城鄉土地要素市場化配置方式改革探討

楊秀琴

（廣東省社會科學院，廣東廣州 510610）

從要素配置的角度而言，社會經濟發展的過程是各種要素不斷得到優化配置的過程，政府與市場是要素配置的2 種手段。在實行市場經濟的國家，市場決定要素配置是市場經濟的一般規律，中共十八屆三中全會也提出，要使市場在資源配置中起決定性作用。2020 年3 月30 日，中共中央、國務院頒布了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，進一步為我國深化要素市場化配置改革、促進要素自主有序流動、提高要素配置效率等提出了新的指導意見，在土地要素市場化配置方面明確提出了建立健全城鄉統一的建設用地市場、完善土地管理體制等要求。

如何落實國家對要素市場化配置提出的新要求是需要認真研究的問題。因此，以城鄉土地要素市場化配置為研究內容，在分析我國城鄉土地要素市場化配置發展水平的基礎上，指出城鄉土地要素市場化配置存在的問題，并探討城鄉土地要素市場化配置的改革路徑，以求推進我國城鄉土地要素市場化配置的改革，提高城鄉土地要素市場化配置的效率，使城鄉土地要素在社會經濟發展中發揮更大的作用。考慮到我國國有土地要素市場化配置模式已較為成熟，探討如何補齊農村土地要素市場化配置和建設城鄉統一的建設用地市場這兩個短板問題。

1 概況

我國長期實行城鄉二元土地所有制，城市土地實行國有制，農村土地實行農村集體所有制。在我國城鄉二元土地所有制的框架下，國有土地與集體土地具有不同的配置方式，市場在這2 種不同所有制的土地要素配置中所發揮的作用大不相同，與此相對應，國有土地與農村土地具有完全不同的市場化配置狀況。

1.1 國有土地要素市場化配置的概況

在1987 年深圳實施招拍掛制度之前，我國對國有土地僅采用行政劃撥的配置方式。在深圳率先以招拍掛方式供給土地之后，國有土地要素配置逐漸步入市場化配置階段。市場在國有土地要素配置中開始發揮非常重要的作用，它直接增加了國有土地的使用成本，使土地成為了全國各地撬動工業化、城鎮化的重要引擎，顯著地提高了國有土地要素的配置效率。以深圳市為例，1982—1986 年，深圳市累計劃撥土地7 090.2 hm2，但僅收取了3 848 萬元土地使用費，每平方米價格為0.54 元，而1987 年第一塊以招拍掛方式供給的土地，其每平米成交價達611.32 元，比劃撥方式供給的土地使用成本高了610.78 元［1］。1998 年，深圳實施土地市場化改革，以招標、拍賣的市場化方式供應的13.39 hm2經營性用地，其總成交價達3.31億元［2］。深圳市通過國有土地配置方式的市場化改革不僅撬動了工業化，也獲得了城市建設發展的資金。

隨著我國社會經濟的發展、市場經濟體制的建設和市場經濟的高端化發展，國有土地市場也得到了快速的發展和成熟，國有土地各項市場交易規則、市場監管體制、市場運作機制等都得到了較好的建設和完善，市場對國有土地要素的配置作用也不斷得到增強，突出表現在3 個方面。1）我國國有土地的主要配置方式已由劃撥轉變為出讓，出讓形式也已由協議出讓轉變為“招拍掛”出讓。2）國有土地市場化配置的范圍不斷擴大。經過多年的發展，我國經營性用地、工業用地等均已實行“招拍掛”的配置方式。3）我國國有土地市場交易規模，土地出讓收入高。據自然資源部統計，截至2017 年，我國以出讓方式配置的國有建設用地累計達23.09 萬hm2，其中以招拍掛方式出讓的國有建設用地達2 134 km2，占出讓國有建設用地總面積的92.41%，僅2017 年國有建設用地出讓價款已達5.2 萬億元。

1.2 農村土地要素市場化配置的概況

目前，我國農村土地市場主要包括農戶承包地流轉市場和集體經營性建設用地市場。與國有土地要素市場化配置水平相比，我國農村土地公開市場發展較為緩慢，農村土地要素的市場化配置總體上仍處于低水平、低效率階段。

1.2.1 農地市場化配置水平較低

國家基于保障糧食安全的需要，對農用地市場化配置的管制較為嚴格，特別嚴格禁止農用地非農化的市場化配置。因此，1956—1983 年，我國農用地沒有實行市場化配置；1984 年，國家考慮到農地利用過于分散、農業機械化水平不高、農業生產率較低等問題，開始允許承包地流轉，并逐步建設了農地流轉市場，市場在農地資源配置中發揮了一定的作用。據原農業部經管司統計，我國農地流轉規模已經從2007 年的426.69 萬hm2增加到2018 年的3 593.51 萬hm2，2018年的土地流轉面積占耕地總面積的28.10%，見圖1。

圖1 2007—2018 年我國農地流轉面積

1.2.2 集體經營性建設用地公開市場化配置水平和效率較低

我國農村集體經營性建設用地隱形市場在改革開放初期就已經出現，但集體經營性建設用地的公開市場化配置卻長期受制度約束，公開市場在集體經營性建設用地配置中發揮的作用十分有限。為了發揮公開市場在集體經營性建設用地配置中的作用，于2015 年開展農村“三塊地”改革中開始了集體經營性建設用地公開入市試點；2020 年實施的《中華人民共和國土地管理法》正式允許集體經營性建設用地以出讓、出租等方式入市流轉，而且使用者可以轉讓、互換或抵押所取得的集體經營性建設用地使用權；2021 年公布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》則進一步明確了集體經營性建設用地入市的交易規則，并對交易方案和合同等作出了詳細的規定。

這些制度的制定直接推動了集體經營性建設用地市場化配置。據自然資源部統計，截至2018 年12 月，全國集體經營性建設用地入市的地塊為1 萬多宗，涉及規模超過6 000 hm2，總價款為257 億元，為國家增收了調節金28.6 億元；集體經營性建設用地抵押貸款228 宗，貸款金額為38.6 億元［3］。我國允許集體經營性建設用地入市是農村土地要素配置的一項突破性改革，但目前我國有農村集體建設用地2 066.8 萬hm2；另據一些研究機構的測算和估計，全國農村集體經營性建設用地存量規模在333.3 萬hm2以上［4-5］。可見，公開入市交易的集體經營性建設用地規模占集體經營性建設用地總規模的比例還非常小，集體經營性建設用地市場交易規模與國有土地市場交易規模相差甚遠，公開市場對集體經營性建設用地的配置作用還有待增強。

2 存在的問題

因發展時間長、速度快，我國國有土地市場較成熟，國有土地市場化配置模式也較完善，但是農村土地公開市場建設速度較慢，農村土地要素市場化配置仍存在較多問題。

2.1 農地流轉市場建設不完善

我國在1984 年就已經開始了農地市場建設，但目前我國農地市場仍不完善，推動農地要素市場化配置仍有一些需要解決的難題。1）我國農地流轉市場的配套體系仍未完善；2）農地經營和農地市場分布過于分散，市場發展壯大面臨客觀難題；3）農民參與農地流轉的意愿和實際參與農地流轉的農戶數量都不足，經濟較落后地區農地市場發育、發展不充分，市場在農地要素配置中的作用還有待加強。

2.2 集體經營性建設用地公開市場化配置水平低

農村集體經營性建設用地公開市場建設和發展速度較慢，隱形市場仍存在，集體經營性建設用地公開市場化配置水平仍較低。雖然我國已啟動了集體經營性建設用地公開市場建設，但公開市場發展緩慢，其具體表現有4 方面。1）集體經營性建設用地入市新政普及力度不足，不少市場主體并不了解該新政；2）集體經營性建設用地公開市場建設尚處于起步階段，其配套體系還不健全；3）集體經營性建設用地隱形市場仍存在，公開市場未能完全取代隱形市場，集體經營性建設用地市場化配置效率有待提高；4）缺乏集體經營性建設用地的管理人才，集體經營性建設用地市場特別是隱形市場管理缺位、不到位的現象普遍存在。

2.3 城鄉統一的建設用地市場建設進度緩慢

城鄉統一的建設用地市場建設尚未有實質性的舉措，城鄉建設用地高效的市場化配置仍未實現。雖然我國已提出了建設城鄉統一的建設用地市場的要求和目標，但是目前全國各地普遍還未開展具有實質性的建設，各地集體經營性建設用地市場與國有土地市場仍處于分割的狀態，城鄉統一的建設用地市場建設面臨相關制度不健全、價格體系不互通、城鄉規劃不統一等問題。

2.4 城鄉統一的建設用地市場配套管理體系建設尚未起步

我國實行城鄉二元的土地利用管理體制，城鎮土地管理與農村土地管理長期處于分開的狀態，更未建設城鄉統一的建設用地市場配套管理體系，因此城鄉統一的建設用地市場建設面臨管理體系缺失的問題。

3 改革路徑

3.1 建設完善的農地流轉市場

建設穩定、完善的農地流轉市場是提高農地市場化配置水平的前提。雖然我國農地流轉市場已發展多年，但目前這一市場還有諸多不完善之處，可從以下5 個方面對其繼續進行建設和完善。

3.1.1 完善農地市場的配套體系

目前，我國農地流轉價格主要由供需雙方協商談判形成，沒有可供參考的基準價。1）構建農地流轉價格參考體系，使農地流轉價格有更科學的形成方式，確保價格能真實地反映農地價值，發揮價格機制對農地流轉供需關系的調節功能。2）積極培育和建設農地流轉的中介服務組織和市場監管機構，促進農地流轉市場健康、平穩、有序運行。3）努力搭建市、縣、鎮、村四級農地市場交易平臺，使農地流轉交易信息可在更廣的范圍內傳播，從而擴大農地區域市場邊界，減少流轉供需主體雙方的信息不對稱問題，降低農地流轉的交易成本，提高農地市場交易效率。

3.1.2 促進農地流轉與經營走向良性的軌道

利用國家推動鄉村產業振興、加快發展現代農業，鼓勵農地轉入主體擴大農地轉入規模，并引導其運用先進的農業生產技術開展農業現代化經營，提高農地規模經營的效益，使農地轉入規模與農地經營收益走向良性的軌道。防止轉入主體出現因經營不力而單方面違約并放棄經營的行為，避免出現流轉供需雙方利益都受損的局面。

3.1.3 提高農地流轉市場發展緩慢地區的農地市場化配置水平

我國區域經濟發展差距較大，經濟較發達的地區，其農地市場較為成熟，市場在農地資源配置中發揮著較大的作用，農地要素市場化配置效率較高；而經濟較落后的地區，其農地流轉市場發育發展較為緩慢。因此，建議通過宣傳農地流轉政策、引進新型農業經營主體等方式來加快培育經濟較落后地區的農地流轉市場，提高這些地區的農地市場化配置水平，進而提高全國的農地市場化配置水平，強化市場在農地要素配置中的作用。

3.1.4 創造更多就業機會，擴大農地流轉規模

繼續加快推動我國經濟較落后地區的工業化、城市化進程，大力發展這些地區的第二、三產業，為農民創造更多就業的機會，讓更多勞動力從低效益的農地經營中釋放出來，從而促進農地流轉，擴大農地流轉市場規模，強化市場在農地要素配置中的功能。

3.1.5 提高農村社會保障水平，增強農民參與農地流轉的意愿

目前，我國已基本完成了農村社會保障全覆蓋，但是農村社會保障水平還較低。進一步提高農村社會保障水平，有助于解決農民生產生活的后顧之憂，有利于弱化農民對土地的依賴心理，增強農民參與農地流轉的意愿，增加農地流轉面積，解決我國農地經營分散化、農地市場零星化的問題。

3.2 建設完善的農村集體經營性建設用地市場

不完善的集體經營性建設用地市場是我國城鄉土地要素統籌配置的短板，為了補齊這個短板，可從以下4 個方面完善農村集體經營性建設用地市場。

1）加大集體經營性建設用地入市新政的宣傳力度。通過電臺、電視、網絡、移動端App、宣傳欄及報紙等媒介大力宣傳《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》等國家法律制度及《農村集體經營性建設用地入市指導意見》《農村集體經營性建設用地入市管理辦法》等地方性政策法規對集體經營性建設用地入市的新規定，讓農民和農民集體經濟組織及時了解和掌握集體經營性建設用地市場化配置的新政策，提高農民和農民集體經濟組織參與推動集體經營性建設用地公開入市的積極性。同時，推動集體經營性建設用地隱形流轉向公開流轉轉變，逐漸縮小隱形流轉的市場規模，促進集體經營性建設用地市場公開化、透明化及規范化。

2）結合鄉村振興用地的市場需求，引導農民和農民集體經濟組織積極推動集體經營性建設用地公開流轉。大力引導農民和農民集體經濟組織抓住鄉村產業振興中許多項目進入農村的機會，積極利用集體經營性建設用地開展招商引資，在增加鄉村項目用地供給的同時擴大集體經營性建設用地公開入市的規模。

3）建立集體經營性建設用地市場交易保護價制度。參照國有建設用地的基準地價體系制定集體經營性建設用地的基準地價體系，并逐漸將城鄉建設用地的基準地價體系相統一，讓集體經營性建設用地市場交易有價格參考體系；也可以對集體經營性建設用地交易實行最低保護價制度，防止集體經營性建設用地低價流失。

4）加快培育集體經營性建設用地專業管理人才，實現集體經營性建設用地與國有建設用地管理同責的目標。《關于加快推進鄉村人才振興的意見》相結合，將農村土地管理人才特別是集體經營性建設用地市場管理人才的培養作為鄉村人才振興的內容之一，大力培養具有專業水平的土地管理人才，讓集體經營性建設用地管理更加專業化。將集體經營性建設用地與國有建設用地納入同一管理框架，加快實現集體經營性建設用地與國有建設用地管理同責的目標，促進集體經營性建設用地市場與國有建設用地市場的對接。

3.3 大力推進城鄉統一的建設用地市場建設

我國農村集體經營性建設用地市場建設嚴重落后于國有建設用地市場，在積極推進集體經營性建設用地市場建設的基礎上，各地可努力從以下3 個方面推進城鄉統一的建設用地市場建設，以改變城鄉建設用地2 個市場分割的情況，讓市場能在城鄉建設用地要素統籌配置中發揮更積極的作用。

1）促進集體經營性建設用地市場運作與國有建設用地市場運作相融合。將集體經營性建設用地納入國有建設用地測繪、地價評估、土地交易中介服務、土地交易中心等機構的服務范圍，讓城鄉建設用地進入國有建設用地的交易市場運作體系，直接提高集體經營性建設用地市場運作與國有建設用地市場運作的融合性和一體性，以此助推城鄉建設用地入市目標的實現。

2）積極改善集體經營性建設用地的用地條件。利用國家推動鄉村振興、農業農村優先發展，結合各地“美麗鄉村”的建設需要，加大對集體經營性建設用地的改造力度，并努力改善其周邊區域的環境和設施條件，注重建設完善周邊區域的交通、電信、網絡、金融及醫療等基礎設施，改善集體經營性建設用地的利用條件，進一步提升集體經營性建設用地的價值。使集體經營性建設用地與國有建設用地在同一市場具有近似的商品屬性，讓集體經營性建設用地能滿足更多用地主體的用地需求，能讓市場統一配置質量接近的城鄉建設用地要素，從而實現集體經營性建設用地與國有建設用地同地同價的目標。

3）加強對用地主體的引導，轉變用地主體從國有建設用地市場獲取土地的強烈偏好。由于我國國有建設用地市場較為成熟，長期以來，用地主體主要從國有建設用地市場獲取土地。據調查，目前我國許多用地主體仍不了解集體經營性建設用地公開市場也可以獲取土地的政策。因此，在推進城鄉建設用地市場建設中，可通過政策宣傳和組織實地考察活動讓用地主體了解集體經營性建設用地的供給情況，甚至可通過詳細介紹城鄉建設規劃、用地周邊區域的建設規劃、鄉村基礎設施建設及產業發展方向等方式讓用地主體了解和認可集體經營性建設用地的利用價值，提高利用集體經營性建設用地的意愿，轉變用地主體長期依靠獲取國有建設用地來滿足項目用地需求的方式，從而擴大集體經營性建設用地的需求主體規模，解決集體經營性建設用地供應相對充足與國有建設用地供應長期嚴重短缺并存的結構性問題，實現對城鄉建設用地具有統籌性的、統一的市場化配置。

3.4 建設完善城鄉土地要素市場化配置的配套管理體系

完善的城鄉土地管理、規劃、供應制度等配套管理體系是有效發揮市場對城鄉土地要素配置功能的必要條件。

1）加強城鄉建設用地市場監管體系的建設。為了加快建設城鄉統一的建設用地市場，可建立專門的市場監管制度，制訂嚴格的懲罰措施，設立專門的電話、網站、微信公眾號等舉報渠道，以及時監督和發現城鄉建設用地違法交易、集體經營性建設用地隱形流轉等行為，并通過批評教育、沒收非法收益、罰款、廢除流轉合同及對情節嚴重的追究刑事責任等形式打擊違規、違法行為，減少城鄉建設用地市場化配置中價格被扭曲的現象，為加快建設城鄉統一的建設用地市場創造良好的市場環境。

2）明確城鄉土地的統一管理模式，制訂和實行城鄉土地統一管理的辦法。根據法律賦予土地行政主管部門統一管理城鄉土地的職責，在合理界定土地所有者、土地使用者及土地管理者三者關系的基礎上，明確城鄉土地的統一管理模式，著重加快探索和建立國有建設用地與農村集體經營性建設用地并軌供應、統一交易、統一管理的體制，制訂和實行“兩種產權一體化”管理的辦法，真正在管理實踐上實現城鄉建設用地管理同責的目標。

3）統籌城鄉用地規劃，在城鄉土地利用規劃編制中貫徹城鄉土地要素市場化配置的要求。目前，我國國有土地與農村土地缺乏統一的規劃，城鄉土地要素配置缺乏相應的統籌與協調，極易造成城鄉土地利用低效、功能雜亂、布局不合理、城鄉用地空間景觀不協調等問題，從而導致城鄉土地利用總體結構效益差、城鄉土地協調利用水平低、城鄉土地利用綜合效益不高等城鄉土地要素配置低效的結果。建議有條件的地區加快編制城鄉一體化土地利用總體規劃，充分考慮城鄉土地要素市場化配置的需要，按城鄉土地利用一盤棋的思路，統籌規劃城鄉土地利用結構和空間布局，留足城鄉用地指標互調互換的空間和彈性，以降低城鄉土地要素市場化配置的交易成本，提高城鄉土地要素市場化配置的效率。