北極治理：國內研究綜述

田芳潔 姚振鵬

摘要：北極地區氣候變化和全球化進程的加速，使得北極治理的重要性突顯。2012年以來，中國學者對北極治理展開了廣泛研究。北極治理是一個綜合性的課題，涉及到北極治理主體、北極治理機制、北極治理領域三個方面。本文從上述三個方面對學者的研究進行分析。在北極治理主體的研究上，學者呈現出以國家主義指導和以全球主義指導的分野。在北極治理機制的研究上，學者一方面關注現有北極治理機制的特點及不足；另一方面著重提出北極治理機制未來發展的方案。在北極治理領域的研究上，學者在傳統安全領域和非傳統安全領域都投入了關注。

關鍵詞：北極治理 文獻綜述

北極地區正經歷著前所未有的變遷。氣候變化引起的北極冰融除了帶來嚴重的環境問題，還帶來一系列政治后果：北極在大國戰略中的重要性以及在北極周邊國家國內政治經濟中的地位明顯提升。這些變化使北極治理逐漸成為學者們研究的重點話題。北極治理是國家和非國家行為體就共同關心的北極地區的傳統安全和非傳統安全問題，通過國際體系等多邊渠道整合各種政策、協調各方利益、共同合作管理的各項活動的綜合。本文以“北極治理”“北極政策”等為關鍵詞在知網搜索，研究學科限定為“中國政治與國際政治”，得到符合搜索條件的論文若干。通過分析符合搜索條件的論文研究主題分布，擬定從以下三個角度展開論述，即北極治理主體、北極治理機制、北極治理領域。

一、北極治理主體

以冷戰結束為標志，國際政治在過去幾十年里經歷了一個從國家間政治（狹義國際政治）到全球政治（某種意義上的廣義國際政治）的演進過程。國家間政治以國家中心主義的利益和價值為導向，其秉持的核心理念是由《威斯特伐利亞和約》所奠定的國家主義。全球政治以人類中心主義的利益和價值為導向，其秉持的核心理念是全球主義。學者對于北極治理的研究呈現出以國家主義指導和全球主義指導的分野。

1.國家中心的研究

國家主義強調在國際社會中，主權國家與人類共同體的關系以國家為中心。[ 1 ]學者們對于國家主義的尊崇反應在北極治理主體的研究上，即：堅持國家主義理念的學者，將其研究的關注點更多投注在北極理事會的八國[ 2 ]上，強調國家主導和現實博弈。國內學者對三個北極大國俄羅斯、美國和加拿大投入了極高的研究熱情。對于俄羅斯北極政策的研究，錢宗祺學者關注俄羅斯在北極治理中的政治經濟訴求，認為俄羅斯愿意與所有關心北極發展的國家和國際組織進行對話和合作，但是俄羅斯要主導北極治理規則的制定和實施。[ 3 ]而程群學者認為“就其實質，俄羅斯北極戰略就是謀求地緣政治大戰略。就其特點而言，俄羅斯的北極戰略包括三個方面：通過司法手段力求領土要求合法化；武力配合司法手段，保護在北極的既得利益；同時力圖構建北極地區安全機制。”[ 4 ]對于美國的北極政策研究，學者認為美國試圖以應對氣候變化為突破口，獲取北極治理的領導權，進而構建有利于美國國家利益的北極秩序。在美國北極戰略的影響下，應對氣候變化成為北極治理的中心議題，北極地區的安全與管理得到更多重視，北極治理領域的國際合作更趨積極；同時，北極治理機制仍然呈碎片化狀態，北極理事會難以發揮核心作用。[ 5 ]對于加拿大北極政策研究學者從加拿大北極政策近年來的轉向及轉變的原因、加拿大新北極政策面臨的挑戰等多方面展開研究。國內學者對于北極圈五個小國的研究遠遠少于對三個大國的研究。在五個小國之中，學者對于丹麥投入了較多的關注，這是因為丹麥是冰上絲綢之路的沿線國家，同時丹麥政府近年來面臨格陵蘭經濟社會發展和格陵蘭“獨立化”等問題。學者從中丹關系之間發展及雙層博弈等角度分析了丹麥的北極政策，如孫凱、張現棟學者認為丹麥政府北極政策的形成是其國內層面和國際層面博弈的結果。對于挪威、瑞典、冰島、芬蘭，學者的研究成果較少。零星可見學者關注冰島在北極治理進程中的作用，認為冰島雖然是國際社會小國群體中的一員，卻在北極事務中擁有較強的國際話語權，在北極治理機制的調整進程中發揮著重要作用。[ 6 ]

2.多元主體的研究

全球主義是一種區別于國家主義的世界整體論和人類中心論的文化意識、社會主張、行為規范。[ 7 ]北極環境的變化和冷戰后北極安全的深化和拓寬，使得越來越多的學者關注以全球主義理念為支撐的北極環境治理主張。體現在研究成果上，越來越多的學者開始關注：非北極國家，國家之上下層次的國家行為體、非國家行為體。具體而言，如今學者對涉及北極治理主體的研究包括：第一，對于非北極國家的研究。中國學者對于中國在北極地區的身份、利益給出了大量有益思考。如：阮建平認為“‘北極利益攸關者’比‘近北極國家’更合適中國的參與身份，有助于更好地說服國際社會認可中國的參與及其相應權益，促進中國的北極國家利益”[ 8 ]。孫凱、張亮學者認為：北極地區的變化與中國息息相關，中國作為“負責任的大國”，應當積極參與北極治理機制的構建，加強中國北極利益共同體在政治、經濟、學術、貿易等方面的構建，在實現北極地區有效治理的基礎上，進一步實現和拓展中國在北極的國家利益。[ 9 ]除了關注中國的北極政策以外，學者也適當地關注了日、韓、印度等國的北極政策，但大多是立足于探討這些國家與中國在北極合作的機遇、挑戰與路徑。如高飛與王志彬學者認為中日韓之間的同質化競爭風險、美國的干擾以及冰上絲綢之路途經海峽航行方面的挑戰使得合作充滿了不確定性。未來可以進一步完善和深化中日韓北極高級別對話機制，增強三國的互信基礎，妥善規避外部因素的干擾，為中日韓北極合作營造良好的外部環境，構建中日韓能源命運共同體，加快推進冰上絲綢之路倡議與日韓北極政策戰略對接的步伐，以國際海事組織為平臺，加強中日韓在冰上絲綢之路航運事務方面的合作，以推動冰上絲綢之路建設邁入中日韓合作的新階段。[ 1 0 ]第二，對于區域層次上的北極地區區域性組織機構的研究。如對目前為止北極治理中最重要的非國家行為體北極理事會的研究。孫凱和郭培清學者對于北極理事會的改革與變遷投注了持續的關注，認為：北極理事會的發展變遷與改革，是在北極地區自然環境、國際政治環境、北極地區在北極國家國內政治地位等方面的變化過程與壓力下實現的。未來北極理事會將朝向“硬法”性以及加強制度建設等方面發展，但采取更為開放的姿態接納觀察員以應對全球問題對北極地區的挑戰是北極理事會改革應有的方向。[ 1 1 ]第三，對于次國家層次上的國家內群體和組織及活動，如對原住民非政府組織的研究。如在《試論北極區域原住民非政府組織在北極治理中的作用與影響》中，葉江就關注到：隨著冷戰的終結尤其是進入21世紀之后，北極區域原住民非政府組織的發展呈現出數量激增、跨國化發展日趨擴展、對所在國的國內事務及國際事務的影響力增強等特點，而這一切對當前北極區域治理的發展產生重要的影響。在北極原住民非政府組織的積極參與下，北極區域治理的主體更為多元、北極區域治理的成效也更具可持續性。[ 1 2 ]第四，在個體層次上對于國家內部有影響力的個體研究也在增多，如關注和研究北極的自然、社會科學家和活動家等。如于宏源學者聚焦于科學家團體的知識和規制兩種作用，表現在北極治理上主要有兩個方面：一是極地問題的知識化；二是北極事務的規制化。這兩重作用體現在北極事務的議程制定、議題確定的過程以及闡述、實施和評估政策的交互作用中，并且推動了極地治理事務的發展。[ 1 3 ]

總體來看，學者們在北極治理主體的研究上呈現如下特點：第一，對北極治理主體的研究呈現多元性的特點。學者的研究不再僅限于國家行為體，也關注國際組織、對于國家內部有影響力的個體。第二，研究重心落在個別國家上。學者在北極治理的主體上對于美、俄、加這三個區域大國投入了大量關注，對于丹麥、冰島、挪威這些區域小國的研究相對不足。

二、北極治理機制

全球治理規則體系的形成是全球治理的重要一環。在全球治理規則體系中，國際機制是其中最重要的組成部分。所謂國際機制，是指在國際關系特定領域里由行為體愿望匯聚而成的一整套明示或默示的原則、規范、規則和決策程序。[ 1 4 ]在冷戰結束后的全球政治時代，北極治理也成為全球治理中日益重要的一環。就現有的學者研究來看，學者一方面關注現有北極治理機制的特點及不足；另一方面著重提出未來北極治理機制發展的方案。

1.舊有北極治理機制的特點及不足

學者對于當前的北極治理機制開展了廣泛研究。學者的研究方法比較多元，如：采取文獻分析法、案例分析法等。如孫凱，郭培清學者通過對當下北極治理研究的文獻梳理，對北極治理機制的特點做了如下總結。第一，治理領域的低政治性。“在傳統冷戰思維的框架下，俄羅斯與北極其他國家之間的‘互信度’較低，因此在更高層面的軍事、安全等領域的合作與‘信心構建’難以實現。”第二，治理方式的軟法性。“北極治理的大部分制度建構是基于成員國之間的宣言或無約束力的國際條約之上，因此具有明顯的‘軟法’特征。”第三，北極治理的分散性。北極治理發展至今，沒有出現一個類似于《南極條約》的“憲法性”公約，這是因為北極地區的特殊性，“南極模式”在北極地區基本上是行不通的。[ 1 5 ]有學者從具體的治理案例上進行分析，進而評估判斷當前北極治理存在的問題。如趙隆認為在思考北極治理路徑的問題上，從具體的“子治理”人手進行評估和判斷，更能準確反映出北極治理的矛盾根源，漁業問題就是其中非常重要的案例之一。

2.治理機制的新方案

針對現有北極治理機制的特點及諸多問題，中國學者存在“建制”還是“改制”的分歧，即是建立新的北極治理機制還是對現有北極治理機制進行革新。中國學者關于這一點未完全達成統一。

建制派提出了南極模式、北極制度綜合體模式與非正式協商機制幾種具有代表性的方案。第一，南極模式即“北極與南極同屬極地，有著諸多的相似性，因此，許多學者、主權國家和國際組織，都曾呼吁效仿《南極條約》簽署一個‘北極條約’”。第二，北極制度綜合模式與非正式協商機制是由美國學者奧蘭·揚貢獻的兩個北極治理方案。北極制度綜合模式即組建一個由各種相關制度構成的“北極制度綜合體”——在不同領域建立的不同制度，相互交疊組成一個體系。非正式協商機制，主要指論壇等機制，既容納非北極國家，又不削弱北極國家的主導地位，還可與北極制度綜合體互為補充。

改制派反對建立一個新的包羅萬象的北極治理機制，提出了自己的改革方案。改制派認為“北極地區與南極地區的地緣政治狀況顯著不同，因此，仿效南極條約制定一部包容萬象的‘北極條約’并不合適，也沒有必要”。在具體的改革方案上，學者提出“為應對北極地區日益增強的挑戰，必須加強北極治理機制的能力，這包括整合多層面的北極治理機制，對北極理事會進行改革，以及加強其他國際機構在北極治理方面的效力等”。在改革的指導理念上，好幾位學者都關注到了“命運共同體”的價值。如丁煌和朱寶林在《基于“命運共同體”理念的北極治理機制創新》一文中提出：作為一種共生合作的全新理念，“命運共同體”理念不僅可以成為構建北極治理新機制的價值基礎，而且基于“命運共同體”理念的北極治理機制創新無疑會更加有利于北極環境保護、資源分配以及治理體系化等問題的有效解決。

在北極治理機制的研究上呈現如下特點：第一，學者采用了多樣的研究方法，包括案例分析、文獻分析等，但是缺乏實證研究。第二，學者在北極治理機制的方案上存在改制派與建制派的爭論。第三，學者的北極治理方案體現中國特色，是否具有可行性值得推敲。

三、北極治理領域

北極地區自然資源豐富，包括不可再生的礦產資源與化學能源和可再生生物資源（尤其是漁業資源以及水力、風力、森林等資源）；此外還有潛在的國際航路航運資源（東北航道和西北航道）和日益重要的國際航空航運資源，以及廣義上的軍事、科學、人文、旅游資源等。隨著北極氣候變化導致的北極地區環境變化，人類對以上各種資源的利用越來越有可能成為現實，從而帶來諸多傳統和非傳統安全挑戰。學者在傳統安全領域和非傳統安全領域都投入了關注。

1.傳統安全領域

在傳統安全領域學者關注主權安全和軍事安全。第一，學者對于北極地區的非傳統安全的研究主要是對于該地區發生的重大安全事件的關注。如美、加兩國有關西北航線的主權爭議。第二，學者對于北極國家的領土領海要求投入了極大關注。如關注俄羅斯的領土訴求“俄羅斯的扇形政策一方面官方態度十分模糊，另一方面在實踐上卻依靠扇形原則鞏固對北極的權利”[ 1 6 ]。如關注加拿大的領土訴求“由于‘扇形原則’不被世界普遍承認，為此，加拿大采用‘直線基線’方式對圈定的海域進行權利鞏固，并以‘歷史性權利’作為補充和輔助，以鞏固其對西北航道的控制權”。

2.非傳統安全領域

冷戰后北極地區氣候變化和全球化進程的加速，合力推動著北極地區安全議題由傳統上重政治軍事領域轉為強調與之并重的經濟、環境和社會等非傳統安全領域。學者在北極治理的研究中越來越重視非傳統安全領域，涉及生態、經濟、社會等眾多領域。

在生態領域的研究，學者關注氣候變化帶來的影響及海洋生態安全。氣候變化使北極地區逐漸冰融，北極地區所蘊含的商機逐漸顯現，這也是國際社會“重新發現北極”，甚至認為北極地區將出現“淘金熱”的重要原因之一。“北極海洋生態安全關乎人類命運，然而北極海洋生態安全治理現狀依然嚴峻，許多問題亟待解決。加強北極海洋生態安全治理應提高北極海洋生態安全治理的技術水平、完善治理機制、加強國際合作。”在經濟領域的研究，學者關注資源開發與航道開發。孫凱、劉騰學者關注北極航道的開通以及商業性運營不僅會對世界經濟格局、航運發展帶來深遠的影響，也將對中國的經濟布局、能源安全以及航運業等產生重要的影響。在北極治理社會領域的研究方面，如何利用原住民是一個熱點話題。潘敏以北極原住民因紐特人的社會管理知識和治理原則為視角來探討北極治理應走的路徑。

在北極治理領域，近年來學者的研究呈現從傳統安全領域向非傳統安全領域轉向的趨勢，但是需要注意的是對于非傳統安全領域的分析，大多停留在具體問題分析，缺乏理論支撐。

四、結論

總體來看，在北極治理主體的研究上，學者們關注的焦點經歷了一個從國家主義到全球主義的演進過程：學者的研究不再僅限于國家行為體，也關注超國家層次的北極地區區域性組織機構及次國家層次上的群體、組織及活動。學者們尤對北極理事會投入了大量的關注。在北極治理機制方面，學者們對當前北極治理機制的特點及不足進行了大量的分析；對北極治理的方案，存在改制派與建制派的爭論。在北極治理領域上，近年來學者的研究呈現從傳統安全領域向非傳統安全領域轉向的趨勢，但是需要注意的是對于非傳統安全領域的分析，大多停留在具體問題分析，缺乏理論支撐。

【參？考？文？獻】

[1]蔡拓.全球主義與國家主義[J].中國社會科學，2000（03）：16-27+203.

[2]北極理事會由美國、加拿大、挪威、俄羅斯、丹麥、冰島、芬蘭、瑞典等8個北極國家組成。

[3]錢宗祺.俄羅斯北極治理的政治經濟訴求[J].東北亞學刊，2014（03）：16-22.

[4]程群.淺議俄羅斯的北極戰略及其影響[J].俄羅斯中亞東歐研究，2010（01）：76-84.

[5]郭培清，董利民.美國的北極戰略[J].美國研究，2015，29（06）：47-65+6.

[6]趙寧寧，歐開飛.冰島與北極治理：戰略考量及政策實踐[J].歐洲研究，2015，33（04）：114-125+7.

[7]蔡拓.全球主義與國家主義[J].中國社會科學，2000（03）：16-27+203.

[8]阮建平.“近北極國家”還是“北極利益攸關者”——中國參與北極的身份思考[J].國際論壇，2016，18（01）：47-52+80-81.

[9]孫凱，張亮.北極變遷視角下中國北極利益共同體的構建[J].國際關系研究，2013（01）：121-128+96.

[10]高飛，王志彬.中日韓合作參與“冰上絲綢之路”建設：機遇、挑戰與路徑[J].東北亞經濟研究，2022，6（01）：41-55.DOI：10.19643/j.cnki.naer. 2022.01.004.

[11]孫凱，郭培清.北極理事會的改革與變遷研究[J].中國海洋大學學報（社會科學版），2012（01）：5-8.

[12]葉江.試論北極區域原住民非政府組織在北極治理中的作用與影響[J].西南民族大學學報（人文社會科學版），2013，34（07）：21-26+4.

[13]于宏源.知識與制度：科學家團體對北極治理的雙重影響分析[J].歐洲研究，2015，33（01）：21-34+5-6.

[14]門洪華.國際機制與中國的戰略選擇[J].中國社會科學，2001（02）：178-187+208.

[15]孫凱，郭培清.北極治理機制變遷及中國的參與戰略研究[J].世界經濟與政治論壇，2012（02）：118-128.

（責任編輯：姜秀靚）