環(huán)境治理數(shù)據(jù)化建構機制研究

閆步月

（鄭州大學法學院，河南 鄭州 450000）

0 引言

大數(shù)據(jù)技術不失為21世紀最偉大之發(fā)明。而隨著當前數(shù)據(jù)化開發(fā)、應用的成熟，數(shù)據(jù)革命所帶來的效果性及范式性影響也愈發(fā)明顯[1]。通過大數(shù)據(jù)技術對現(xiàn)實世界的影響，人們的生活也隨之自下而上地革新、變化。可以說，大數(shù)據(jù)時代人類社會受到的影響是立體化、全方位、多層次的，既有短期可見的技術革新，又有預期發(fā)生的結構性發(fā)展[2]。黨的十九屆四中全會中也明確提出要通過科技發(fā)展來推動社會治理向智慧化、科技化進步。然而環(huán)境治理中傳統(tǒng)的人防、物防及其治理機制已經(jīng)無法滿足目前環(huán)境治理的需求，加之當前社會風險因素具有一定的復雜性、多層性以及疊加性，無不向社會治理尤其是環(huán)境治理提出了更高的要求，增加了治理難度。治理的范式自然也迫切渴望大數(shù)據(jù)等新興技術的引入。而且從國家政策角度來看，環(huán)境治理現(xiàn)代化作為生態(tài)環(huán)境時代的一個重要目標，大數(shù)據(jù)技術將是其重大突破口。

1 爭議及困境：環(huán)境法治大數(shù)據(jù)技術應用研究概況

面對網(wǎng)絡環(huán)境發(fā)展的新形勢，學者們均看到了其中蘊含的機遇以及挑戰(zhàn)，大部分學者認為在環(huán)境治理中引入“互聯(lián)網(wǎng)+”這一新型概念有助于推動環(huán)境治理向著更高效、更集約、更簡便的方向發(fā)展，也有助于開創(chuàng)環(huán)境治理的新局面，為未來城市的生命線建設提供更加合理的綱領性指引。但是當前學術界對大數(shù)據(jù)技術在環(huán)境治理層面的研究大多停留在社會學、管理學等層面，而在環(huán)境法學層面的學術成果則有些匱乏且片面。缺乏理論界與實務界的深入融合，導致大數(shù)據(jù)技術在環(huán)境治理層面也就喪失了一定的可行性以及實踐性。董海軍[3]所提出的復合型治理，就是主要通過對海量數(shù)據(jù)的挖掘上所做出的及時性研判；陳潭[4]認為大數(shù)據(jù)技術的應用應圍繞城市的生命線管理，重點討論未來的城市生命線管控；鄭少華[5]則在討論環(huán)境“智理”化發(fā)展方向的同時，討論數(shù)據(jù)化應用的一系列弊端，如加劇環(huán)境非正義、導致環(huán)境不公平、侵犯隱私權等。鄧可祝[6]指出環(huán)境信息作為一種規(guī)制工具，在大數(shù)據(jù)技術的推動下，會使環(huán)境規(guī)制更加偏向于整體化和準確化。然而大部分學者只關注大數(shù)據(jù)技術的結果效應，且大多圍繞大數(shù)據(jù)技術單一的形式側面展開研究，缺乏對具體實施過程中整體路徑方式的構建進行討論。簡言之，當前的學術研究依然集中于大數(shù)據(jù)技術不同側面中對自己研究“取之有用”的部分進行討論。其實，大數(shù)據(jù)時代的到來以及大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興技術的應用為環(huán)境治理注入了新活力，法學界對于大數(shù)據(jù)技術對環(huán)境治理的驅動作用都做了一定的分析，對大數(shù)據(jù)可能帶來的風險也進行了明晰，但是就大數(shù)據(jù)技術如何驅動環(huán)境治理，以及大數(shù)據(jù)技術與環(huán)境治理的耦合點還不甚明確，沒有建構起一個清晰、可以提供方向性指導的理論。就環(huán)境治理與大數(shù)據(jù)技術如何相互融合，共同構建面向未來并且更加精準、有效、客觀的方式，目前論證較少且缺乏一定的合理性。

（1）大數(shù)據(jù)技術與環(huán)境治理的二元結合缺乏一定的可行性論證。一方面應當從理論層面論證大數(shù)據(jù)技術與環(huán)境治理的可行性前提，從出發(fā)點厘清并消除二者的理論溝壕；另一方面應當從實踐出發(fā)，討論二者共融的可能性，理論層面的討論不能脫離環(huán)境法治研究的現(xiàn)狀，而大數(shù)據(jù)技術的應用目的是解決實際中的環(huán)境問題。因此，學術討論必然應以環(huán)境法治以及我國環(huán)境治理的現(xiàn)狀為核心，要符合大數(shù)據(jù)技術自身的運行邏輯，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)技術與環(huán)境治理的深度融合，就在于對二者根源基底進行全方位的論證，從多視角討論二者的內涵一致性。

（2）大數(shù)據(jù)技術的理解及應用具有片面性。大數(shù)據(jù)技術的分析模式以海量不相關聯(lián)的數(shù)據(jù)樣本為支撐，通過一定的算法推算出發(fā)展方向，因此大數(shù)據(jù)技術具有一定的合理性以及客觀性，能夠快速發(fā)現(xiàn)較為隱蔽的重要信息，從而將其變現(xiàn)為環(huán)境治理政策以及環(huán)境治理時間的依據(jù)。然而當前大數(shù)據(jù)技術與環(huán)境治理的結合方面的研究要么集中于數(shù)據(jù)的收集上，要么著重討論信息革命背景下大數(shù)據(jù)應用的弊端及障礙，要么較為片面地從自己的研究出發(fā)，選擇性地討論大數(shù)據(jù)技術的環(huán)境治理應用。其實，大數(shù)據(jù)技術的應用應當向整體、協(xié)調、宏觀的方向發(fā)展，自數(shù)據(jù)的收集開始到最后環(huán)境數(shù)據(jù)的變現(xiàn)，任何一個環(huán)節(jié)都不容忽視。環(huán)境視域下大數(shù)據(jù)技術的應用應堅持以完整的生態(tài)鏈建設為宗旨。

（3）缺乏對大數(shù)據(jù)技術應用下環(huán)境風險的動態(tài)審查。信息技術具有明顯的優(yōu)勢，因此也不容忽視其自身所附帶的片面性。一方面，大數(shù)據(jù)技術是一種“偏硬性”的信息技術，在實際運用中必然缺乏一定的張力與靈活性。所謂環(huán)境治理的張力即應考慮到不同案件的特殊性、地域的復雜性和影響的綜合性，環(huán)境治理作為社會治理的一種必然應考慮一定的人情法理以及歷史傳統(tǒng)。另一方面，大數(shù)據(jù)技術的科學性嚴重依賴于運行程序的穩(wěn)定性以及算法的科學性，若在軟件編譯或者算法設置上存在技術問題，必然會得出相差甚遠的答案，必然有違法律的穩(wěn)定性以及公正性。因此，應當在終端環(huán)節(jié)構建一定的動態(tài)審查機制進行個案分析，綜合論證。

2 多元與一致：大數(shù)據(jù)技術與環(huán)境治理的內涵耦合

如今大數(shù)據(jù)技術在諸多行業(yè)得到了實踐應用，從應用結果來看，雖有一定的弊端但整體上與傳統(tǒng)技術相比仍然具有更大的優(yōu)勢。因此在結合大數(shù)據(jù)處理技術的背景下，環(huán)境治理有望向更深層次發(fā)展。通過更為科學、新穎的方式對傳統(tǒng)的環(huán)境治理方式展開探索是當前我國社會治理的一大趨勢。具體到實踐中可以結合大數(shù)據(jù)技術的“5V”特征，該特征能從本質上看到大數(shù)據(jù)技術的部分特征與環(huán)境治理具有天然的耦合性，諸如大體積的數(shù)據(jù)參數(shù)、高速的數(shù)據(jù)樣本分析、對環(huán)境風險預測的高度精準性等，均符合環(huán)境治理的目的訴求以及政策需求，均能夠為環(huán)境治理從不同層面勾勒出更多的可行性路徑。相較而言，在傳統(tǒng)的環(huán)境治理對策中，依然具有嚴重的人為性、主觀性、滯后性以及不確定性，而通過大數(shù)據(jù)技術的引入，環(huán)境治理與管控可以向著更為客觀、精確的方向發(fā)展。因此，大數(shù)據(jù)思維和大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展給環(huán)境治理提供了技術支撐，同時也促進了環(huán)境信息的良性互動，實現(xiàn)了環(huán)境治理決策從經(jīng)驗決策到數(shù)據(jù)決策的轉變。大數(shù)據(jù)技術運用到環(huán)境治理中已然成為世界環(huán)境治理的流行趨勢。

2.1 大數(shù)據(jù)技術推動環(huán)境治理決策的科學化

傳統(tǒng)的環(huán)境治理決策大多是建立在已有的數(shù)據(jù)、知識的基礎上，這就導致了環(huán)境治理的信息樣本、信息來源以及信息更新存在一定的滯后性，以至于環(huán)境決策過程中的參考樣本不夠準確，環(huán)境決策具有一定的不科學性。將大數(shù)據(jù)技術運用到環(huán)境治理過程中，可以發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術數(shù)據(jù)量大、類型多、更新速度快等特點，避免了“拍腦門地決策”。通過廣泛化獲取環(huán)境數(shù)據(jù)，進而運用數(shù)據(jù)分析技術將所獲得的數(shù)據(jù)進行比對分析，從而篩選出有效、可利用的信息，利用數(shù)據(jù)相關性，進而做出正確的環(huán)境決策。

2.2 大數(shù)據(jù)技術促進環(huán)境精細化治理的透明度

孟德斯鳩說過：“不受制約的權力必然是腐敗的。”同樣，不受監(jiān)督的環(huán)境治理也將是混亂不堪的。環(huán)境治理中的監(jiān)督模式不同于傳統(tǒng)“權力制約權力”的監(jiān)督模式，而是一種“權利制約權力”的模式，其最大的意義在于將公眾化身為監(jiān)督者，使監(jiān)督成為一種民主生活方式[7]。大城市的環(huán)境治理既要有秩序，又要有活力，充分調動各個環(huán)境治理主體的主體性、流暢性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)環(huán)境資源的公共性，提高環(huán)境治理的透明度。

大數(shù)據(jù)技術的應用帶來了新型環(huán)境治理的變革和創(chuàng)新，并對政府環(huán)境治理思想、治理結構、治理模式等產(chǎn)生了重要影響。大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等信息技術可以提高環(huán)境治理的透明度。數(shù)據(jù)化具有數(shù)據(jù)、信息、圖像進行實時交互的功能，有利于實現(xiàn)環(huán)境治理的可視化、數(shù)據(jù)化、實時性；有利于公眾、社會組織、媒體對城市環(huán)境治理的效能進行全程監(jiān)控。數(shù)據(jù)化建構應重視數(shù)據(jù)的開放性，促進城市環(huán)境治理的公開透明，增強社會監(jiān)督能力。同時，企業(yè)、社會組織和公民也可以通過智能終端參與城市環(huán)境治理，促進環(huán)境民主治理，增強公民的參與感和企業(yè)的認同感。

3 融合與重構：環(huán)境治理數(shù)據(jù)化的建構邏輯

在結合大數(shù)據(jù)技術的環(huán)境治理對策中，有學者提倡從“立法、執(zhí)法、司法、守法”4個方面提升對環(huán)境資源的數(shù)據(jù)利用[8]，也有學者借鑒美國經(jīng)驗，從提出大數(shù)據(jù)技術防治管理的開放、共享、標準、融合[9]。筆者認為，大數(shù)據(jù)技術在環(huán)境治理管控中的應用應更多地體現(xiàn)在環(huán)境數(shù)據(jù)的法治變現(xiàn)上，更多地體現(xiàn)出大數(shù)據(jù)技術對環(huán)境數(shù)據(jù)的資源整合，應看到其應用優(yōu)勢，而非一味強調可能存在的風險。此外，通過對數(shù)據(jù)化運用更客觀合理的運行建構也有利于避免可能的缺陷。因此，本文認為當今環(huán)境治理的數(shù)據(jù)化建構方向應當圍繞大數(shù)據(jù)技術的運行模式，在環(huán)境法治框架下構建科學的數(shù)據(jù)運用模式。概括而言，即在環(huán)境法治語境下，構建一套“數(shù)據(jù)收集→數(shù)據(jù)處理→數(shù)據(jù)變現(xiàn)→事后審查”的體系化環(huán)境治理管控機制（圖1），來保障環(huán)境治理的合理有序發(fā)展。

圖1 環(huán)境治理管控機制

除此之外，還應當拓寬數(shù)據(jù)收集的渠道和途經(jīng)，防止信息孤島與信息繭房。一方面，環(huán)境治理最終的服務對象依然是人民群眾，信息獲取最直接全面的來源也是人民群眾。因此應當針對社會公眾以及相關企業(yè)設置一定的信息提供渠道，或者開設一定的環(huán)境問題舉報通道，結合一定比例的環(huán)境問題罰金為獎勵機制，破除當前信息獲取過分依賴設備、依賴政府支持的現(xiàn)狀；另一方面，環(huán)境治理是一個需要長期投入，回報甚微的過程，也應當發(fā)揮政府的主導作用，在具體的行政措施上增加對環(huán)境檢測設備的資金投入以及設置專門的環(huán)境信息收集員，整合環(huán)境信息收集途經(jīng)，形成完備的環(huán)境行政治理體系，提升政府的治理效能。大數(shù)據(jù)技術賦予政府新型環(huán)境治理手段，是大數(shù)據(jù)技術驅動社會治理的新方向[10]。

3.1 加強數(shù)據(jù)處理的生態(tài)機制構建

所謂數(shù)據(jù)處理機制，即在初級的環(huán)境數(shù)據(jù)收集之后進行一定的篩查整理，剔除其中的不相關、不合理以及缺乏一定證據(jù)支撐的信息，再對篩除后的信息進行初步審查及整理的機制。合理的數(shù)據(jù)處理機制一方面能夠檢驗環(huán)境治理結果的科學性以及合理性，另一方面也能夠實現(xiàn)最大限度的公正化，在這一趨勢下也能夠倒逼相關企業(yè)成為一個合格的守法者。因為在以往的環(huán)境審查以及據(jù)此所做的懲罰中存在極大的偶然性以及可操作性，相關不合規(guī)企業(yè)能夠采用欺騙等方式躲避審查，加之企業(yè)普遍的僥幸心理，致使在以往執(zhí)法中存在普遍的不公正。而通過非人為的數(shù)據(jù)處理機制的構建能夠盡可能避免以往的僥幸心理。因此在處理機制的建構上，應該做到以下3點。

（1）應圍繞環(huán)境法治的需要構建一整套體系化的可參考環(huán)境數(shù)據(jù)因素，根據(jù)一定的地域性以及環(huán)境問題的差異性（地域的差異性根據(jù)我國地域劃分如西北地區(qū)、西南地區(qū)、東南地區(qū)的差異劃分；環(huán)境問題類別如土地問題、大氣問題、森林問題、水源問題、礦產(chǎn)問題以及海洋問題等）設置各自不同的環(huán)境數(shù)據(jù)收集標準數(shù)據(jù)庫，最大限度地發(fā)揮在基礎信息收集階段的環(huán)境法治張力，秉承具體問題具體分析的思路。

（2）提高數(shù)據(jù)儲存、數(shù)據(jù)運輸?shù)陌踩砸约胺€(wěn)定性。可以通過建立官方的數(shù)據(jù)接收交流中心，一方面增加數(shù)據(jù)傳輸?shù)陌踩耘c可靠性，避免處理過程中的人為干預；另一方面可以建設信息交互中心，對來源于公眾、來源于企業(yè)、來源于官方的數(shù)據(jù)進行整合，相互印證、相互支撐、相互補充。

（3）數(shù)據(jù)的處理離不開相關軟件生態(tài)的開發(fā)，我國在進行環(huán)境監(jiān)測及收集硬件建設的同時也應當注重“軟硬兼施”，以軟件生態(tài)提升硬件水平，以硬件水平為軟件生態(tài)提供基礎性支撐。對此，可以與相關優(yōu)勢企業(yè)建立長期的合作關系，提供一定的利潤回報，以引導軟件生態(tài)的長期發(fā)展。

3.2 提升數(shù)據(jù)變現(xiàn)的效用及周期

對于數(shù)據(jù)變現(xiàn)環(huán)節(jié)的推動，存在兩個關鍵要點。

（1）在技術層面，討論大數(shù)據(jù)技術用于環(huán)境治理的經(jīng)濟性及效用性，應當不斷加大研發(fā)與投入，縮短從信息收集開始到形成環(huán)境治理結果的周期，不斷改進數(shù)據(jù)處理技術，針對環(huán)境變化的動態(tài)性特征構建一定的即時應對機制。加強政府相關部門之間、政府與企業(yè)之間的相互聯(lián)系，減少交流、處理流程，加強對環(huán)境數(shù)據(jù)、資源、信息、人員、設備之間的動態(tài)聯(lián)系，但同時也應當注重對敏感信息的篩查保密。

（2）當前的環(huán)境政策對大數(shù)據(jù)技術并不十分友好，我國已經(jīng)意識到政府數(shù)據(jù)開放的價值，但是當前在數(shù)據(jù)立法上跟進遲緩，相關數(shù)據(jù)建設的法律法規(guī)依舊沒能被提上日程[11]。雖然在2016年3月17日頒布的《中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》明確了大數(shù)據(jù)技術的作用與政府大數(shù)據(jù)技術的應用領域，隨后印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設總體方案》，明確了環(huán)境行政的大數(shù)據(jù)技術整體發(fā)展方向。然而當前相關政策對大數(shù)據(jù)技術的應用及態(tài)度依然較為保守，長此以往不利于二者的融合及發(fā)展。在治理層面，需要推動圍繞環(huán)境治理的大數(shù)據(jù)技術處理成果對政府環(huán)境政策的支撐及參考。政府決策應更多地重視對大數(shù)據(jù)技術運行結果的參考，提升環(huán)境決策的科學性及準確性。而且數(shù)據(jù)戰(zhàn)略在環(huán)境治理中的形成有賴于剛性的法律法規(guī)予以保障。基層的科學探索需要頂層制度的融入，尤其是法律制度的頂層設計接納。

3.3 促進事后審查機制的多點協(xié)同

（1）應該建立一個“以政府為主導，以企業(yè)、公眾多主體共同參與”的環(huán)境審查模式，建立有效的激勵機制，鼓勵公眾參與到環(huán)境審查中。具體而言：①利用大數(shù)據(jù)技術建立完備的審查平臺。目前，環(huán)境數(shù)據(jù)信息多掌握在政府和企業(yè)手中，公眾獲取環(huán)境信息較為困難。為了建立良好的事后環(huán)境審查機制，應該監(jiān)督政府及其企業(yè)將不涉及商業(yè)秘密的環(huán)境信息上傳至環(huán)境信息平臺，以便環(huán)境審查機制的各個主體查閱信息，實現(xiàn)環(huán)境審查機制的公開透明要求，利用大數(shù)據(jù)技術實現(xiàn)“共建、共治、共享”的環(huán)境信息平臺（圖2）運行。②政府做好參與環(huán)境事后審查的宣傳教育。環(huán)境資源具有極強的公共性，公眾的參與對于環(huán)境事后審查機制的推動和完善具有重要意義。政府應該利用好微博、公眾號等開放平臺做好科普和宣傳，激勵公眾的參與，激發(fā)公眾的熱情，實現(xiàn)“權利對權力”的監(jiān)督。

圖2 環(huán)境信息平臺的運行

（2）大數(shù)據(jù)技術在環(huán)境治理的過程中具有一定的專業(yè)性，或許環(huán)境管理者并不能夠深入了解大數(shù)據(jù)算法的原理及運作方式，因此應當在大數(shù)據(jù)技術層面構建一定的同行審查及同行評議機制，通過加強對算法的審查保障環(huán)境治理結果的準確性。簡單來說，由專門的計算機人才就大數(shù)據(jù)技術對環(huán)境治理與評估的運算算法進行專家審查，保障運算處理過程中的準確性。對此，可以對相關領域加大科研投入，一方面是為了促進大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展，一方面是為大數(shù)據(jù)技術變現(xiàn)提供一定的渠道及思路，形成“研究→產(chǎn)出”的一體化進步以及大數(shù)據(jù)技術與環(huán)境治理的多元發(fā)展。