氣候安全的作用機制、風險評估與治理路徑

摘 要 氣候變化是全球性的新型非傳統安全問題，對人類社會產生深刻影響。氣候風險的溢出性對國家安全和國際安全造成嚴重威脅。氣候變化引發傳統安全問題，加劇非傳統安全問題，激化發展中國家資源競爭與武裝沖突，地緣政治競爭和氣候變化安全風險的跨國擴散加劇全球安全風險。從國家安全和人類安全兩大概念入手，遵循“后果—影響—風險”的邏輯鏈條，構建氣候安全評價指標體系，有助于開展氣候風險評估。目前，發達國家率先開展氣候安全治理，國際組織積極推動各國采取行動，但是國際社會應對氣候變化的政策與行動不能適應氣候風險的范圍和規模。借鑒發達國家的成功經驗，提升全球氣候安全治理水平，應當加強針對氣候安全風險的分析評估與管理，結合氣候風險特征完善區域氣候安全治理路徑，協同推進氣候變化的減緩、適應和災害風險管理，制定并完善氣候安全風險分級管理政策框架，通過氣候外交與大國合作構建全球氣候共同體。

關鍵詞 氣候風險 非傳統安全 氣候治理 氣候難民 氣候韌性發展 氣候外交 災害風險管理

作者簡介：劉長松，經濟學博士，國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心副研究員。

①World Meteorological Organization （WMO）， The State of the Global Climate 2020，Geneva：World Meteorological Organization，2020，p.34.

氣候變化引發溫度升高、海平面上升、冰川消融和極端天氣等，影響糧食安全，加劇人口遷移，破壞關鍵生態系統，對人類社會的生存與發展產生深刻的安全影響，全球氣候安全風險日益加劇。世界氣象組織（WMO）發布的《2020全球氣候狀況》顯示，2020年全球平均溫度比工業化前上升約1.2 ℃，約5000萬人遭受氣候災害，平均每年有2310萬人流離失所，氣候變化引發的復合危機造成全球7.5億人面臨嚴重的糧食安全問題。①聯合國秘書長古特雷斯表示，要避免氣候變化的災難性影響，必須將全球升溫幅度控制在1.5 ℃以內，到2030年將全球溫室氣體排放量在2010年水平的基礎上減少45%，承諾到2050年實現凈零碳排放。中國政府高度重視應對氣候變化，2020年提出了2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和的戰略目標，充分彰顯了中國推動構建氣候共同體的責任擔當，為維護全球氣候安全與推動可持續發展進程注入了重要動力。當前，全球氣候危機日益嚴峻，世界經濟論壇2022年《全球風險報告》強調，氣候行動失敗是未來十年最嚴重、最具破壞性的風險威脅，為此各國需要加強合作，共同應對全球氣候變化的挑戰。

一、氣候變化引發安全風險的作用機制

冷戰結束后，國際安全形勢發生重大變化，氣候變化作為全球性非傳統安全威脅，影響日益凸顯。不能充分、科學地應對氣候變化將引發安全風險，導致社會動蕩，加劇資源競爭，造成環境惡化、族群沖突乃至國家治理失敗，對國家安全和人類安全構成重大挑戰。氣候變化安全威脅的溢出性特征導致風險容易迅速擴散并引發國際安全威脅，氣候變化疊加地緣政治競爭，進一步加劇全球安全風險，各國迫切需要加強國際合作治理。

（一）氣候變化的不利影響與應對不充分引發的安全風險

IPCC的評估報告明確指出，氣候變化將給國際社會帶來各種安全挑戰。如氣候變化導致洪澇干旱、海平面上升等，對經濟社會發展的負面影響日益嚴重，妨礙基礎設施正常運行和人們獲取重要資源，造成災民流離失所，影響糧食安全，加劇資源競爭、局部武裝沖突等問題。《IPCC全球升溫1.5℃特別報告》指出，隨著氣溫繼續升高，世界面臨的安全風險與安全威脅將顯著增加：第一，全球熱點地區與不穩定地區將面臨更大的安全挑戰;第二，海平面上升使沿海居民和小島嶼國家面臨生死存亡的威脅;第三，北極海冰融化與海平面上升將改變安全環境，引發新一輪地緣政治競爭，具有全球戰略意義;第四，糧食、水和健康安全等風險將在戰略意義上增加脆弱國家和沖突區域面臨的風險;第五，應當限制和規范應對氣候變化相關技術的應用;第六，不同行業面臨的氣候風險、受到的不利影響將更加顯著。

氣候變化安全的影響路徑逐漸明晰。氣候變化導致海平面上升、生態環境惡化、臺風肆虐、熱浪頻襲、旱澇頻發等，影響糧食安全、水資源安全、能源安全、生態安全、公共衛生安全等，加劇地緣政治緊張局勢，弱化部分地區或國家的治理能力，造成氣候難民問題，引發暴力沖突。氣候變化安全的影響表現為氣候變化—自然災害—人類系統—不安全因素增加的循環過程（圖1）。

如圖1所示，氣候變化加劇自然災害問題，自然災害的應對能力取決于人類社會的韌性及經濟社會的響應能力。若不能有效應對氣候變化，就會形成不安全的驅動因素，造成資源競爭加劇、社會關系緊張、人群健康受損、基礎設施與生計資源被破壞、氣候難民增加等，進而導致部分國家治理失敗，進一步加劇氣候變化。

（二）氣候變化造成的非傳統安全威脅日益嚴峻

冷戰結束后，國際安全的內涵與形勢已發生重大變化，傳統安全威脅的影響逐漸下降，氣候變化等非傳統安全威脅明顯增多，已經成為妨害國家、地區乃至世界安全的重要因素。從傳統安全到非傳統安全，從維持和平到建設和平，這個過程體現出國際社會對和平與安全問題的認識在不斷深化。龔麗娜：《聯合國和平行動與中國非傳統安全》，余瀟楓、羅中樞主編：《非傳統安全藍皮書——中國非傳統安全研究報告（2016—2017）》，北京：社會科學文獻出版社，2017年，第76頁。1994年，聯合國開發計劃署《人類發展報告》指出，人類安全包括經濟安全、糧食安全、健康安全、環境安全、個人安全、共同體安全和政治安全等。和平行動本質上是安全治理，涵蓋傳統安全和非傳統安全問題。2000年，《卜拉希米報告》提出和平行動包括預防沖突與促進和平、維持和平、建設和平三項重要活動。2005年，聯合國秘書長報告指出，21世紀應當擴大安全的概念內涵，把環境退化等問題列為國際社會面臨的新型安全威脅。2009年，聯合國大會形成第63/281號決議，要求秘書長向聯大第64屆會議提交一份報告，以全面闡釋氣候變化可能對安全產生的影響。根據聯大決議形成的《氣候變化和它可能對安全產生的影響》秘書長報告集中反映了國際社會針對氣候安全的最新認知。報告強調，氣候變化從五個方面對國際安全構成威脅：一是導致最脆弱社區的福祉受到威脅，二是經濟發展停滯導致不穩定狀態，三是氣候變化應對措施不成功導致沖突風險增加，四是一些主權國家可能失去存續能力，五是國家之間的自然資源競爭與領土爭端加劇。

（三）氣候變化給國家安全和人類安全帶來風險挑戰

氣候變化給國家安全帶來重大戰略挑戰，削弱了國家維護主權和領土完整、應對外部威脅的能力。美國是氣候安全問題的先行者，在國家安全戰略與國防安全戰略中明確將氣候變化界定為國家安全威脅。澳大利亞國防部在《2009年國防白皮書》中指出，氣候、環境和資源壓力將增加沖突風險，大規模的移民流動可能導致政治不穩定，危及脆弱國家的穩定。2019年，《美國情報界全球威脅評估報告》強調：氣候變化對美國的國家安全構成緊迫和日益嚴重的威脅，加劇了自然災害、難民流動、糧食和水資源沖突等，削弱了實施國家安全戰略的能力;美國軍方要為應對氣候變化和極端氣候事件做好軍事準備。英國、法國也充分認可氣候變化對安全的影響，將氣候變化列為國際安全議程的重要問題。

氣候變化加劇政治、經濟和社會等結構性不平等，導致脆弱人群的生計資源被剝奪，人類安全形勢惡化。國際社會通過發展、移民和降低災害風險等措施積極應對氣候變化的不利影響。聯合國開發計劃署積極應對與人類安全相關的氣候風險。聯合國難民事務高級專員公署尋求通過參與《聯合國氣候變化框架公約》談判來解決氣候變化引起的人民流離失所與氣候難民問題。聯合國開發計劃署和英國國際發展部均強調，減緩氣候變化和物質資源再分配是為受氣候變化影響的群眾提供安全保障的核心要素，消除現有的結構性不平等，提高社區的適應能力有助于應對氣候安全威脅。主要國際組織積極應對氣候安全風險的政策路徑如圖2所示。

（四）氣候變化激化發展中國家資源競爭與武裝沖突

發展中國家主要依賴農業經濟，氣候變化與武裝沖突的爆發密切相關。氣候變化導致武裝沖突增加主要表現為三方面。一是氣候變化導致生計被破壞，加劇經濟困難。干旱導致農作物歉收、人民大規模流離失所、可耕地減少、放牧模式改變，進而導致發生武裝沖突的風險急劇增加。二是人口遷移加劇資源競爭。氣候變化導致牧區流動模式改變，當人們無法維持基本生活時，將不得不遷移到有更多資源的地方，人口遷移往往導致搶奪水源和牧場的暴力沖突。三是資源沖突往往與國家內部的權力斗爭有關。例如東非圍繞稀缺資源的斗爭容易被政治精英利用，當地的社會組織結構加劇了暴力行為，沖突導致大規模的內戰。斯德哥爾摩國際和平研究所發現，部分地區的武裝沖突與氣候變化密切相關。阿富汗40%的勞動力從事農業生產，糧食產量下降造成食品短缺和貧困，人們容易被犯罪團伙和武裝組織招募。西非和薩赫勒地區5000多萬人依靠飼養牲畜生存，干旱加劇糧食危機和資源競爭，導致農牧民之間的暴力沖突增加。干旱、荒漠化、土地退化、糧食安全與貧困等因素疊加，引發不同群體的沖突。

（五）氣候變化安全風險的跨國擴散引發國際安全威脅

氣候變化導致的風險跨越國界，對世界許多地區的和平與安全產生威脅，對各國政府的應對能力構成挑戰。因此，各國亟須加強全球治理合作。Mobjrk M， Gustafsson M T， Sonnsj H， Von Baalen S， Climate-Related Security Risks： Towards an Integrated Approach， Stockholm： SIPRI and Stockholm University， 2016， p.22.第一，氣候變化加劇暴力沖突，負面影響程度取決于社會治理結構與氣候適應能力。第二，氣候變化帶來的安全風險彼此關聯，如水資源短缺導致糧食安全惡化，食品供應無法保障將加劇社會動蕩和暴力沖突。不同類型的氣候風險相互推動、相互疊加，最終引發系統性風險。第三，氣候變化引發的安全風險在時間和空間上同步傳播。特定區域的風險可能會迅速擴散至全球，風險累積后可能造成巨大災難。第四，氣候變化是全球性問題，有可能造成嚴重的社會不平等，弱勢群體受到的不利影響更為嚴重，引發公平正義、脆弱性和權力被剝奪等基本道德問題。氣候變化安全風險影響的規模與范圍之大，單獨的國家往往難以解決，需要國際社會采取集體行動。2007—2008年，糧食危機在世界范圍內引發社會動蕩，部分國家宣布進入緊急狀態。2018年，世界各國經歷的極端氣候事件導致氣候風險在空間上外溢，擴散到其他領域，與其他風險疊加構成系統性風險。氣候災難導致貧困、跨境移民、大規模流行性疾病等問題，給國際安全帶來嚴峻挑戰。國際危機組織在《2021年值得關注的十大沖突》中首次將氣候變化列為跨國風險。目前，世界的碳排放增長仍在繼續，全球變暖的速度加快，全球氣候安全風險日益突出。即使各國能夠兌現《巴黎協定》的減排承諾，也不足以遏制氣候變化。為避免氣候變化的災難性威脅，各國亟須采取集體行動，共同應對氣候變化的全球挑戰。

（六）氣候變化導致的地緣政治競爭加劇全球安全風險

氣候變化與社會、政治、經濟和人口等因素相互作用產生各種不安全、不穩定因素，全球地緣政治競爭進一步加劇全球安全風險，提高了全球氣候安全治理的復雜性，影響氣候安全問題議程的可行性。氣候治理效果受到不同國家的外交努力程度及行動意圖的影響，國際地緣政治格局與權力動態變化對氣候治理有較大影響。盡管全球層面的氣候安全挑戰日益嚴峻，但各國出于國家安全、政治經濟利益、地緣政治與國際關系等多方面的考慮，在國際氣候談判中推行國家集團重組和傳統聯盟政治的策略，傾向于采取自利性的氣候政策，導致全球減排力度不足，削弱了全球氣候治理的有效性，導致應對全球氣候安全威脅的力度與氣候變化問題的緊迫性極不相稱。

二、全球氣候安全風險的整體形勢

氣候變化的不利影響加速顯現，極端天氣事件的發生頻率和強度不斷增加，嚴重影響國家安全，加劇了國際政治環境的不穩定性。部分地區的武裝沖突數量增加，人道主義危機持續惡化，因氣候災難，全球每年約1600萬人流離失所。發展中國家與發達國家面臨的氣候安全風險明顯不同，發展中國家主要面臨生存威脅、資源矛盾、氣候沖突以及適應安全等安全風險，發達國家更加注重氣候變化對國家安全和國際安全造成的威脅、氣候變化對自身軍事實力的不利影響以及全球氣候治理面臨的威脅等。

（一）氣候安全風險類型及評價指標體系

IPCC第五次評估報告將風險界定為不利氣候事件發生的可能性及其后果的組合，是脆弱性、暴露度和可能性等因素共同作用的結果，如圖3所示。

開展風險評估是進行風險管理的前提。氣候風險評估是在潛在影響及可能性評估的基礎上，選取合適的評價指標，對生態系統、水資源、社會經濟系統等不同領域，生態脆弱地區和氣候敏感區域進行氣候風險評估，識別關鍵的氣候風險點，持續開展氣候風險監測預警。

加強風險管理是降低氣候變化影響損失的有效途徑。應對氣候變化是一個持續的風險管理過程，根據風險評估結果，結合經濟、社會及其他因素進行風險管理決策，綜合運用減緩、適應和安全治理等措施，最大程度降低氣候變化與災害風險造成的損失。

綜合目前已有研究成果，氣候變化造成的安全風險主要包括以下10種類型：水安全風險、糧食安全風險、健康安全風險、生態系統安全風險、經濟安全風險、基礎設施安全風險、國家安全風險、軍事安全風險、國際安全風險、新型安全風險（如采用地球工程技術對全球氣候造成的難以預測的安全影響）。初步的氣候安全風險評價指標體系如表1所示。

從各國應對氣候安全問題的政策實踐來看，發展中國家普遍關注前6種類型的安全風險，這是國家安全體系中的重要內容與關鍵要素。而發達國家多從整體性、全局性的視角出發，更加關注氣候變化對國家安全和國際安全造成的戰略性影響，對維護國家安全能力、對軍事安全的影響等。

（二）發展中國家面臨的主要氣候安全問題

1.乍得湖地區落入氣候沖突陷阱

乍得湖位于非洲中北部，地處乍得、喀麥隆、尼日爾和尼日利亞4國交界處。目前，乍得湖地區面臨安全、發展和氣候變化的復合型挑戰，導致該地區落入氣候沖突陷阱。主要表現為：持續沖突破壞了當地應對氣候風險的能力;大量人口流離失所，土地質量下降，導致資源競爭加劇;氣候變化破壞了地區經濟和生計資源，武裝反對派為招募成員提供經濟獎勵;針對暴力而采取的嚴厲軍事措施可能會削弱當地適應氣候變化的能力。總之，氣候變化和沖突相互作用、相互影響，形成惡性循環，氣候變化帶來的額外壓力加劇了緊張局勢，武裝沖突削弱了當地應對氣候變化的能力。乍得湖地區的氣候沖突問題受到國際社會的廣泛重視，聯合國安理會在主席聲明和相關決議中高度關注該地區的氣候脆弱性風險。遏制該地區的武裝沖突，必須將應對氣候變化作為和平建設的重要內容，積極推動可持續生計，實現穩定發展。

2.氣候變化加劇東非的武裝沖突

IPCC評估報告指出，氣候變化限制人們獲取自然資源的能力，降雨減少與干旱增加了資源稀缺性，導致發生暴力沖突的風險增加。東非東非通常包括埃塞俄比亞、厄立特里亞、吉布提、索馬里、肯尼亞、烏干達、盧旺達、布隆迪、坦桑尼亞、塞舌爾。人民的生計條件惡化，農牧民之間的沖突顯著增多，當地甚至陷入內戰等激烈的權力斗爭，例如，近年來蘇丹和索馬里等國爆發內戰，肯尼亞頻繁干旱引發農牧民之間的資源沖突，等等。2012年夏天，在肯尼亞的蒙巴薩市，頗科莫居民（定居農民）和奧爾馬居民（半游牧牧民）圍繞水源和牧場發生了多次大規模沖突。埃塞俄比亞和蘇丹的族群因為爭奪資源也發生過多次暴力沖突。資源沖突與國家內部的權力斗爭具有內在聯系，圍繞稀缺資源的斗爭容易被政治精英利用，社會組織結構對暴力行為的產生也有推波助瀾的作用，在蘇丹尤其明顯，肯尼亞、埃塞俄比亞、烏干達和盧旺達等國也面臨類似問題。干旱和沙漠化加劇了該地區的貧困與饑餓問題，氣候變化帶來的安全風險不斷加劇，引發嚴重的人道主義危機。

3.小島嶼國家因海平面上升面臨生存威脅

氣候變化導致小島嶼發展中國家成為世界上最脆弱的國家，海平面上升和沿海生態環境退化威脅生計安全，引發移民問題。基里巴斯、馬爾代夫、圖瓦盧、瑙魯等小島嶼國家面臨海平面上升的威脅，關乎生死存亡。2019年，瑙魯總統在柏林氣候和安全會議上明確表示，氣候變化威脅小島嶼國家的生存，全球范圍內最脆弱的國家與人群承受了最大的氣候風險，大量人口被迫遷移。盡管國際社會達成了《巴黎協定》，但氣候變化趨勢并沒有放緩。小島嶼國家經濟社會發展水平低，缺乏資金適應氣候變化。聯合國安理會是維護國家領土完整與安全的重要機構，小島嶼國家希望安理會做出有力反應，在氣候安全問題上促進區域和跨界合作，推動預防性外交，穩定沖突之后的局勢。

4.北極海冰融化引發地緣政治競爭與氣候安全問題

北極問題具有全球意義和國際影響。北極地區是全球對氣候變化最敏感的地區之一，隨著溫度上升，冰蓋、凍土加速融化破壞當地生態環境，造成全球海平面上升，進而引發地緣政治競爭與全球氣候安全問題。北極地區豐富的自然資源、重要的戰略位置以及日益暢通的北極航道正在重塑全球地緣政治格局。隨著氣候變化加劇，海冰融化加快，北極航道通航可能對未來海運、全球經濟和貿易產生巨大影響。北極地區豐富的油氣資源與便利的航運條件使其有望成為世界能源的重要供給基地，吸引各國加入北極的地緣政治競爭。隨著北極地區的資源、軍事、經濟等戰略價值不斷顯現，相關國家的領土主張和權益要求日益強烈，未來，針對北極地區戰略主導權的爭奪將更加激烈，導致該地區安全形勢惡化。

5.最不發達國家與脆弱國家面臨的適應安全問題

氣候變化造成水資源短缺和荒漠化，加劇資源競爭與糧食危機，造成氣候難民人數劇增，引發嚴重的后果，最不發達國家與脆弱國家首當其沖，政治動蕩與較低的經濟社會發展水平導致這些國家無力采取行動適應氣候變化。據統計，在48個易受氣候變化影響的國家中，超過一半的國家脆弱性較高;最易受氣候變化影響的國家中，70%是脆弱性程度最高的國家。2018年，聯合國開展和平行動規模最大的10個國家中，8個國家位于氣候敏感地區，氣候變化造成大量人口被迫遷移，加劇族群沖突。劉長松：《聯合國氣候安全問題最新進展及政策建議》，《世界環境》，2021年第3期，第49-53頁。聯合國難民事務高級專員辦事處表示，干旱加重非洲薩赫勒地區的不安全因素和饑荒問題，導致約3000萬人陷入嚴重的人道主義危機。為防止脆弱國家面臨的氣候安全問題繼續惡化，國際社會需要加大適應技術與資金的支持，提高抵御氣候變化風險的能力。

6.氣候變化對中國國家安全的不利影響

氣候變化給國家安全的不同要素帶來了不同程度的挑戰，劉長松：《氣候變化與國家安全》，《中國發展觀察》，2017年第11期，第20-22頁。中國面臨的氣候安全問題主要包括十個方面。第一，水資源安全，主要是降水變化和干旱問題。第二，糧食安全，氣候變化對全球糧食生產具有負面影響，加劇糧食供應系統風險，例如洪澇干旱可能造成農作物產量下降10%，2030年前糧食供應可能會出現困難。第三，能源安全，氣候變化對能源的安全供應產生影響，尤其在可再生能源比重持續提高的背景下，保障電力的安全供應及價格穩定面臨較大挑戰。第四，經濟安全，氣候變化對經濟系統造成的直接損失不斷增加。第五，生態安全，氣候變化加劇脆弱地區的生態變化，對主要地區的生態系統結構和功能產生不利影響。第六，人體健康和生命安全，氣候變化對人體健康造成的危害逐漸增大，加劇傳染病擴散，平均每年因極端天氣氣候事件而死亡約2000人。劉長松、徐華清：《對氣候安全問題的初步分析與政策建議》，《宏觀經濟管理》，2018年第2期，第49-55頁。第七，沿海城市及海岸帶安全，海平面長期持續上升對沿海經濟發達地區造成重大威脅。第八，氣候貧困與氣候移民安全，氣候變化成為生態脆弱地區貧困人口脫貧后返貧的主要原因，貧困人群的生計難以維持，氣候脆弱地區將面臨更嚴重的災害風險，氣候移民增多。劉長松：《我國氣候貧困問題的現狀、成因與對策》，《環境經濟研究》，2019年第4期，第148-162頁。第九，重大基礎設施工程安全，南水北調工程、西氣東輸工程、三峽工程、青藏鐵路工程以及電網工程等受氣候變化和極端天氣的不利影響較大。第十，城市氣候安全問題，快速的城市化進程與氣候變化影響疊加，導致基礎設施在極端氣候災害面前十分脆弱，城市水災與內澇頻發，交通運輸、電力系統、供水、供暖、排水等基礎設施在極端天氣條件下難以正常運行。劉長松：《暖戰：從氣候沖突走向氣候共同體》，北京：經濟管理出版社，2021年，第168頁。

（三）發達國家面臨的主要氣候安全問題

1.英國強調氣候變化對國家安全和全球穩定造成嚴重威脅

21世紀以來，英國對氣候安全問題的認識不斷深化。2007年，時任外交大臣瑪格麗特·貝克特指出，氣候變化不是狹義上的國家安全問題，而是影響各國在一個脆弱和相互依存的世界中的集體安全。全球面臨的氣候風險規模與日俱增，這不僅對國家安全造成嚴重威脅，也直接影響全球安全議程的核心。2008年的《國家安全戰略》明確指出，氣候變化對全球穩定構成重大挑戰，對國家安全產生重大影響。2009年的《國家安全戰略》進一步指出，氣候變化對英國國家安全環境與安全維護能力帶來嚴重威脅。氣候變化破壞公共交通、能源、農業等基礎設施，對經濟發展、人體健康及糧食供應等方面產生嚴重不利影響，引起突發性緊急事件，顯著影響國家安全。在各國相互依存的世界里，英國仍將遭受氣候變化造成的全球性影響。長期來看，如果沒有及時采取有效的減緩與適應行動，氣候變化在其他許多領域引發的連鎖反應與系統影響將超越各國邊界，氣候變化引發戰爭沖突、大規模移民以及糧食短缺等問題，對英國維護國家安全的能力構成重大挑戰，進而威脅英國的國家安全。

2.美國高度重視氣候變化對軍事安全的不利影響

與英國相比，美國更加關注氣候變化對軍事實力帶來的不利影響。劉青堯：《從氣候變化到氣候安全：國家的安全化行為研究》，《國際安全研究》，2018年第6期，第130-151頁。美國軍方非常重視氣候安全問題，在國家安全戰略層面指出氣候變化對美國的軍事部署、軍事資產及安全環境產生負面影響。2003年，五角大樓發布報告《氣候突變的情景及其對美國國家安全的意義》，強調氣候突變破壞地緣政治穩定，導致沖突或引發戰爭，對美國國家安全造成威脅。2007年，美國海軍分析中心發布報告《國家安全與氣候變化威脅》，強調氣候變化是新的國家安全威脅和社會沖突的“威脅倍增器”（Threat Multiplier）。2008年，美國國家情報委員會指出，30多處美國軍事設施面臨海平面上升帶來的風險。2010年，美國國防部發布《四年防務評估報告》，指出氣候變化對美國的安全環境產生重大影響，對世界產生重大的地緣政治影響，造成貧困、環境惡化等問題，削弱脆弱政府的治理能力。2014年，美國國防部發布新一期《四年防務評估報告》，進一步指出氣候變化對美國的軍事行動與軍事基地產生深遠影響，大大增加未來軍事行動的頻率、規模以及復雜性，同時削弱美國開展各種軍事活動的能力。2015年，美國《國家安全戰略》強調，氣候變化給美國國家安全造成新的威脅，增加軍事防御任務的頻率、規模與復雜性，軍事基地的運營成本將大幅度提升，戰斗部隊與軍事設施的使用受到較大影響。2019年，特朗普政府的國防部報告指出，79處軍事設施受到洪水、干旱和野火等與氣候變化相關的安全威脅，諾福克海軍基地是世界上最大的海軍基地，已經歷了頻繁的洪水泛濫。氣候變化導致沖突、國家不穩定和國家治理失敗，導致軍事準備、運營和戰略可能失敗，并加劇已有的國家安全威脅。

3.歐盟高度關注氣候變化造成的人口遷移與能源安全威脅

歐盟充分認識氣候變化帶來的安全威脅，如破壞社會穩定，產生嚴重的政治、經濟和社會影響等。2016年歐盟全球戰略明確指出，管理好氣候安全風險對實現歐洲的安全和繁榮至關重要。氣候變化是水資源短缺、糧食短缺、流行病和人民流離失所的催化劑和威脅倍增器，嚴重影響人類社會和生態系統，將造成不可逆轉的嚴峻后果。歐盟高度關注氣候變化引發的移民問題，人口遷移會影響全球、區域和國家的穩定。氣候變化誘發資源沖突并加劇潛在的沖突，能源的安全供應一直是歐盟面臨的戰略性挑戰，直接影響其安全與外交政策議程。

三、全球氣候安全治理的現狀與趨勢

氣候變化對人類社會生產與發展造成災難性影響，引發地區沖突，對國際和平與安全構成重大威脅，發達國家率先開展氣候安全治理，國際組織積極推動各國采取行動，達成了《2015—2030年仙臺減少災害風險框架》《2030年可持續發展議程》《巴黎協定》等國際協議，世界人道主義峰會、第三屆聯合國住房和城市可持續發展大會等也高度關注氣候安全問題。發展中國家普遍將氣候變化視為對發展的挑戰，應對氣候安全風險已經被納入主要區域組織的政策框架。聯合國安理會積極推動國際社會達成氣候安全共識，但主要國家面臨的氣候安全風險迥異，應對氣候變化的立場與政策差異較大，尚未形成政策合力。目前，國際社會應對氣候變化的政策與行動不能適應氣候風險的范圍和規模，政治局勢動蕩不利于主要大國在氣候變化問題上達成共識，將對全球氣候安全治理產生不利影響，堅持地緣政治對抗導致難以形成可行的政治議程。

（一）發達國家和組織率先開展氣候安全治理

氣候安全風險跨越國界，影響經濟、政治、軍事、環境等多個領域，加劇地區武裝沖突，破壞脆弱國家的穩定和國際安全，發達國家率先開展氣候安全治理，在氣候安全問題認知、氣候安全風險評估及綜合應對等方面走在世界前列。七國集團、歐盟等國際組織高度重視全球氣候安全議程，推動各國將氣候安全政策轉化為實踐行動。七國集團成員委托的獨立報告《新氣候和平：采取行動應對氣候脆弱性風險》識別出全球七種關鍵的氣候-脆弱性復合風險：區域資源競爭、生計安全和氣候難民、極端天氣事件和自然災害、糧食與食品供應安全、跨區域水資源競爭、海平面上升和沿海地區退化、應對氣候變化產生的不利影響。2018年，歐盟外交部長會議通過了關于氣候外交的決定，指出氣候變化對國際安全與穩定產生直接和間接影響，將防范化解氣候安全風險作為外交政策和安全治理的重要內容，強調以系統的方式應對氣候風險的挑戰，將氣候安全治理納入預防沖突、發展和人道主義行動、災害風險應對策略等之中。歐盟堅持預防優先的原則，將氣候安全問題與早期預警、沖突預防機制整合于一體，綜合使用發展、外交和安全機制，以應對氣候脆弱性增加、武裝沖突加劇等安全挑戰，全面提升成員國應對氣候安全風險的能力。歐盟制定了應對氣候風險的管理框架，提出氣候安全治理的常規化、制度化及政策整合等措施，提升針對氣候突發事件的快速反應能力，以應對氣候變化、環境退化和自然災害的影響。荷蘭發起的《行星安全倡議》（Planetary Security Initiative）及德國發起的柏林氣候與安全會議是歐盟成員國積極開展氣候安全治理的典范，旨在推動國際社會采取實際行動防范氣候安全風險，并提出了氣候安全治理的行動領域和政策措施。北約作為軍事同盟組織，通過加強評估的方式提高成員國的軍事能力，抵御氣候變化的不利影響。

（二）發展中國家和組織積極探索氣候安全治理

發展中國家高度關注糧食安全、災害管理、適應氣候變化等氣候安全問題，積極應對氣候安全風險已被納入主要區域組織的政策框架。非洲聯盟關注氣候變化與武裝沖突之間的聯系，敦促各國解決氣候安全問題。阿拉伯國家聯盟充分認識到氣候變化將重塑和平前景，重點關注氣候變化引發的糧食安全和水資源安全問題。加勒比共同體將氣候變化視為安全威脅，制定了氣候適應和提升社會復原力的區域合作戰略，通過加快實施《2015—2030年仙臺減少災害風險框架》、落實災害風險管理戰略來降低災害風險。干旱等自然災害影響糧食安全，這是發展中國家的共同關切。東南亞國家聯盟已經認識到氣候變化帶來的安全挑戰將威脅區域的繁榮和穩定，破壞人民生計，限制未來的發展選擇，因此政策的重點是氣候適應、糧食安全和災難管理，但氣候政策的實施面臨挑戰。南亞國家的經濟發展與就業主要依賴農業，極易受到氣候變化的影響，面臨冰川消融、干旱、洪水和海平面上升等不利影響，因此，南亞區域合作聯盟重點關注增強災害管理能力、糧食安全、氣候適應等問題。區域發展背景和氣候脆弱性也會影響氣候風險的形成。西非國家經濟共同體對環境和自然資源問題的關注源于其在處理自然資源沖突中積累的經驗。西非國家經濟共同體注重氣候變化與沖突之間的關系，強調人道主義、自然和環境危機會破壞區域安全，明確界定了環境惡化與自然資源匱乏導致的安全挑戰;但是在政策實施方面，缺乏將自然資源和環境變化、氣候變化聯系起來的能力，能力不足與成員國缺乏承諾是該組織面臨的重要挑戰。干旱造成的氣候安全風險是東非政府間發展組織成立的原因之一，該組織的政策著眼于加強糧食安全和環境保護合作，但是近年來持續的內戰沖突及其他區域性問題限制了其影響力的發揮。

盡管廣大發展中國家及有關國際組織對氣候安全風險的認識水平不斷提高，但政策實施仍然是主要挑戰。應對氣候安全風險，需要加大對區域氣候風險評估的支持力度，全面評估各地區在不同社會、政治和經濟背景下的氣候脆弱性，根據當地政治和社會背景做出協調一致的政策響應。

（三）聯合國安理會推動達成氣候安全共識

聯合國《2015—2030年仙臺減少災害風險框架》《2030年可持續發展議程》《巴黎協定》等為開展氣候安全治理提供了重要的政策基礎。聯合國安理會作為維護國際和平與安全的首要機構，積極推動國際社會就氣候安全治理達成共識。2018年，德國與瑙魯在聯合國共同發起成立了氣候安全之友小組，組建了氣候安全專家網絡秘書處，以提高聯合國系統對氣候安全問題的認識水平和參與程度。安理會將氣候安全問題納入議事程序，自2007年以來，先后針對氣候安全問題組織召開6次公開辯論，14項決議涉及氣候安全問題，多次舉辦阿里亞辦法會議，為全球應對氣候安全問題注入新動力。安理會將氣候安全風險評估納入已經開展的沖突評估當中，非洲政治特派團特別是中部非洲的政治特派團，目前已開始收集氣候安全風險信息，其他聯合國特派團也在加強氣候安全風險的數據收集工作。目前，安理會成員國在氣候安全治理問題上還存在不同的認識。2021年12月，俄羅斯否決愛爾蘭、尼日爾在安理會提出的氣候安全問題決議草案就反映了這一點。該草案提出，將氣候安全風險納入聯合國預防沖突戰略，減少因氣候變化的不利影響而再次發生沖突的風險。安理會成員國的分歧將延誤甚至錯失應對氣候變化的“良機”，加劇全球氣候治理面臨的困境。鑒于氣候變化給國際社會造成的安全威脅，應充分發揮安理會的積極作用和聯合國系統的整體合力，加強國際合作，共同應對氣候安全威脅。

（四）主要大國應對氣候變化的立場與政策存在差異

安理會常任理事國的氣候治理政策不僅關乎自身的國家安全，也會對全球氣候安全產生深遠影響。地緣政治局勢動蕩不利于主要大國在氣候變化問題上達成共識，進而對全球氣候安全治理產生不利影響，堅持地緣政治對抗將難以形成可行的政治議程。

中國對國家安全有比較廣泛的界定，堅持從可持續發展的角度認識與解決氣候變化問題。2014年，習近平總書記在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時首次提出總體國家安全觀，建立集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等于一體的國家安全體系。總體國家安全觀堅持“大安全”理念，并隨著社會發展而不斷拓展。氣候安全在某些方面獲得了一定關注，中國主要從可持續發展的角度來認識與解決氣候變化問題，尚未將氣候變化視為對和平與安全的挑戰。

俄羅斯不易受氣候變化的不利影響，甚至可能從全球變暖中獲益，因此堅持認為安理會不是維護氣候安全的適當場所。蘇聯解體以來，氣候變化問題在俄羅斯政府事務中的優先級別一直很低，因為該國經濟發展嚴重依賴化石能源部門。氣候變化對俄羅斯在能源和糧食方面的影響十分有限，僅對生態安全具有一定威脅，尚未涉及軍事安全。

美國在全球氣候安全領域走在前列，但是由于民主黨和共和黨之間嚴重的政治分歧，氣候政策經常發生反復。美國國防部在認識和降低氣候安全影響的必要性方面已經達成了明確共識，國防評估報告針對兩大類的氣候風險（氣候變化會加劇全球的不穩定、氣候變化對美國軍事設施與軍事資產構成威脅）制定規劃。

英國在積極推動聯合國安理會應對氣候安全問題方面發揮了重要作用。國防部將氣候變化視為國際安全威脅和國家安全威脅，并將其納入防務規劃、相關行動與設施運營當中。與美國不同，對英國政黨而言氣候變化并不是一個會引發分裂的問題，保守黨政府繼續執行氣候政策，推動國際氣候安全問題的相關議程。

法國在氣候安全方面的立場與行動與英國類似。2017年，法國更新防務白皮書，突出了氣候變化對國家安全的不利影響，氣候行動在馬克龍總統的事項安排中處于優先位置，有助于推動氣候安全議程。目前，法國尚未針對氣候變化問題提出新的特定安全政策。

四、提升全球氣候安全治理的路徑與措施

氣候變化給世界各國帶來安全威脅與發展挑戰。發達國家的成功經驗表明，通過加強氣候風險的分析評估，識別氣候風險點與關鍵氣候風險驅動因素，是進行風險管理的基礎和前提。針對發展中國家面臨的氣候安全風險，需要結合區域氣候風險特征完善治理路徑，協同推進相關政策措施以提高治理效率。從全球層面來看，需要針對氣候安全風險制定分級管理政策框架，為應對“黑天鵝”事件（小概率危機）和“灰犀牛”事件（大概率危機）做好充分準備，通過氣候外交與大國合作構建全球氣候共同體。

（一）加強針對氣候安全風險的分析評估與管理

加強針對氣候安全風險的分析評估與管理是制定國家適應氣候變化戰略的重要基礎，也是應對氣候安全風險的重要途徑。一是加強對氣候安全風險的全面分析評估。遵循“后果—影響—風險”的邏輯鏈條，運用綜合安全分析方法，全面評估氣候、環境、社會、經濟、安全動態與發展背景等因素，加強對資源競爭、經濟安全、社會穩定等關鍵性氣候風險的評估，準確識別氣候風險點與關鍵氣候風險驅動因素，對氣候安全風險進行監測預警和有效管理。二是強化主動適應措施。加快構建氣候適應型社會，針對生態系統退化、物種滅絕、人類發展、國家安全、人類健康及經濟發展等關鍵風險，強化主動適應措施，針對氣候緊急狀態做出快速反應，降低氣候變化造成的損失。三是加強氣候安全風險的綜合應對。氣候變化導致沖突風險增加，結合風險分析從降低脆弱性、提高恢復力、強化適應性措施等方面綜合應對，加大資金與技術支持力度，加快低碳彈性基礎設施建設與經濟社會發展綠色低碳轉型，從源頭降低氣候風險。不斷強化氣候風險管理，建立涵蓋氣候風險預估、災前預警、應急救災和災后恢復重建等方面的綜合應對體系。

（二）結合氣候風險特征完善區域氣候安全治理路徑

氣候變化威脅人類社會安全，各地區面臨的氣候風險存在較大差異。小島嶼國家面臨海平面上升的風險，非洲國家面臨資源競爭與暴力沖突加劇的風險，北極海冰融化引發地緣政治競爭風險，城市化進程中面臨基礎設施運行安全等問題，因此，要結合不同地區的風險特點，加快制定實施區域氣候安全戰略，強化主動適應措施，保障經濟社會持續健康發展。降低氣候脆弱性風險與安全威脅的優先選擇是減緩氣候變化，同時主動適應氣候變化，協同推動氣候變化適應、發展、人道主義援助以及和平建設等行動，提升針對氣候脆弱性風險的彈性和恢復力，實現不同政策的協同增效。將氣候變化納入區域脆弱性與沖突評估，加強針對脆弱國家的資金、技術支持與人道主義援助。結合區域氣候風險特征，選擇合適的減緩、適應和安全治理措施。減緩是為減少和避免氣候變化而采取的措施，主要通過減少溫室氣體排放來遏制全球變暖的趨勢。適應是采取措施調整自然和人類系統以應對氣候變化的不利影響，包括增量適應，如防御建設和大規模的社會經濟變革（改變飲食、重新培訓勞動力、開展氣候移民等）。對于減緩和適應氣候變化難以解決的不利后果，需要制定安全治理措施，包括應對資源競爭和沖突、無序的人口大規模遷移等。

（三）協同推進氣候變化減緩、適應和災害風險管理

氣候風險與經濟社會發展密切相關，充分發揮減緩和適應的協同作用，選擇合適的氣候恢復路徑是應對氣候變化不利影響的有效措施。整合不同機構及相關領域的政策行動有利于提高治理效率，推動適應氣候變化政策的重點從關注自然生態的脆弱性向關注更廣泛的經濟社會脆弱性及人類社會的應對能力轉變，加快推動實現氣候韌性發展。適應具有高度的地域性，需要因地制宜地選擇適應措施，協同推進災害風險管理與氣候適應行動，通過風險管理增強恢復力，進而適應氣候變化。災害風險管理可以促進適應氣候變化，適應氣候變化可以更有效地應對未來新的災害風險。災害風險管理和適應氣候變化的關鍵在于降低經濟社會面對氣候事件時的脆弱性和暴露度，提高針對無法避免的氣候風險的恢復力，協同推進災害風險管理和適應氣候變化，有助于降低未來的災害風險，促進經濟社會可持續發展。政策實施要注意加強風險防范，兼顧發展與安全，處理好應對氣候變化和能源安全、產業安全、糧食安全、人民生活的關系，確保安全降碳，降低社會成本，防止“限電限產”等短期性、極端化措施加劇經濟社會風險。

（四）制定并完善氣候安全風險分級管理政策框架

風險管理是一個實踐過程，需要根據風險評估結果制定氣候安全風險管理框架，如圖4所示。

制定風險管理策略需要全面評估氣候變化帶來的威脅和潛在的脆弱性，努力解決最壞情況（“黑天鵝”事件）發生時可能會出現的問題。識別并管理氣候變化不可避免的風險，最終應對大規模復雜的氣候風險。制定明確的氣候行動目標、有效的適應政策和應急計劃。制定氣候風險管理策略，有助于針對維護全球氣候安全進行充分投資。按照風險程度初步將氣候風險劃分為三個層級：努力實現不高于2℃的溫控目標，假定為升溫3～4℃做準備，為升溫5～7℃制定應急計劃。每個國家都要根據本國的氣候脆弱性水平和具體國情選擇合適的氣候風險管理組合措施，具體包括：制定有力度的減排目標，加大對低碳轉型技術研發的投資力度，構建兼顧彈性和靈活性的全球氣候制度，對氣候風險和應對氣候變化行動進展開展獨立評估，適應戰略要為出現“完美風暴”和相互關聯的氣候影響做好應對準備，加強氣候災害預防與人道主義救援合作，制定提升國際氣候恢復力的管理框架，為決策者制定政策提供數據、資料及相關工具，制定減輕氣候災害的應急規劃和投資策略，跟蹤監測氣候變化風險臨界點。

（五）加強氣候外交與大國合作構建全球氣候共同體

《聯合國氣候變化框架公約》談判采用協商一致的議事規則，達成氣候協議需要197個締約方全部批準，相當于賦予每個國家否決權，必然導致“最小公約數”決議，所以全球減排承諾不足以維護氣候安全，耗時耗力不利于應對迫在眉睫的氣候安全威脅。比較可行的方式是組建“氣候俱樂部”，推動主要排放國采取聯合行動，主要大國就共同行動達成一致意見后，積極開展氣候外交，發揮主要大國的作用，向其他國家施加壓力使其加入該群體，[法]奧利維爾·布蘭查德、讓·梯若爾：《應對未來的三大經濟挑戰》，《比較》，2021年第5期，第5-10頁。最終推動各國采取集體行動維護全球氣候安全。一方面，推動構建全球氣候共同體，加大適應氣候變化的國際資源投入。加強氣候安全治理與氣候風險適應的國際合作，推動落實《巴黎協定》，共建清潔、低碳、美麗、韌性的新世界。加大國際資源投入，完善國際氣候融資機制，彌補發展中國家的資金缺口。另一方面，加強國際合作交流，形成氣候政策合力。推動主要大國以合作而非對抗的方式解決全球氣候安全問題，這有利于打破安全領域零和博弈占主導地位的“魔咒”，推動各國從氣候沖突走向氣候共同體，造福世界人民。中國作為安理會常任理事國與最大的溫室氣體排放國，需要加快推進國內綠色低碳發展轉型和氣候適應型社會建設，加強應對氣候變化南南合作，幫助脆弱國家提高氣候變化適應能力，為維護全球氣候安全做出中國貢獻。

〔責任編輯：沈 丹〕