地方立法的方法與技術研究之歷史借鑒

李清章 樊文玲 賀小溪

摘要：地方立法權的擴大是和十九大報告提出的國家治理體系和治理能力現代化的要求密切相關的，必須加強地方立法方法與技術研究，在這方面，地方立法權的行使也必須善于和勇于借鑒我國歷史上的立法方法和立法技巧，以增加我國地方立法的中國特色和歷史遵循。

關鍵詞：地方立法 方法與技術 歷史借鑒

2015年3月，十二屆全國人大三次會議通過《立法法》的修改，賦予所有設區的市以地方立法權，進一步擴大和強化了地方人大及其常委會在統籌地方政治、經濟、社會等資源中的作用，是全面依法治國的重要組成部分，這一立法授權的生成成為未來立法中新的亮色，為進一步發揮法律法規在社會經濟生活中的作用提供新的法制方案。為此，本文通過簡要剖析我國古代立法中的政治智慧，為現今地方立法在立法方法和立法技術上提供歷史借鑒，以進一步加強地方立法的歷史厚度和現實精準。

一、立法方法上集維護朝廷權威與尊重地方教俗為一體

我國古代國家治理，受制于交通信息等因素，非常重視處理朝廷與地方的關系。表現在立法方法上，“齊其教不易其宜，同其政不易其俗。”[ 1 ]這就要求在保持朝廷權威的前提下，必須遵照地方所“宜”，尊重地方之“俗”。就是在治理地方時，地方官員在不違背朝廷意志的情況下，可以通過對本地區政治經濟社會資源的統籌配置，滿足本區域民眾政治期待和合理的預測，同時對在執行中的處理必須保持一定的一致性和權威性，也就是古人所云的公罪和私罪的關系。公罪就是針對朝廷的意志，不做隨意修改和歪曲，維護朝廷權威。私罪就是針對地方施政的臨時措置權。兩種罪名的協調施行，對鼓勵官員盡心履職，積極履職發揮了積極的作用，也保持了地方官員權威。

在立法方法上，地方立法也必須重視和朝廷立法的統一、協調和補充的關系。在實際操作中，有些立法缺少成例可依靠，而地方立法有可能存在一定的立法風險，因此地方立法必須在博弈中，通過創新性立法，維護朝廷權威。古人認為，立法“當舉綱維，何必事事詳細！譬如房屋，但外望高顯，楹棟平正，基壁完牢，足矣；斧斤不平，斲削不密，非屋之病也。”[ 2 ]也就是地方官員施政必須善于“舉綱維”，對朝廷的治理安排諳熟于心，善于謀全局，定大策，地方的施政必須符合朝廷的總體設計，必須維護其權威和統一，必須在堅持維護朝廷權威的基礎上創新施政。另一方面，地方施政是朝廷宏觀治理意旨的重要補充和完善，其作用就是修正“斧斤不平，斲削不密”之處。這就要求地方施政要在充分尊重地方特性的基礎上，積極作為，順勢作為。唯有如此，才能通過擴大地方施政權，充分照顧地方特情，尊重地方關切，也進而使地方治理更富特色化、更具可操作性。

二、立法技巧上重視法律的精當與效用

我國歷史上各王朝也非常重視法律在社會治理中的作用，這種重視也是和我國明禮重法的傳統不可分離的。在立法技巧上，那就是“法忌煩苛，治貴清約”[ 3 ]，也就是在法律統一精當的前提下，增加地方治理自主性和有效性，以滿足地方經濟社會發展的實際需要。

“法忌煩苛”，就要求地方立法必須在維護法治統一的前提下，把握一定的立法技巧與立法限度，不能盲目立法，繁碎立法，保持法律克制。在這方面，中國歷史上有非常值得借鑒之處。比如在處理中央立法和地方立法上，“有法已該載而有司引用差互者，止申明舊條未備者，重修正；或條所不該載，而可以為法者，創立新條；法不能該者，著為例。其不可用者，去之。”[ 4 ]這種取舍和揚棄就包含著非常合理的因素在內，避免地方立法的瑣碎，維護中央立法的權威。再如在對中央立法使用上，必須給予地方一定的自主性，比如魏人盧毓在處理地方案件時，認為“《記》曰：‘附從輕’，言附人之罪，以輕者為比也。又《書》云？‘與其殺不辜，寧失不經’，恐過重也。茍以白等皆受禮聘，已入門庭，刑之為可，殺之為重。”以致魏武帝曹操認為“（盧）毓執之是也。又引經典有意，使孤嘆息。”[ 5 ]這和現代法治思想也有相同之處，地方立法權的擴大，就是為了通過法律授權，進一步通過制定出適應本地發展，解決地方實際問題地方法規以推進地方社會治理現代化建設。

“治貴清約”，中國法制傳統深受黃老思想影響，不隨意立法，不擅興妄作，追求一種相對的平衡，表現在立法上更加重視法律的效用，對很多社會事務，朝廷僅僅做原則的規定，而給地方官員更多的施政自由。而宣傳的“清約”的立法理念也給地方官員傳達了明晰的信號，這也是幾千來我國封建社會社會形態穩定的原因所在。對今天地方立法授權來講，也有相當的歷史借鑒。現代社會治理的理念要求我們必須樹立法制觀念，尊重地方治理的特質化，不能片面追求同質化。一方面要通過提高地方立法的立法本領，增加地方立法的權威性和指導性，為依法執政提供保障。另一方面要通過民主立法，擴大民眾立法的參與度，增加民眾的法治意識，進一步推進全過程民主，提高監督政府依法行政的本領，從而使現代社會治理體系盡快建立起來。

三、立法效果上追求形式效果與實質效果的統一

我國歷代王朝在立法上重視形式效果與實質效果的統一，這種統一也是文化重塑的過程，因此必須重視防范地方立法的投機性。這是因為在給予地方官員地方治理自由權的同時，也給地方官員施政提供了投機的機會，因此我國古代對立法效果非常重視。古人認為立法：“法出于道，人能體道，則立法足以盡事。立法而不足以盡事，非事不可以立法也，蓋立法者未善也。”[ 6 ]這就要求地方立法必須切實符合地域文化、經濟、社會的特情，充分照顧民意，重視法律在維護和提升公民道德中的孵化作用，追求法律效果的實質正義。唯有如此，才能在交通信息不暢的情況下，進一步發揮地方官員在地方治理中的積極性和主動性，保證朝廷意圖的實現，實現社會穩定。

在這個過程中，我國傳統道德的“禮”發揮了積極作用，禮要求上下有序，尊卑有差，這體現在立法上就是，必須保證朝廷權威，地方官員只能維護朝廷權威的前提下，突出區域特色，尊重地方文化，不能為職不專，“亂上下之分，長出入之弊”[ 7 ]，并且在地方治理上，強調地方官員必須精研朝廷治理本意，與地方事務在發揮主動性前提下，不能上下有違“用法者須知立法之意，則于新格無所抵梧。”[ 8 ]這對于今天的地方立法也是有益的借鑒。

四、 結語

中國作為一個悠久的文化古國，在法治建設上，也非常重視繼承與創新的問題。如前所論，我國古代的立法經驗，對于我們地方立法來講，就必須處理好統一和自主、備案和審查的問題，以保證地方立法的有效性、權威性和統一性。

在統一和自主上，地方立法必須在維護中央立法的統一權威下，自主行使立法權。在統一權威上，不得打折扣。地方立法是有時效性的，這種時效性可能隨著政策等因素的影響，而有不同的變化。因此說立法就是一門科學，必須遵從其潛在的規則和規矩。《立法法》第82條第六款規定，“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。” 這就要求地方立法不能突破這一紅線，不能以自主的名義對其變通，這關涉公民權益和法律保留的問題。這種法律的保留絕對不是對地方立法的限制，而是科學的制度設計，這也是汲取中國傳統治理經驗的智慧所得。從中國法制史來講，這是個經與傳的問題。“立法不易者為經，利事可師者為傳，此又垂訓示人之深旨也。”就要求地方立法必須要做到“緣情制禮，因事立法”[ 9 ]。在自主權行使上，不得任意自行，防止“因事立法，不可通行者，其間不一”[ 1 0 ]的情形發生。地方立法權不能將地方立法作為自主權的擴大，而任意為地方政府行為背書，成為侵奪公民權益的合法通行證。如果出現地方立法“緩急不相照會”[ 1 0 ]的情形，則絕對是和黨中央依法治國的部署背道而馳的。

在備案和審查上，中央必須加強對地方立法的備案審查工作。在這點上，我國古代也非常重視對地方立法的檢查和備案。在對中央立法和地方法律沖突情況下，監察官員負有審查權利。即審查法律的適用情況，又審查法律的統一問題，以求做到“于上條似無所礙”，而且強調這種職責“乃是御史所當察”。對于我們今天來講，既要依照法律規定，完善相應地方立法的審查和備案工作。同時又要發揮國家監察委的監督作用。通過多重手段，保障地方立法權的有效行使。

隨著我國“兩個百年”目標的實現，法律在我國政治、社會、經濟、文化中的作用越來越突出，地位越來越鮮明。“若網在綱，有條而不紊。”地方立法權是在新時代下，貫徹全面依法治國戰略的重要組成部分，因此，在加強中央立法的基礎上，必須加強對地方立法方法和技術的研究，增加地方立法的有效性、針對性和權威性。唯有如此，我國法治社會建設才會更穩健、更富有中國特色，地方立法也會煥發生機，生發出華麗的篇章。

（本文系河北省社科聯課題《中國古代法制史簡明辭典》；項目編號：20200402008）

【參？考？文？獻】

[1]法式善.《陶廬雜錄》，中華書局1997年版，第161頁.

[2]司馬光.《資治通鑒》卷146，武帝天監五年三月丁巳.中華書局2009年版，第4645頁.

[3]《資治通鑒》卷148，武帝天監十六年三月甲戌，第4715頁.

[4]李燾.《續資治通鑒長編》卷307，元豐三年八月丁巳，中華書局2004年版，第8055頁.

[5]陳壽.《三國志》卷22《盧毓傳》，中華書局1977年版，第521頁.

[6]《長編》卷334，元豐元年四月辛未，第8055頁.

[7]《長編》卷396，元祐二年二月乙巳，第9656頁.

[8]沈括.《夢溪筆談》卷11《官政一》，中華書局2009年版，第18頁.

[9]張詠.《張乖崖集》，卷六，中華書局2000年版，第58頁.

[10]《長編》卷373，元祐二年二月己卯，第11088頁.

（責任編輯：王海菊）