城市基層社會治理的演進軌跡與變遷動力

[摘要] 從制度—生活視角回溯我國城市基層社會治理演變軌跡和內在機理，我們可以發現基層社會治理大致經歷了四個演化階段：“規制型”—“指令型”—“主導型”—“增能型”。這一演變過程呈現出從秩序固態到秩序嚙合以及從自主性闕如到自主性有序的特征，整體呈現出強秩序社會所蘊藏的社會自主性空間的逐步釋放和漸趨平衡。基層社會治理能力取決于制度供給和制度執行的能力對于生活世界里秩序變動特征和自主性釋放需求的回應水平。秩序性和自主性的復雜互動、二者空間拓展的此消彼長以及碰撞中走向動態平衡的張力促成了制度與生活之間的持續互構，進而形成了基層治理不斷演化迭代的動力。

[關鍵詞] 基層社會治理" 制度" 生活" 秩序性" 自主性

[基金項目] 本文為國家社會科學基金重大項目“中國特色社會工作制度體系研究（19ZDA144）”、國家社會科學基金青年項目“城市社區治理中新興技術的應用機制研究”（20CSH092）、中國博士后科學基金第13批特別資助（2020T130113）、上海理工大學引進人才科研啟動課題的階段性成果。

[作者簡介] 趙欣，社會學博士，上海理工大學公共管理系副教授，碩士生導師，復旦大學社會發展與公共政策學院博士后，研究方向為社會治理、社會工作、應急管理;何海兵，社會學博士，上海行政學院政府研究所副所長，教授，碩士生導師，現代社區發展研究中心主任，研究方向為社會治理、政黨治理。

[中圖分類號] C916

[文獻標識碼] A

[文章編號] 1008-7672（2022）01-0095-16

一、 問題提出與基層社會治理變遷研究的視角轉換

黨的十九屆四中全會指出，“推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務”。①基層社會治理是社會治理的重心，社區又是基層社會治理的重點。②基層治理的水平直接關系到國家治理體系和治理能力的現代化。基層社會是觀察社會變遷、各類群體關系的“透視鏡”和“微縮模型”。在新中國成立后70多年的發展過程中，基層社會治理的演變軌跡與內在機理是什么？每一階段的宏大制度和市民生活實踐如何彼此影響？針對這些問題，學術界已經進行了大量研究，已有研究主要基于“國家—社會”范式、行動者視角和權力視角展開。

“國家—社會”范式下展開的研究，關注國家黨政系統及地方政府運作機制在文化、社會和政治語境中的理論反思與揚棄，執政黨與群眾關系，共同體與個體關系等主題。有學者從轉型國家“執政黨—群眾”聯結機制的變化透視演變機制，關注焦點在于政黨組織和行政組織對于基層的滲透能力和控制能力。我們可以發現，這種變化從聯結廣度、結構化程度、向度、功能、路徑五個方面顯示為從選擇性聯結到全覆蓋式聯結、從運動式聯結到制度化聯結、從單向主導型聯結到多向整合型聯結、從革命型聯結到治理服務型聯結、從線下聯結到線上聯結五大特征，并呈現從黨的內部聯結到黨群聯結再到社會治理的發展趨勢。③有學者將國家作為一個整體，提出新中國的國家建設不僅體現為國家向社會的滲透，而且建立了一個以原有的底層民眾為核心的與國家意志高度統一的社會體系，這一體系的形成受到革命邏輯與國家邏輯的雙重影響。④“個體—共同體”關系的變遷呈現這樣一種趨勢：計劃經濟時代的“政治共同體”對個體進行了高度控制;到社會轉型時期，個體與共同體之間親和性疏離甚至斷裂，呈現出原子化及“脫域”狀態，再到社會建設時期“個體—共同體”關系重塑，未來應導向“自由人聯合體”。

因為宏觀分析框架難以細致解釋國家社會變遷的復雜機制，⑤特別是在對行動策略和個體選擇上的解釋力有一定的局限性，一些新的分析框架對“國家—社會”視角進行了反思和批判，并被應用到了變遷研究這一領域，比較有代表性的是行動者視角和權力結構視角的研究。行動者視角主要運用“過程—事件”分析方法，主張整個社會政治生活及其變遷產生于具有不同利益訴求、不同目標以及身處不同環境的行動者集團的互動，行動者和空間是這一理論中的自變量。⑥權力結構視角關注到了資源、交換和權力在社會治理變遷中的作用，認為個體對于環境的依賴由一元轉變為多元，個體獲得了自身行動的自主權和較大的自由度，個體對組織的參與愈發基于理性選擇下的利益驅動，協商和談判逐漸成為利益實現的重要方式。①

前述三種視角中，頭一種視角對行動主體的能動性和行動的力量有一定程度的忽視，后兩種視角則在一定程度上弱化了制度性和結構性的力量。本文嘗試從“制度—生活”②視角出發，在國家邏輯的宏大背景和市民生活世界之間建立對話，從新中國成立70余年的時間序列中觀察基層社會治理的“秩序”與“自主”。

二、 基層社會治理變遷中的自主性與秩序性：“制度—生活”的分析框架

近年來，基于對“國家—社會”理論的揚棄和其他理論視角及分析方法的啟發，制度研究者支持將能動觀和結構觀結合起來的中間立場。格雷夫與斯科特認為制度受著規則、信念和規范等各種基礎要素的支持，“制度的這些基礎要素都外在于其所影響的個體行動”。但它們也是“內生性的制度”并且會自我強化③。李友梅和肖瑛兩位學者提出了“制度—生活”這一分析路徑，試圖打通從國家邏輯的宏大敘事到市民生活的日常敘事之間的避障，展現出強大的理論解釋力。

“制度”是指以國家名義制定和發布并為國家的各個層級政府及其部門代理人行使其職能提供支撐和法理依據的正式制度。制度展現為生活世界中那些相對持久的特征和規則，并賦予處在特定時空中的社會系統以“牢固性與穩定性”，為社會系統提供“秩序”。④ “生活”是指行動者的行動選擇和實踐及其構成的日常世界，不僅包括各種權宜性的生活策略和技術，也涵蓋權變性條件下產生的利益、權力和權利訴求，還包含相對例行化和日?；拿袂樗桌硪约案鞣N非正式制度、不成文法或習慣法⑤。生活主體運用行動策略與正式制度，在不同的社會情境中進行實踐層面的復雜互動，表現出“自主性”。

在生活世界同國家意志和制度邏輯相互再生產的變遷過程中，我們可以看到制度的秩序性與生活的自主性之間的復雜張力。一方面，從秩序性的角度來看，在外部條件相對不變的情境中，一般來說，社會治理的水平取決于制度供給能力和制度執行能力兩個層面。另一方面，從自主性的角度來看，當一個社會系統在運行過程中不再僅依賴于某一個環境系統而是可以從更多的環境系統中獲取資源時，它就能夠在較大的程度上支配自身的選擇和行為，從依賴的關系和情境中解脫出來，獲得自我運轉的自主性、較多的選擇權和較大的自由度。制度雖然構成了行動選擇和策略的條件及制約因素，但同時也可為行動提供引導與資源，因而也為行動者及其活動提供著資源，并起到能動作用。①生活主體的權利主張以及生活世界的“民情”和“習慣法”會通過行動策略作用于制度實踐的正式過程和非正式過程，在“非正式實踐”中“非正式制度”可能會被生活主體生產出來，反過來推動正式制度的自我修正和自我變革。自主性生長所需要的空間反作用并擠壓制度空間，影響制度供給時的決策考量和制度執行時的效果，也會促進制度的演進。

費孝通先生當年在《鄉土中國》中所提供的理論框架提出良好的治理取決于法治機制（代表著政府機制）和自治機制（代表著社會機制）②各自體系的完善和匹配程度。單純從 “國家與社會”的規范性視角進入，很難洞察一個社會中“民情”重塑的路線和動因，若以制度與生活的互動實踐為切入點，則可以較為便捷地分析正式制度實踐中“民情”的變動軌跡和作用機制。③本文嘗試從“秩序性”和“自主性”兩股力量的角力過程去解讀基層社會治理的變動時序。

上海是改革開放的前沿陣地和試驗場域，與經濟轉軌和探索創新所并行的是在社會體制改革、社會治理格局構建、制度設計和市民社會互構、自治共治激發等眾多領域多年來的同步探索，經濟領域和社會領域的創新相輔相成。上海推進基層社會治理的歷程，既有比較鮮明的行政主導底色，同時有著比較好的市民社會的基礎，因此對上?；鶎由鐣卫碜冞w的歷史追蹤可以獲得完整而豐富的國家意志、政治邏輯同生活世界復雜互動的圖景，是觀察制度和生活互動過程極好的“微縮景觀”。同時需要說明的是，本文強調的是治理的社會屬性（社會生活和社會事務）④，即作為國家治理之外的領域統稱，而不是通常使用的“多元”屬性⑤⑥的治理概念。本文將以上?；鶎由鐣卫淼慕涷灋榭疾鞓颖?，從“制度—生活”視角，圍繞制度構建和市民生活實踐之間的相互關系展開，沿秩序性與自主性關系變化的邏輯主線，分析不同階段的治理策略和演進動力。

三、 城市基層社會治理變遷的演化軌跡

從新中國成立后總體性社會和單位體制的形成到改革開放后單位社會逐步解體和街居制成為主流再到近年來社區制的初具規模，上海的城市基層治理創新歷經了70多年的迭代演化。本文主要根據社會建設領域發生的對社會生活具有標志性影響的制度變革情況對新中國成立后基層社會治理變遷的歷史分為四個階段，并對制度的秩序性要求和生活自主性需求的相互建構關系進行分析。

這一過程大致呈現出三種趨勢：基層治理的主體呈現出從一元主體到一核多元的發展趨勢;制度層面呈現出從單向福利供給向多元主體權責不斷細化的趨勢;生活層面呈現從管、教、服務的職能到社區增能和自治共治的變化。從這三種趨勢，我們可以看到在主體多元化過程中“秩序性”和“自主性”之間形成的內在張力。在這一過程中基層治理大致經歷了四個演化階段：“規制型”—“指令型”—“主導型”—“增能型”，演變過程呈現出從秩序固態到秩序嚙合以及從自主性闕如到自主性有序的特征，整體呈現出強秩序社會中所蘊藏的社會自主性空間的逐步釋放和漸趨平衡的特征。

（一） 從1949年到1978年：規制中的單位社會與基層社會

從新中國成立到改革開放近30載的漫長歲月，我國先后經歷了新民主主義社會階段①、社會主義初級階段十年探索期以及“文化大革命”時期;先后迎來了新中國成立、國民經濟恢復、抗美援朝勝利、社會主義改造完成、第一個五年計劃取得重大成果、“兩彈一星”研制成功等歷史性成就;也先后遭遇了全黨整風和反右派斗爭，以及“大躍進”和人民公社化運動、“文化大革命”等前進中的反復、發展中的迷茫、趕超中的挫敗。新中國成立后充滿曲折斗爭、錯綜復雜和內憂外患的近30年，社會領域的核心任務之一是重建社會秩序，改變一盤散沙的社會局面，迅速將民眾組織到一起，共同開展生產和生活，以實現從國家到民眾、從中央到地方、從城市到鄉村的一致行動，充分凝聚資源和力量應對國內外復雜局勢。

1. 單位管理與街居制管理并存，延伸到社會生活全域

在這一階段，城市基層社會的管理格局是單位管理體制和街居管理體系并存。以“單位”作為載體組織生產和生活，融合政治、經濟和社會功能的思路來源于革命根據地時期的成功經驗?！皢挝弧本邆涞母叨日涡?、組織性和動員性等特性使其成了新中國成立后重建社會秩序的不二之選?！皢挝簧鐣笔且环N根本性和全方位性的社會重建方案②，要通過塑造總體性社會認同、單一計劃經濟體制、政社一體的社會管理體制加以實現，從生產到生活、從國家到社會、從單位到個體出現了高度的總體性。

除黨政機關、事業單位和國有企業之外的就業人群和非就業人群主要通過街居制進行約束和管理。③據統計，1953年1月，上海由黨政機關和企事業單位管理的人員數量約占城市居民總數的39.2%;在里弄參加居委會組織的活動者和在里弄生活但不參加居委會組織的活動者總共占到了60.8%。④上海發布了《上海市居民委員會組織暫行辦法（草案）》，作為基層組織的行動藍圖。至此，上海在基層社會基本確立了“第N辦事處+居委會”的管理制度。⑤

2. 制度規訓的社會生活與雙重屬性的居委會

這一時期，居委會的工作對象主要是單位社會之外的人群。居委會的主要任務包括兩個方面：一是承接基層政府的指令，在基層進行生產動員和思想動員，解決民眾面對的日常問題：二是進行組織動員，讓民眾形成政府領導之下的支持性組織，支持政府的各項工作。居委會是各地順應各級政府解決特定時期的特定問題，傳遞黨政意志和政策目標而逐步探索出的一種組織形式，既不完全是群眾內生自發的自組織，又不完全是自上而下的行政組織。但是，居委會從成立之初，其經費就來自政府，它的雙重身份近乎自然地傾向于完成黨政目標，即維護基層政權穩定和迅速組織動員群眾，是政府權力向最基層延伸的“手和腳”。

這一階段的主要特點是國家對生活、生產的全面規制與社會秩序表現為以單位和街居管理組織為中心的缺乏流動的固定形態。國家主要通過單位和街居管理組織對社會成員進行組織、動員和管理，單位和街居內重疊了政治、經濟和社會三種功能。單位和街居被視作一種朝夕相處的“生活共同體”。街居制通過“革命”的方式改造舊的基層組織體系（如保甲制），負責管理沒有單位歸屬的社會閑散人員、民政救濟和社會優撫的對象。①上海人口眾多，在1949年新中國成立前夕是中國人口最多的城市，達到了四百三十萬。作為亞洲最大的城市，上海也是亞洲唯一的金融中心，擁有健全的工商業體系，同時金融、航運、紡織、造船等服務業、輕工業和重工業發達②，從業人口身份駁雜，生活在單位之外的人口眾多。這一時期，上海采取“單位制”+“街居制”的管理格局，形成了較為龐大的街居管理組織。到城市人民公社化運動時，城市閑散勞動力的組織程度最多時達到了85%以上，被組織起來的人都無條件地參加街辦工業、社辦工廠和各種生活服務組織③，陸續被納入一個個大小不一的單位體系中。無論是單位社會還是街居制所組成的基層社會，在層級關系、內部結構和管理方式上都如出一轍、高度一致，政治功能、經濟功能和社會功能高度重疊。這一時期的社會秩序缺乏變化性、流動性和靈動性，個體自主空間極其有限④，“在我國歷史上前所未有地把國家力量滲透到社會生活的幾乎所有領域”⑤。

（二） 從1979年到1995年：流動社會中的秩序松動和自主性萌發

1978年，我國開始了改革開放。1978—1995年是改革開放的早期階段，這一時期的中國一方面要在“文革”之后全面調整恢復社會秩序，另一方面要逐步開放、解放思想和搞活經濟。新經濟形態的逐步出現需要資源和人口具備一定的流動性，客觀上也需要原本包辦生活的制度體系從生活領域中有所退讓，使生活領域有一定的自主性，讓社會生活產生更多的活力。這一過程的發軔與延續，既為中國經濟、政治、文化和社會的復蘇與發展創造了無窮可能，又帶來了原有社會秩序的持續解構并孕育著新生秩序的力量。

1. 制度生產和制度供給增能街居管理組織，回應基層民生需求

十一屆三中全會以后，作為基層管理最重要主體之一的居委會的工作開始走上正軌，上海的“里弄革命委員會”統一被改為“居民委員會”。①

早期的居委會功能包括兩個方面：一是針對特殊群體的福利性事務②;二是基層政權建設方面，維護基層穩定?；鶎咏M織功能較為單一，難以實質覆蓋到基層各類群體。特別是在改革開放后，這一局限性愈益突顯。同時，居委會之間轄區差異巨大，最大的居委會管轄范圍近兩千戶，涉及一萬人，最小的居委會管轄范圍只有一百多戶，涉及四百多人。③不同居委會在管理方式、基層組織方式、工作布置和考評方式上難以統一標準。

針對這些問題，國家更加重視居委會制度的建設和完善。在上海，1986年2月《上海市居民委員會工作條例（試行）》以及《上海市街道辦事處工作暫行條例》④頒布，該年年底召開了第一屆街道工作會議。另外，1989年《中華人民共和國城市居民委員會組織法》頒布實施。這些條例、法律對街居的職能、職責和體量進行了制度化確立：確定了居委會十項主要工作任務，明確“居委會具有自治權”;居委會的管轄人口范圍縮小為500～800戶，居委會干部數量從13～17人縮減到5～11人，此外做出了三年工作任期的規定。⑤《上海市街道辦事處暫行條例》規定了街道的屬地化責任和對轄區內各項事務進行統籌管理的權力，并為基層干部的政治待遇提供了制度化保障。1990年，上海市政府正式下發104號文件，明確了專職居委會干部屬于集體事業編制。⑥

另外，改革開放之初的上海，在市民日常生活“衣食住行”“吃喝拉撒”等方面都不同程度地面臨著資源短缺和群體矛盾，再加上知識青年返滬以及各個產業快速發展的需要，住房、交通和環境方面的問題尤為突出。對于這些問題，區縣看得見卻管不著，市里“遠水救不了近火”，問題很難得到及時反饋和解決，工作低效制約了城市發展。于是，上海率先在全國推動管理體制的改革創新。1984年，上海市政府批轉《關于調整城市建設若干問題的市、區分工的意見》，1985年又批轉《關于市政建設管理體制改革的若干意見》。根據文件精神，市建設委員會和有關管理局下放了住宅規劃、房產、市政、環衛、園林管理等部分事權。1988年后，市建設委員會和有關管理局又下放了規劃、土地、環保和城市綜合開發等部分事權，而且明確了市和區縣兩級政府在建設管理方面的職責分工，由此形成城市分級管理構架的雛形，向下放權的趨勢愈加明確。

2. 肇始于社區服務，聯結制度與生活

這一階段的特點表現為總體性秩序松動、市民自主空間開始萌動。改革開放后，基層社會需要應對五個方面的新變化：一是流動性挑戰①，二是個體化挑戰，三是多元化挑戰，四是民主化挑戰，五是市場化挑戰。正是當時的“民生之乏”與“穩定之困”促使了基層管理格局、組織體系和有關制度的變革。政府主導和向下分權的管理思路漸趨形成，這在客觀上表明社會結構的新變化和社會成員的新需求已經倒逼城市基層管理體制改革。同時，我們也可以看到，社會秩序從鐵板一塊的“固體”狀態逐漸呈現出具備一定流動性和自主空間的松動狀態。

1987年9月，民政部召開了全國城市社區服務工作座談會，嘗試從社區和民生的角度以推動社區經濟功能發展以及開展社區服務來降低經濟轉軌和社會轉型的風險，這也成為國家整體性社區建設的開端。②至1987年，上海街道、里弄的經濟實體已有7589個。這些經濟實體的經營種類包括小型棉紡廠以及小商品零售，林林總總達180多項，年產值總計高達10億元。③從1992年到1995年年底，上海建成了涵蓋老年人、殘疾人、優撫對象、便民利民等多種系列的服務體系。

在單位社會消解的過程中，居委會逐漸成為政府和民眾聯結的中間層組織，已經體現出半行政半自治的屬性。從制度對生活進行規制的成效來看，實行街居制的主要成果也正是在制度的規范和制約下政府和基層社會之間形成了這樣一個由群眾積極分子構成的中間層組織——居委會——來進行自我管理，居民區迅速成為基層社會的基本管理單位和政權建設的基本單元。

但是以街居制為核心的基層治理格局的流動性和松動程度仍然較低，其原因主要有兩個方面。其一，雖然居委會具有名義上和法律上的自治權，但是居委會的工作內容和工作職責依然直接反映黨政系統管理的意志，國家通過單位管理單位人，通過居委會這一基層正式權威組織管理單位之外的人，將管理意志滲透到基層社會。由此民眾的自主意識和需求意識沒有很大程度的覺醒，個體和社會獲取資源的渠道仍然比較單一和不穩定。其二，街居在官方倡導下具備了經濟職能，招商引資成為常態。有些街居經營的產業或開辦的集體工廠甚至成為部分居民就業的主要途徑和和收入的重要來源，同時相關的收益也成為街居干部重要的收入來源?；鶎诱⑹袌龊蜕鐣墓δ芑祀s于生活領域，基層活力顯現之余卻也潛藏著無序的危機、服務的缺位甚至尋租的空間。

（三） 從1996年到2013年：行政主導下的多元秩序和自主性生長

這一階段基本屬于改革開放的轉型期和深水期。這一時期，國家大力推進住房貨幣化、醫療市場化和教育產業化改革。伴隨國企改革深化，社會保障制度趨向全面和完善，同時“市場失靈”及其引發的一系列社會失范、階層沖突等問題逐步浮現。政府以社區服務作為切入點，寓管理于服務之中，試圖引導基層管理秩序的重構。社會領域的任務表現為秩序重構與生活場域自主性的發展。市民自發形成的社區自組織、專業社會組織出現，公益和慈善事業發展，社會開始進行反向性“自我保護”運動，市民生活的自由空間和自主性有所提升。另外，圍繞居委會自治屬性回歸以及降低政府的社會治理成本的目標，一系列新的制度安排和工作試點被引導著創造出來，推動居民的自我管理、自我教育、自我服務，基層工作開始探索選舉民主和協商民主的路徑。

1. 行政主導與社會參與制度化

《中共上海市委、市政府關于加強街道、居委會建設和社區管理的政策意見》于1996年頒布實施，提出建立以街道、居委會為責任主體的社區管理體系。1996年，上海召開第一次城區工作會議，構建了“兩級政府、三級管理、四級網格”的社區管理體制，全面部署了基層工作和解決居委會建設問題，在運行機制上強調條塊結合，以塊為主。1996年，居委會招聘專職干部出現了年齡限制和政治面貌要求的傾向，即年齡在45歲以下、優先錄用中層干部和中共黨員等。①在基層干部的隊伍結構上，上海進行了跨行業的系統調配，將大中型企業改制過程中一些優秀的政工干部與工人，選拔充實到各社區黨支部和居委會成為“小巷總理”，并在后期逐漸成長為上海基層建設的基石。1997年，上海市第二次城區工作會議后，工作重心開始轉向街道層面，強化街道辦事處職能并給予人財物的支持。1998年召開的上海市第三次城區工作會議針對條塊之間的矛盾，提出條線職能部門管理重心下移和條塊關系協調的制度建設是重點。1999年第四次城區工作會議，上海對社區的黨建工作作出新的部署，在全國率先提出了加強社區黨建的工作辦法。2004年9月，“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”在黨的十六屆四中全會報告中被正式提出，本土的“社會建設”和“社會管理”的話語體系開始出現。繼而，黨的十七大提出“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，進一步對社會管理的整體架構以及多元主體各自的角色和任務作出了規定。2004年，上海召開了全市社區建設試點會議，開展了社區黨建、社區服務、社區綜合管理、社區協同與公眾參與、社區建設體制機制等33項試點任務。1997年，上海啟動社區服務信息化工作并正式成立社區服務中心。②2002年，上海正式形成了“1個市社區服務中心，14個區社區服務中心，116個街道社區服務中心”的“三網聯動”社區服務架構。

在這一時期，上海的基層社會管理模式被歸為行政主導模式，這一模式的結構特點主要體現在管理層級、權力和資源配置方向、領導定位上對于“街道社區”的賦能及強化。③ “街居一體化”也成為上海市社區建設模式的鮮明特征。④

2. 生活世界新議題反向促進制度革新

1996年第一次城區工作會議召開之后的幾年內，上海抓住浦東開發開放等重大機遇，推動全面改革和全面開放。伴隨迅猛的改革和開始流動的人口，不可避免會產生新的社會矛盾和被快速發展落下的群體。當時上海面臨兩個“一百萬”、兩個“兩百萬”的嚴峻形勢——一百萬下崗工人、一百萬動遷人口、兩百萬外來人口、兩百萬老年人口。各區的基層黨組織和基層政府開始著力進行“凝聚力工程”等一系列關注民生問題的項目和探索激勵社會組織發展和居民自治、自助、互助的項目。經濟和社會不斷發展，思想不斷解放，自主意識不斷覺醒，需求日益豐富多元和旺盛，不同利益主體也可能發生彼此的沖突，這些變化要求制度制定者不斷回應社會領域的變化并進行漸進式改革，這些都孕育著下一場改革的動力。

在選舉民主方面，2000年上海在全市范圍內選擇了53個居委會進行直接選舉試點，居委會的直選比例大幅度提高，居委會屬地化被提出和強調，社工站體制出現。①在協商民主方面，上海也通過多種類型、多種組織、多種平臺的協商路徑，組織各行業、各領域、多種屬性、多種層次的有序協商，拓寬市民政治參與途徑。特別是從2000年開始，居民區的聽證會、協調會、評議會“三會制度”被創造出來并得以推廣，居委會完善了居民會議、居民公約、居民自治章程，開始探索建立居民自治小組、弄堂管理委員會、大樓物業自管小組和民情懇談會等自治載體。

在這一階段，多數基層社區開始探索居委會、業委會、物業公司、社工站、駐區單位聯動的自治和共治模式。部分社區還成立了社區委員會，以反映社情民意、協同多方利益、實現基層民主。如楊浦區殷行街道于2006年建立了社區代表會議制度，從居民區代表參會擴大到社區單位代表列席會議。②

在激發社會力量參與基層治理方面，從2006年到2012年，上海的社會組織年平均增長率為5.3%。③2009年，上海先后在市、區、街鎮建立17個社會組織孵化基地，為其發展提供辦公場所、財務管理、資金募集等支持。上海市財政局于2012年印發了《上海市級政府購買公共服務項目預算管理暫行辦法》，繼而在2013年又出臺了《上海市級政府購買公共服務項目目錄（2013年度）》。從實體空間支持到兩個市級文件的陸續頒布，標志著在全市范圍初步形成了從公益創投到公益招投標，再到政府制度化購買公共服務這樣一種不斷完善和日益豐富的社會組織培育機制。④

這一階段，探索構建既有活力又有秩序的社會管理的社會化路徑是重點。在這一時期，社會建設、社會管理的理論體系和組織結構逐步完善，并成為經濟建設之外的一個獨立領域。在社會建設和社會管理的主體上，從政府一元主體管理模式向政府、社會組織、公眾等多元主體管理格局轉變;在社會建設和社會管理方式上，從自上而下行政主導的單向度管理向黨委領導、行政主導、自治共治轉變。

在市民生活世界中，隨著資源流動，市場興盛，組織增加，市民的權利意識和參與意識有所增長，自下而上的制度建設有所推進。凡此種種，表明社會自主性從懵懂復蘇已經開始走向專業化、組織化和制度化之路?？傮w上，這些微觀的制度創新力圖再造居委會并改變其向行政組織演化的趨勢，讓其回歸社會屬性，即回歸動員和組織居民、推動居民自治和居民參與的屬性。①

（四） 十八大以來：秩序與自主邁向動態平衡的實踐創新

黨的十八大以來，我國經濟社會發展迎來新局面。在社會群體結構和社會組織架構分化的新條件下，從國家到基層政府如何實現基層再組織化，推動既有活力又有秩序的基層社會治理格局的形成，進而促進城市平穩有序轉型發展、保持秩序和自主之間動態平衡，是新時代面臨的新挑戰。2014年，上海市委將創新社會治理、加強基層建設作為市委一號調研課題，研究并出臺了“1+6”文件，包括《關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見》以及涉及街道體制改革、居民區治理體系完善、村級治理體系完善、網格化管理、社會力量參與、社區工作者等配套文件。由此上?；鶎由鐣卫淼奶剿鲗嵺`進入深度體制改革階段。這一階段黨政部門聚焦民生需求和基層社會問題系統地進行權力下放和力量下沉，同時以納入事業編制和提供職業晉升體系等方式加強社區工作者隊伍規范化和職業化建設，通過促進網格化管理發展以及指明社會力量發展方向等方式增強基層治理的秩序性?；鶎由鐣卫磉M入組織規范、平臺形成、資源充沛以及基層黨委政府注重增強基層社會活力和自治能力的深度改革階段。

1. 制度導向下的秩序嚙合

街道直面社會轉型和經濟轉軌之后社會組織架構、社會群體結構的新變化：市民需求復雜化，基層社區出現多元利益群體，多元利益訴求之間常常呈現出相互沖突的狀態，社會管理轉變為社會治理，社會的力量和自主性不斷被釋放。面對這樣的新變化，新的政策嘗試對街道從體制到機制進行一系列的改革，試圖達到一種基層政府與社會良性互動、秩序與生活自主性之間嚙合的狀態。嚙合，原義是指機械零件之間的一種傳動關系，后來引申為直接接觸的事物之間一種潤滑流暢的互動關系。這些嘗試主要體現在兩個方面：一方面是體制層面的變革，將原本依自上而下各項職能設置的科室根據街道基層居民需要和社區事務類型進行了職能歸并與整合，從“對上負責”嘗試往“向下負責”轉變。街道內原有的11～15個科室②按照“6+2”模式設置，即統一設置黨政辦公室、黨建辦公室、管理辦公室、服務辦公室、平安辦公室、自治辦公室。同時根據實際需要，街道可以增設2個工作機構。取消街道招商引資職能以及相應考核指標和獎勵以后，街道的重點工作轉移到公共服務、公共管理和公共安全等社會治理工作上來。①另一方面工作重心下沉和權力下移，協調條塊關系，建立權責統一的工作制度。街道黨工委被賦予多種權力：對區職能部門派出機構工作人員的人事考核權和征得同意權;規劃參與權，即在制定社區建設規劃和公共服務設施布局時應當征求街道意見;綜合管理權，即對綜合性事項，由街道對有關職能部門及其派出機構進行統籌協調、考核督辦，在考核的體制機制上加強街道對職能部門派出機構考評結果的應用;對轄區內關乎群眾利益的重大決策和重大項目的建議權……此外職能部門直接考核街道的做法也被取消了。②

在這一階段，一核多元、黨建引領基層社區治理以及構建多元主體的共治平臺的趨勢開始出現，這類平臺主要以區域化黨建和社區基金會兩個載體出現。區域化黨建為多方主體的協商議事提供規范有序的平臺，推動整個區域內資源的整合。社區基金會是社區資源社會化運作的重要平臺。上海出臺了《社區基金會建設指引（試行）》，社區基金會原始注冊資金為200萬元以上。截至2019年7月，全市街鎮層面成立的社區基金會為80家。這一模式整合了街道、駐區單位、駐區商戶、居民等多方資源，并通過項目有效對接社區需求。

在這一階段，信息技術賦能社區治理的方式一方面不斷加深精度，另一方面向社區公共管理、公共服務、公共安全和自治共治的多個領域橫向擴展。精細化程度的加深主要體現在網格化管理的結構延伸和流程細化上。截至2018年年末，上海市214個街鎮（鄉）建立了網格化綜合管理中心，這張基層綜合治理的“網”已向4286個居委會、1588個村委會延伸，發現、上報、派單、處置、監督、評價的“閉環”式工作流程已經基本形成和理順。③網格化管理的制度建設逐漸完善，在整合公共管理資源、提高管理效能和公共服務能力方面的功能逐漸彰顯。同時，信息驅動社區治理的領域逐漸豐富。上海市寶山區開發了“社區通”平臺，嘗試以“互聯網+”的方式，通過微信構建平臺，整合社區民警、社區物業、街鎮主要部門、居委會。同時采取居民實名制注冊的方式，讓微信平臺成為居民有序提出訴求、協商議事，部門提供服務和與居民直接溝通的有效渠道，賦能社區自治共治。靜安區臨汾街道建立了“社區大腦”和“民情日志”，從公共安全和公共服務兩個方面推進智慧社區建設，讓大數據分析技術以及可視化技術有效運用于服務設施選址優化和預測預警系統中，推動智慧決策。楊浦區控江街道建設了“社區大腦”，結合密布的“神經元”傳感器，在小區范圍內實現了萬物互聯，優化了公共安全問題的發現效率。黃浦區瑞金二路街道建立了“社區治理大數據應用平臺”“社區治理數據庫”和“黃浦瑞金APP”，摸清社區和居民底數，運用標簽為居民繪制“公共服務畫像”，上線了“社工走訪、養老服務、受理大廳、社區巡檢、自治共治、社區黨建”等15個板塊，賦能社區工作者和各個部門，達到了社區知識“全崗通”。這些探索將“人員隊伍”和“智慧技術”進行了融合，以智慧互聯的方式輔助決策，擴充知識庫，目前主要在社區問題解決的前端和中段較好發揮了科技支撐作用。

2. 自治共治交融互動，生活自主性釋放與社區增能并行

自治能力與規則意識增強。上海市多個區、街鎮、居村開始探索自治金、自治議題和自治項目的銜接和使用機制，嘗試在自治項目的申報、運作和評估過程中增強居民參與社區治理的能力和健全居委會自治體系，與此同時建立自治金的使用規則等配套制度。如浦東新區陸家嘴街道為自治金的申請過程制定了嚴格的自治議題征集、項目書審核和?？顚Ｓ贸绦?。社區普遍建立了協商議事平臺，圍繞停車難、養寵物、流浪貓治理、樓道堆物等常見公共議題展開討論。社區居民自組織和骨干居民在居民區黨組織、居委會、專業人士的協助下通過協商形成了較多的專門公約、協商議事規則和居民公約，試圖為業主居民在社區內的行為制定“習慣法”以及協調有著多元訴求的社區群體之間的關系。比如，黃浦區半淞園路街道耀江居民區的居委會、業委會和居民骨干在法律顧問、居民中的執業律師的幫助下，自發制訂“住戶守則”，里面有八項住戶規定，涉及寵物飼養、房屋出租、車輛行駛與停放、小區通行、房屋裝修、垃圾處理、物業管理費、鄰里關系等，基本涵蓋了社區內最高頻、易發生、沖突激烈的幾大類問題和矛盾，在合法的前提下為社區行為和居民交往提供了合規、合情的引導。

社會組織培育與增能社區的途徑增加。專家學者、建筑規劃師等專業人士逐漸深度參與到基層社會治理的策劃和實踐過程之中。街道成立了社會組織服務中心和社會組織聯合會，培育和扶持社會組織，推動社區、社會組織、社會工作者“三社聯動”。社會組織可以通過專業化的力量承接睦鄰中心、鄰里中心的運營，為社區自治項目提供技術支持、增能社區、陪伴社區成長。專業人士運用專業的規劃、商業、藝術、政治和社會發展等知識介入社區空間重塑、社區花園設計、社區參與激發和街區商業運營的活動和流程。

四、 結論與討論

黨的十八大之前的基層社會治理呈現出從總體性到分化與改革、自主空間不斷拓展的演進特征;黨的十八大之后的基層社會呈現出秩序性和自主性并舉、制度設計導向二者良性互動的創新走勢。從社會生活和市民生活來看，自主空間不斷拓展，倒逼制度設計被動漸進演化，通過構建新的秩序加以承接和應對。當自主性發展到一定階段，為避免失序和無序出現，制度的秩序性主動強化，在為基層增能的過程中有意識規范自主性的發展方向，期望二者達到一種相對平衡狀態。

上述分析表明，基層社會治理的制度制定和制度供給在改革開放前期相對滯后于經濟轉軌和社會轉型。隨著市場化改革和高速流動社會的到來以及單位社會的松解、傳統紐帶的式微，這一階段出現了原有社會秩序的松動以及一定程度的社會失序和越軌狀態，也就是處于一般所說的“基層社會治理的真空狀態”。后續的制度供給回應了這一階段出現的問題，形成了新的街居體制。

改革開放早期和中期，社會體系的運行逐漸不再依賴單一環境系統，而是能夠從多個系統中獲取資源，生活世界具備了不再從屬于制度控制支配體系的能力。在這樣的背景下，我們可以發現在基層治理所形成的生活世界中，個體獲取資源的渠道，同樣從一元變成了多元，對單一環境的依賴在減弱，個體獲取資源、利益、社會地位的途徑和方式日趨多元化，個體對選擇權、自由裁量權、行動空間的意識和需求在不斷萌發與延伸。在從一元規制到多元依賴的過程中，個體獲得了自身行為的自主空間。以街居制運作的基層社會治理需要面對這些不斷涌現的新問題、新矛盾和新沖突，特別是當改革開放步入深水區，身份變化、下崗、分流、買斷等一系列的經濟轉型舉措使得生活領域中的“單位人”轉化為“社會人”、社區復雜化和匿名化、從熟人社會變成陌生人社會，而且需要面對如法治機制和自治機制的不健全、市場機制失靈、生活世界市民權責意識的不平衡生長、政府長期存在的條塊協同問題在基層放大、基層治理組織和隊伍能力不足等新問題。

伴隨資源自由流動，政府難以獨立解決基層社會的所有問題，在時間分配、專業程度、細致程度等方面都不同程度地出現捉襟見肘、力所不逮的情況。隨著時代的飛速發展，對問題被動應對、對體制機制略微調整、“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的漸進決策和局部改革的思路已經難以滿足變化多端的社會對秩序性的需求。政府需要進行體制改革，系統推動社會力量的蓬勃發展和市場力量的有序融入，需要重建足以激發社會自主性的新體制和新機制，需要動態靈活調整多元主體的行動邏輯。這樣就內生出對增強秩序性的呼喚，即一種能夠催化多元主體互洽共生、具有一定自主空間又和諧運轉的嚙合型秩序出現。

黨的十八大之后，上海城市基層社會治理的嚙合秩序表征為基層黨組織建設、街道建設和社會建設三條主線相互融合、一核多元，具體體現在：基層黨組織作為核心，通過一系列體制、機制、平臺、組織的設計來增強黨組織的組織力、推動區域化黨建、發揮黨員作用，以黨建引領基層治理全局的方式跨越行政等級屏障并凝聚體制內外力量，為多元主體的協商和共同行動創建平臺，發揮統籌各方和整合資源的作用，解決公共問題，塑造秩序和自主交融互動的新公共性。街道作為基層政府的派出機構承上啟下且發揮著行政主導作用：一方面，落實政府職能的轉變;另一方面，需要向下負責，重心在于優化條塊關系，更好履行公共管理、公共服務、公共安全的職能，維護公共秩序、公共規則和公共福祉，建設服務型政府，為公共設施、服務中心、十五分鐘生活圈、網格化管理和組團式服務的建設或公共服務供給進行公共決策。社會建設的使命在于，在黨建引領下調動多元主體的力量進行自治共治，激發社會活力，動員市民運用自身力量通過參與、協商、博弈等策略解決公共事務，實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。

秩序性和自主性的復雜互動、二者空間拓展的此消彼長以及碰撞中走向動態平衡的張力構成了制度與生活循環往復持續互構和互相回應進而不斷演化迭代的動力。

黨的十九屆四中全會提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”以及“構建基層社會治理新格局……實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎”。①從上海70多年基層社會治理的演進來看，目前已經初步形成共建共治共享的社會治理格局，基層治理現代化的水平進一步提升。

新時代需要面對社會群體結構和社會組織架構的深刻變化，人口流動化、社會陌生化、交往虛擬化已是常態，就業方式、生產方式、生活方式都發生了重大變化。推動基層社會治理體系和治理能力現代化建設，需要在制度設計時考量并回應這些新挑戰新問題，并設計制度性、規范化和專業化的實踐路徑。制度性實踐就是“那些深嵌于生活世界具體時空之中的實踐”。②融合“精細、多元、彈性、智慧”的理念，運用社會化、法治化、專業化、智能化的方式，我們需要從治理結構、治理方式、治理能力三個方面優化現有的治理體系、補足短板、增加動能，從而進一步回應現實所提出的深層次問題，以推動基層治理進一步發展，促進從個體私利和群體私利意識向公共價值和公共意識轉化，推動基層社會公共性的生產，增進民生福祉，以更細致精準的治理模式滿足人民不斷增長的對高品質美好生活的需要。

（責任編輯：余風）