我國交通投資結構的變化趨勢和風險分析

文 交通運輸部規劃研究院 羅詩屹 黃麗雅 崔敏 馬衍軍

近幾年來，我國交通資產投資規模持續保持高位運行，2020年實現同比增長7.1%，有力對沖了經濟下行壓力，發揮了重要的“穩定器”作用。然而，值得注意是目前中央財政性資金規模已呈現縮減趨勢，各省公路投資集中度增強、增速差距擴大，一些風險和問題需要特別關注，如維持投資高位運行的難度愈發增大、行業債務風險愈發集中等。因此，交通運輸行業需要不斷加強政策引導，完善財政資金保障機制，提升資金籌措能力，提高收益效率，發揮交通逆周期調節作用，聚焦重點問題，研判和防范化解風險。

2022年1月10日國務院常務會議指出，當前經濟運行處于爬坡過坎的關口，要把穩增長放在更加突出的位置，堅定實施擴大內需戰略，有針對性擴大最終消費和有效投資，這對頂住經濟新的下行壓力、確保一季度和上半年經濟平穩運行具有重要意義。

近年來，全國交通固定資產投資規模持續高位運行，從運輸結構、資金來源結構、各省投資結構來看，一些特點愈發顯現，包括高速公路成為投資增長的重要支柱、中央財政性資金規模呈縮減趨勢，地方政府債券發揮重要作用、全國各省投資集中度顯著增強等。維持交通投資高位運行更加困難、行業債務風險愈發集中，不同運輸方式投資體制差異性造成的影響更為顯現，這些問題和風險需要行業密切加以關注和防范化解。

交通投資變化趨勢和特點

資產投資規模持續保持高位運行

近10年來，我國交通固定資產投資持續高速增長，投資總額從2011年的2.05萬億元增長至2020年的3.48萬億元,累計增長超過50%，年均增長4.4%。

圖1 2011年至2020年交通固定資產投資完成額（單位：萬億元）

交通基礎設施作為全社會固定資產投資的重點領域，具有項目儲備足、受外部經濟環境制約相對較少等特點。2020年受新冠肺炎疫情沖擊影響，全社會固定資產投資規模由2015年至2019年的5年平均增速7.1%下降至2.7%，而交通固定資產投資規模繼續維持高位，2020年實現同比增長7.1%，有力對沖了經濟下行壓力，發揮了重要的“穩定器”作用。

高速公路是投資增長的核心支柱

不論是從投資規模還是投資增速來看，高速公路均為近年來全國交通固定資產投資高位運行并穩步增長的核心支柱。

圖2 交通固定資產投資額分方式的變化趨勢情況（單位：億元）

鐵路投資從2016年的8000億元，略有下降至2020年的7800億元，預計2021年繼續下降。水路投資2016年至2019年呈下降趨勢，2020年有所提升達到1330億元。民航投資規模有限，但逐年穩步增長，2020年完成投資1050億元。

公路投資中，普通國省道投資由2016年的約6000億元下降至2020年的5300億元，農村公路投資由約3700億元增長至4700億元。

高速公路是唯一投資規模顯著增長的領域，從2016年投資約8200億元上升至2020年的13500億元，5年總增幅達到63.6%，年均增長10.4%。特別是在新冠肺炎疫情形勢下，實現2020年逆勢增長17.2%，2021年前三季度繼續維持高速增長。目前，高速公路的年投資規模占全國交通固定資產總投資額的40%左右。

中央財政性資金規模已呈現縮減趨勢

用于交通固定資產投資的中央財政性資金主要包括車輛購置稅交通專項資金（以下簡稱“車購稅”），以及鐵路建設基金、民航發展基金、港口建設費（中央分成部分）3項政府性基金。受經濟下行和新冠肺炎疫情等多重因素影響，中央財政性資金規模縮減趨勢已較為明顯。

圖3 2016年至2020年交通中央財政性資金收入情況（單位：億元）

車購稅為交通中央財政性資金的主體，2020年收入規模為3531億元，其中轉移支付地方3015億元，約占全部交通中央財政性資金比重的80%、全國交通固定資產投資額的15%，對交通特別是公路投資建設起到了極大的引導和帶動作用。但從歷年增速來看，車購稅收入的年同比增速已從2017年的22.7%，逐年降低至2020年的0.9%。

2021年7月至10月，受經濟下行壓力增大和汽車芯片短缺等因素影響，車購稅單月收入規模已不足300億元，9月、10月單月收入均同比下降25%。若11月、12月仍保持10月的收入規模，則2022年或將迎來車購稅收入的增速拐點，比2020年降低1.5%。

其他交通中央財政性資金收入近年來均已呈下降趨勢。鐵路建設資金收入從2018年的524億元下降至2020年的514億元。民航發展基金收入從2017年的678億元下降至2020年的208億元。港口建設費收入從2019年的237億元（含地方分成部分）降低至2020年的98億元，并于2021年1月起停止征收。

公路投資來源穩定 債券作用重要

交通運輸固定資產投資的資金來源渠道，除中央財政性資金以外，主要還包括地方財政性資金、地方政府債券、國內貸款和企事業單位自籌資金等。考慮到近年交通投資增長主要由公路拉動，需重點分析公路行業固定資產投資的資金來源結構變化趨勢。

圖4 2016年和2020年公路投資主要資金來源結構變化

從2016年和2020年公路投資主要資金來源結構變化來看，地方一般預算投入規模基本維持在4500億元左右，但占全部公路投資資金來源的比重（以下簡稱“占比結構”）從34%逐年下降至25%。同時，地方政府債券規模從97億元上升至1637億元，增長超過1500億元，占比結構從不到1%上升至9%。車購稅和國內貸款投資規模分別增長約700億元和1300億元，占比結構基本穩定維持在14%和30%左右。企事業單位自籌資金從1911億元上升至3182億元，占比結構從13%上升到17%。

總體來看，公路投資各項資金來源的增長速度與總投資規模增長速度總體保持一致、占比結構穩定，雖然地方政府一般預算投入占比減少，但地方政府債券的增長有效填補了下降缺口，將地方政府投入占比維持在三分之一左右，公路投資中政府投入資金（主要包括車購稅、地方政府債券、地方一般預算）杠桿率總體穩定在1:1左右。

各省公路投資集中度增強、增速差距擴大

從不同地區的公路固定資產投資規模結構來看，近年來全國分省份投資結構的集中度逐年升高。投資規模排名靠前的7個省份公路投資全國占比從2017年的46%，逐年上升到了2021年的52%左右，即2021年全國公路投資總額中的一半由排名前七的省份完成。

近5年投資完成額合計值占比較高的省份分別為云南（全國占比9.5%）、四川（7.4%）、浙江（7.4%）、廣東（7.0%）、貴州（5.5%）、山東（5.3%）、廣西（4.8%）。

全國各省份完成投資額的增長速度同樣分化明顯，特別是新冠肺炎疫情爆發后，部分省份投資完成額逆勢迅速升高，例如廣西、湖南、河南、遼寧分別實現投資額2019和2020兩年平均增長51%、38%、31%、25%。而西藏、陜西、內蒙、貴州等省份投資額明顯降低，2019和2020兩年投資額平均增長分別為-32%、-26%、-14%、-13%。

需要關注的問題和風險

維持投資高位運行的難度愈發增大

財政性資金來源穩定性不足

一方面，受經濟下行和新能源汽車銷量占比快速提升等因素影響，中央財政性資金中車購稅收入增速已明顯放緩，或將在近年出現增速拐點。鐵路建設基金、民航發展基金收入仍將低位運行，港建費停征后，水路建設財政性資金保障機制仍需完善。另一方面，地方政府財政收入仍處于恢復性增長階段，再加上近年來地方政府債務余額積累較快，財政赤字率和債務率持續升高，財政收支矛盾依然突出，地方政府交通支出維持穩定規模存在巨大壓力。

投資意愿持續下降

效益方面，由于新冠肺炎疫情影響，交通出行量下降，經營性交通項目愈發難以維持正常運轉和合理利潤率。同時，近年來大量“斷頭路”等短板已經補齊，部分地區路網已趨于完善，新增交通線路帶來的整體社會邊際效益也在逐步遞減。成本方面，近年來交通基礎設施工程造價大幅上漲，2020年水泥、鋼材、瀝青的價格全年漲幅分別達20%、15%、20%左右，隨著未來產品需求回升，原材料、人工等的價格還有繼續上漲的趨勢。項目融資也愈發困難，2020年全國收費公路項目平均資本金需求比例已從2016年的26.6%上升到35.6%，進一步降低了地方政府和企業主體的投資意愿。

2021年1月至11月，公路水運交通固定資產投資完成842.5億元，占年度目標任務105.3%。

行業債務風險愈發集中

向高速公路領域集中

雖然從投資端來看，近年來公路投資資金來源構成和政府投入杠桿率總體保持穩定，但高強度的高速公路投資依然積累了大量債務余額，同時運營端的償債風險也愈發加大。2016年至2020年，我國高速公路里程從13.1萬公里增加至15.3萬公里，債務余額從4.6萬億元增加至6.7萬億元。運營端通行費收支缺口從3821億元增長至2019年的4674億元，2020年受新冠肺炎疫情影響，全國公路旅客周轉量同比下降近50%，高速公路通行費收入顯著降低，年度收支缺口更是一躍上升至7177.4億元，償債壓力進一步加劇。

更需要關注的是，新冠肺炎疫情導致公眾生活出行習慣的改變，將在中長期繼續影響車流量恢復，進而將使通行費收入的恢復期進一步拉長。

向部分省份集中

隨著不同省份間投資規模和投資增速差異持續擴大，區域性債務風險也在加大，防范化解壓力進一步增加。除償債風險外，受地方建設主體資金籌措難度加大影響，部分在建項目資金鏈斷裂風險也在增加，或將導致在建項目合同違約、工程款糾紛、項目“爛尾”等現象增多，影響社會穩定，需要加以警惕。

投資體制差異性對綜合交通的影響愈發明顯

目前，不同運輸方式完成投資的增速存在較大差異，在很大程度上是受投資制度因素影響所致，與綜合交通的發展邏輯和實際需求間存在一些偏差。

鐵路方面，受項目審批程序相對復雜、地方缺乏建設規劃權、委托運營和清算機制不完善、支出責任比例不明確等多方面因素影響，近年來中國國家鐵路集團有限公司的出資比例呈下降趨勢，地方政府投資動力減弱，也缺乏有效的配套資金籌措手段。民航方面則面臨項目審批難、投融資渠道相對單一、投資運營門檻較高等問題和特點，同時疫情對公眾跨區域移動起到了極大的限制，更是對運營中的航司和機場造成了巨大沖擊，顯著制約了近年來的發展。

普通公路項目多、小、散，項目管理和資金管理相對困難，并且沒有收益，較難利用債務性資金，也缺乏常態化的地方投入保障機制，而且普通省道和農村公路已明確為地方財政事權事項。雖然“十四五”時期中央仍將通過“以獎代補”等方式給予資金補助，但由于中央不承擔支出責任，從中長期看，中央資金支出規模或將有所下降，將進一步加大地方籌資壓力。

相比之下，高速公路項目投資規模和投資運營門檻適中，大部分項目審批權限在地方，具有融資方式相對靈活、收費公路專項債券政策已相對成熟等明顯制度層面優勢。

投資體制的差異性使得高速公路比鐵路、民航及普通公路更受到地方的青睞。在經濟下行和新冠肺炎疫情影響下，更容易成為地方拉投資、穩經濟的抓手，體現在投資數據上，即為近年來高速公路投資不斷加速，收費公路體系發展加速度超過普通公路體系，公路整體投資增速與“鐵公機”中另兩位同伴差距愈發加大，這也在一定程度上反映出綜合交通投資制度設計仍需統籌設計和進行系統性完善。

綜合交通網構建的底層發展邏輯應是以滿足生產生活需要為目標，根據各種運輸方式的技術經濟特征，宜公則公、宜鐵則鐵、宜空則空。若受投資體制機制影響，不同運輸方式間的發展趨勢差距進一步擴大，長此以往可能將對兩個公路體系發展的平衡性，以及綜合交通各運輸方式間發展結構的合理性產生不利影響。

政策建議

完善財政資金保障機制 引導綜合交通運輸協調發展

完善各種運輸方式財政性資金的常態化保障機制。繼續穩定車購稅交通資金政策，建立水運和民航建設中央財政性資金長效保障機制，探索完善鐵路運輸公益性補貼等機制，研究構建公益性交通項目地方投入常態化保障機制。

在繼續支持交通運輸線網不斷完善的同時，加大財政資金對綜合客貨運樞紐體系建設的支持和投資政策創新，通過優化重要節點效率提高綜合交通設施系統的整體承載能力。

探索建立公鐵水航郵不同運輸方式間的互動發展機制，研究推進收費公路與普通公路等不同交通項目間的反哺發展機制，完善綜合交通投資制度頂層設計，引導東中西部各地區結合實際情況開展綜合交通運輸投資。

深化改革創新 提升資金籌措能力

深化交通項目投資審批制度改革。結合不同運輸方式特點，進一步明確和簡化投資審核管理、創新和優化投資審批程序、加強和改進投資監督管理，通過體制機制改革充分激發各方面交通投資活力和動力。

繼續鼓勵和支持社會資本投資交通基礎設施的建設運營。培育多元化投資主體，結合水路、鐵路、公路交通項目特點，支持更多市場新型經營主體參與投資建設。

堅持舉債同償債能力相匹配、盡力而為、量力而行的原則，加強債務性資金和金融創新工具利用。針對公益性項目，以長期資金為主，鼓勵并協調險資、資管等中長期資本通過股權投資重大基礎設施。針對盈利性項目，以短期資金為主，可探索將社保基金、私募、創業投資資本納入，并探索推廣交通類退稅債券等。深入研究交通基礎設施不動產信托基金（REITs）相關政策。

加快推進《收費公路條例》修訂工作，化解債務風險，逐步償還已有債務，遏制新增債務迅猛擴張。積極開展里程稅費改革試點等交通投融資政策創新。

提高投資效益 發揮交通逆周期調節作用

加強長周期、全方位的項目儲備，以精準補短板、惠民生及提升項目的社會效益為導向，構建央地間、部門間、政企間的多維度協作機制，發揮好交通投融資應對外部經濟沖擊的關鍵作用。同時，圍繞共同富裕目標，做好東西部財政資金協同，加大中央資金對欠發達地區及困難地區傾斜支持力度。

完善覆蓋交通項目全過程的資金保障機制，提升項目全生命周期的資金使用效益。及時跟蹤、科學應對原材料價格波動，探索在工程計價中推行發包承包雙方合理分擔建設成本的風險共擔機制，降低價格波動帶來的投資風險。優化改進現有交通行業價格形成、調整和補償機制，實行上下游價格調整聯動機制。全面評估公路養護對經濟拉動的重要作用，加強財政資金對基礎設施養護的支持引導，以符合行業發展階段的需要和拉動經濟的需要。

此外，還需進一步加強對交通基礎設施固定資產投資領域各類苗頭性問題和潛在風險的分析研判和防范化解，并對各地方和相關企業好的投融資經驗、典型做法進行總結和全國推廣。