劃到竣工驗收、公共設施接入、落地投產、政策兌現等全生命周期所涉及的各項審批事項。同時，聯絡處還兼顧服務其他項目，依托“市民之窗”，向桂城企業提供免費的政務服務代辦業務。對此，南海區工商聯（總商會）主席張偉明表示，以后，各商協會可以通過信息收集及反饋機制將服務企業過程中遇到的困難和需求向相應部門反饋并得到回應;企業的重點項目也可以通過政務服務代辦機構獲得全周期涉及的所有政務服務;還將通過聯席會議制度，邀請桂城轄區內不同量級、不同行業的企業主列席會議，讓聯絡處的意義延展到更廣的范圍。