我國教育資助政策的擴散與執行研究
——基于246 份政策文本的實證分析

趙利平，王 微，張 倩①

（1.貴州師范學院貴州教育發展研究中心，貴州貴陽 550018；2.貴州大學公共管理學院，貴州貴陽 550025）

一、問題的提出

完善教育資助管理制度是新時代中國教育改革發展新路向下的重要內容，是支撐貧困學子完成學業、維護教育公平和社會公正的重要保障，也是提高人才培養質量、提升國家核心競爭力的有力支撐。黨的十八大以來，教育部會同有關部門印發《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》，堅持把教育扶貧作為脫貧攻堅的優先任務。［1］教育資助政策包括學前教育資助、退役士兵資助、城鄉義務教育資助、職業教育資助、特殊教育資助、普通高中資助、大學生教育資助以及對其他低收入家庭、特困人員的資助等。學前教育對家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童予以資助，義務教育實施“兩免一補”政策及營養改善計劃，普通高中率先免除建檔立卡家庭經濟困難學生學雜費，中等職業教育對所有農村學生、涉農專業學生和家庭經濟困難學生免除學費，高中階段教育設立國家助學金，高等教育實施“獎助貸勤工助學”多種資助方式。目前，我國已建立起覆蓋學前教育至研究生教育的全學段學生資助政策體系，從制度上保障不讓一個學生因為家庭經濟困難而失學。然而不同地區的教育資助水平和力度仍存在較大差距。

建立完善的教育資助制度，不讓一位學生因家庭經濟困難而失學，對于促進教育發展、保證教育公平、推進社會和諧具有重大的現實意義。筆者基于政策創新擴散理論和教育資助政策文本，從擴散的時空特征和路徑模式這幾個維度構建教育資助政策擴散的分析框架，并結合梅茲曼尼安和薩巴提爾的政策執行綜合模型對教育資助政策的擴散與執行進行實證分析。利用政策創新擴散理論結合政策執行綜合模型來分析我國教育資助補助政策，不僅符合我國政治體制與行政管理的特點和實際，還有利于我們以一個明晰的分析架構來指導思路探究教育政策執行的困境，進而矯正教育資助政策的實踐異化。［2］

二、數據來源與研究方法

（一）數據來源

以“教育資助”“教育補助”等關鍵詞在國務院、教育部、北大法寶、地方各級政府等官網進行全文搜索，基于政策文件的高度準確性和代表性要求，對文本的篩選主要依據以下原則：一是直接與教育資助政策密切相關；二是政策形式上表現為法律法規、部門規章、實施方案、行政決議以及規劃通知等體現政策的文件。最終經過對政策文本內容的篩選，整理出246份政策文本，其中85 份為中央政策文件，161 份為地方性政策文件。此外，進行實證分析的各省市人均GDP、省級政府財政收入、人口數量、教育資助對象的種類、各省市教育資助群體人群數量等相關數據來源于國家統計局。

表1 我國教育資助中央政策文本抽樣統計

表2 我國教育資助政策地方政策文本抽樣統計

（二）研究方法

1.政策創新擴散維度與研究框架

政策創新擴散是一項政策創新通過某種渠道隨著時間流在一個社會系統成員之間被溝通擴散的過程。［3］政策創新擴散理論是美國學者沃克在1969年提出的，他發現美國各州出臺的公共政策并非都是“漸進的”，而是存在跳躍性創新，且創新往往會被鄰近州所效仿。［4］它是一個動態的波動過程，隨著時間的推移，政策擴散會經歷緩慢擴散期、急速擴散期和平穩擴散期三個擴散階段，呈現出S形曲線的特征。布朗和考克斯將政策創新擴散的過程特征總結為三條經驗性規律∶即政策擴散在時間上呈現S 形曲線、空間上表現為近鄰效應、中央系統層面背景下出現的領導者—追隨者的層級效應或短視效應。［5］我國教育資助政策從局部到全國、從無到有的推廣過程是一個典型的政策擴散過程。

2.政策執行綜合模型

政策執行是將政策理想轉化為政策現實、政策目標轉化為政策效益的唯一途徑。［6］20 世紀70年代中期，公共政策學者們通過不同視角對政策執行的影響因素進行探究，并形成了多種政策執行模型。1979年，美國著名政策學家梅茲曼尼安（D.A.Mazmanian）和薩巴提爾（P.Sabatier）合著了《公共政策執行∶一個分析框架》一文，構建了一個較為完整的理論模式即政策執行綜合模型。他們認為政策執行過程受政策本身的性質、政策反映的問題以及政策執行的周邊環境三方面的影響，主張以綜合性的視角以及整合性的觀念來為政策的執行與實踐提供一個較為有效的分析框架。具體來說，他們將影響政策執行各階段的因素歸結為三大類共17 個因素∶第一類為政策問題的特性，包含目標團體行為的多樣性、目標團體的人數等4 個因素；第二類為政策本身的因素，包含明確的政策目標、充足的財政資源、執行機構內部與執行機構之間的層級整合等7 個因素；第三類為政策本身以外的變量，包含影響政策執行的經濟環境與技術條件、媒體對該問題的關注、民眾的支持等6 個因素。梅茲曼尼安和薩巴提爾的政策執行綜合模型是“自上而下”型政策執行模式的典范。當前，中國政策執行的現實路徑是“中央制定政策，地方分解并執行政策”這樣一種模式，教育資助政策執行過程同樣采用這種方式。

圖1 梅茲曼尼安和薩巴提爾綜合模型

三、教育資助政策擴散的特征

（一）時空特征

1.時間維度

以教育資助政策的發布年份為橫軸，同一年份政府發布與教育資助相關的政策累積數量為縱軸來制作散點圖。由圖2可知，自2000年發布的教育資助政策至今，政策創新擴散時間分布呈遞增趨勢。正如格雷所提出的政策擴散經驗模型，即在擴散初期，政策采納相對不頻繁，隨著各種因素的影響，采納比例會急劇上升［7］。通過觀察圖2可知，其擴散階段包括三個階段：第一階段為2000 年至2015 年的初期探索階段，隨年份的遞增政策呈平緩增長的趨勢。第二階段為2015年至2020 年的擴散增長階段，政策擴散累計量逐年遞增。其原因在于黨的十八大以來，教育部會同有關部門印發《教育脫貧攻堅“十三五”規劃》，堅持把教育扶貧作為脫貧攻堅的優先任務，推動落實有針對性的教育扶貧傾斜政策。另外，2018年教育部聯合國務院扶貧辦印發的《深度貧困地區教育脫貧攻堅實施方案（2018-2020 年）》，進一步推動了政策發布量的不斷增加。第三階段為2020年至今的緩慢增長階段。其原因在于教育脫貧攻堅的勝利，使得教育資助政策發布的迫切性降低。教育資助政策與格雷的政策擴散經驗模型和“S”形曲線的分布特征相符。

圖2 教育資助政策擴散曲線圖

2.空間維度

通過梳理全國教育資助政策的時間順序發現，政策擴散呈現出“東南沿海—中西部”的地域擴散特征，且地緣相近的省份呈現出明顯的鄰近效應。例如，北部的京津冀一帶、南部的兩廣福建一帶、中西部的陜甘寧一帶在發布政策上表現出明顯的地域集群特征。

（二）路徑模式

1.中央至地方的縱向層級擴散模式

教育資助政策從最初的“星星之火”擴散到全國各省市，這個過程得益于中央政府的垂直影響。如2010 年國務院出臺的《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（國發〔2010〕41 號）明確要求，“各級政府要建立學前教育資助制度，資助家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學前教育”，明顯體現了自上而下的垂直性。另外，2011 年教育部會同財政部出臺《財政部教育部關于建立學前教育資助制度的意見》（財教〔2011〕410 號）明確規定：“各地要從2011 年秋季學期起建立學前教育資助政策體系，地方政府對經縣級以上教育行政部門審批設立的普惠性幼兒園在園家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童予以資助，具體資助方式和資助標準由省級政府自行制定。中央財政根據地方出臺的資助政策、經費投入及實施效果等因素，予以獎補。”中央層面率先發布教育資助政策并且對地方制定政策給予鼓勵和獎補的方式，督促各地不斷完善幼兒資助政策，擴大實施范圍，極大地促進省級政府對教育資助政策的發布，政策的擴散呈現出由中央到地方的層級擴散效應。

2.地方政府間的橫向平級擴散模式

地方政府政策創新擴散會因為公共政策在時間和空間上的勢能差表現出梯度性的擴散特征，政策創新會沿著動力源向周圍政策勢能較低的地區擴散［8］。

通過分析教育資助政策擴散的路徑模式得知，其呈現出“東南沿海—中西部”的地域擴散特征。在政府間關系中，橫向政府間的政策模仿與學習對各省教育資助政策的出臺產生直接影響。相鄰區域的省份在政策制定上表現出明顯的鄰近效應，并且在政策形式與內容上相互模仿與學習，橫向地區間的跟進效仿、相互學習的方式即平級擴散模式。

四、教育資助政策擴散的實證分析

根據梅茲曼尼安（D.A.Mazmanian）和薩巴提爾（P.Sabatier）的政策執行綜合模型，將影響教育資助政策執行的因素分為三類：政策問題的特性、政策本身的因素、政策以外的因素。教育資助政策問題的特性包括：目標群體行為的多樣性、目標群體人口的占比、目標群體行為所需的改變程度；教育資助政策本身的因素包括：明確的政策目標、充足的政策資源、執行機構的決定規則；非政策因素包括：社會經濟條件、媒體對該問題的關注、民眾的資源和態度。

（一）研究假設

文章采用事件史分析方法，即基于前一期的變量預測本期的事件發生概率，該方法能夠較好地識別影響事件發生的因素。在界定行為時，分為發生與不發生兩種情況，以年為單位記錄個體行為，進行相關性分析，以某一省市在某一年份是否發布教育資助政策設置虛擬變量，分為發布和未發布。

1.政策問題的特性

組織創新理論認為某一地區的創新采納與其轄區內所擁有的人口數量有非常密切的關系［9］。特定群體存在多樣性也意味著群體行為的多樣性，同時人數越多，政府對管理改革和政策創新的需求就越大。綜上，本文提出以下假設∶

H1∶省級政府對教育資助政策的執行與擴散受目標群體行為的多樣性的影響。

H2∶省級政府對教育資助政策的執行與擴散受目標群體人口占比多少的影響。

2.政策本身的因素

教育資助政策的執行，需要投入足夠的財政資源，財政資源越充分，越有利于政策的執行。同時，執行者對政策的支持程度取決于上級機構對政策的解釋和執行者的了解。一項政策的實施常常涉及眾多機構間的協調和配合。平行機構間應互通信息、緊密配合、良性互動，才能促使政策的有效執行。所以執行機構間與機構內部的層級整合程度越高越有利于政策執行。鄰近區域擴散效應是政策創新擴散過程中的普遍現象。政策制定者會根據有限的信息選擇其他地方政府制定的政策方案，即政策制定者會受區域內或全國范圍內其他政策制定主體的強烈影響。基于此，提出以下假設：

H3∶省級政府對教育資助政策的執行與擴散受財政資源的充足性的影響。

H4∶省級政府對教育資助政策的執行與擴散受執行機構內部與執行機構之間的層級整合的影響。

3.非政策因素

地方政府是否采納某一創新政策與當地的政策水平密切相關，在某一領域領先于全國平均水平的省份更易采納新政策，從而為經濟社會的發展注入活力，并為其他省份提供經驗。教育資助政策是一項系統性政策，涉及改革模式、方向、內容等，不僅需要大量的經濟資源，而且還會受到民眾態度、專家關注度的影響。由此，提出假設：

H5∶省級政府的教育資助政策的執行與擴散受轄區經濟發展水平的影響。

H6∶省級政府的教育資助政策的執行與擴散受專家關注度的影響。

一個省級政府的轄區面積越大，或者轄區內的地級市越多，其政策的采納與實施環境越復雜，從而在一定程度上會削弱地方政府政策創新采納的動力。基于此提出假設∶

H7∶省級政府的教育資助政策的執行與擴散受省級政府下轄地級市數量的影響。

綜上所述，將模型因變量（Adopt）設置為“實施與否”，實施為1，未實施為0。自變量設置及說明見表3，相關數據來源于各省市政府官方網站。

表3 自變量說明及數據來源

（二）結果分析

為使統計結果更加直觀，本文在描述性統計中未對變量進行對數處理，主要變量的描述性統計、相關性分析結果見表4和表5。由表4 可知，8個變量顯示出的變化差異都較小。根據相關性分析結果（表5）可以看出，教育資助政策的實施與教育資助對象、各省市教育資助群體人口占總人口的比值、省級政府財政收入與人口數量的比值、與某一省市接壤的省份制定教育資助政策的比例、各省市人均GDP 都具有顯著性，相關系數分別為0.478、0.661、0.537、0.640、0.694，均大于零，且均在0.01 的水平上顯著。這意味著教育資助政策的擴散與執行與這幾個因素存在著正相關的關系。這一分析結果為假設H1、H2、H3、H4、H5的成立提供了依據。

表4 描述性統計結果

表5 相關性分析結果

采取方差膨脹因子（VIF）來檢驗現有變量之間是否存在多重共線性［9］。結果顯示，各變量的VIF 值都小于警戒值10，因此變量間不存在嚴重的多重共線性問題。

五、結論與建議

（一）結論

首先，文章基于政策創新擴散理論的研究視角，從時間維度、空間維度、路徑模式三個方面對我國教育資助政策擴散的特征進行分析，分析表明，教育資助政策的創新擴散在時間維度上的擴散階段包括三個階段，呈現出先遞增又放緩的趨勢，與政策創新擴散理論“S”形曲線分布特征相符；在空間維度上呈現出“東南沿海—中西部”的地域擴散特征；在路徑模式上表現為中央至地方的縱向層級擴散模式、地方政府間的橫向平級擴散模式這兩種模式。其次，本文采用事件史分析方法，以教育資助政策為切入點，根據梅茲曼尼安（D.A.Mazmanian）和薩巴提爾（P.Sabatier）的政策執行綜合模型，深入分析了影響政策擴散的相關因素，檢驗了政策問題的特性、政策本身的因素以及政策以外的因素對教育資助政策在我國省級政府之間擴散的影響，并對假設變量進行描述性統計、相關性分析。最后，根據相關性分析的結果發現，教育資助政策的擴散執行與教育資助對象、各省市教育資助群體人口占總人口的比值、省級政府財政收入與人口數量的比值、與某一省市接壤的省份制定教育資助政策的比例、各省市人均GDP都具有較強顯著性，這5個因素對教育資助政策的執行與擴散效果產生較大影響。

（二）建議

1.發揮政策的統領作用，瞄準教育領域最貧困群體

根據上述分析可知，在空間維度上，目前教育資助政策東中西部差距較大，不同地區的資助水平和力度參差不齊，且各省市的經濟發展水平影響著教育資助政策的執行和擴散，因此東中西部經濟水平的差異導致政策執行存在差異。另外，通過梳理各省市資助政策發現，各省市教育資助群體種類存在較大差異，一些省市有9種教育資助群體，而一些省市僅有5種，教育資助對象的種類、各省市教育資助群體人口占總人口的比值同時對政策擴散效果產生較大影響。因此要解決地域資助差異的問題，又要解決資助人群差異的問題，就要發揮政策的引導統籌作用，精確瞄準教育最弱領域和最貧困群體，因地制宜、因人施策，推動各地充分考慮人口變化和城鎮化發展趨勢，重點擴大中西部農村地區、鄉村振興地區、民族地區和新增人口集中地區的普惠性資源。推動落實符合地域發展和不同資助對象的有針對性的教育扶貧傾斜政策，踐行教育強民，鋪就下一代幸福之路。

2.充分利用鄰近效應，推動教育資助政策的擴散

由分析結果可知，與某一省市接壤的省份制定教育資助政策的比例直接會影響該省市教育資助政策的實施，地方政府間的在制定政策上呈現出橫向平級的擴散模式，這說明相鄰區域的省份在政策形式與內容上會相互模仿與學習。充分發揮省級政府間的鄰近效應，推動教育資助政策在省與省、省與市、市與市之間的擴散，有助于不斷落實精準到人的教育資助政策，在全國范圍內構建覆蓋學前教育資助、退役士兵資助、城鄉義務教育資助、職業教育資助、特殊教育資助、普通高中資助、大學生教育資助以及對其他低收入家庭、特困人員的資助等完善的教育資助制度體系，為做到學有所教提供有力的保障。