關于構建“公共政策評估主體群”的設想

摘要：在政策評估中，評估主體作為一個最為活躍的因素，處于評估過程的中心地位，統領評估過程的走向，對評估結果有著重要的影響。為了確保政策評估結果的科學性和公正客觀性就必須保證評估主體的質量。本文針對當前評估主體存在評估主體單一，以政府內部為主，外部為輔，以及評估主體知識系統不完善等問題，提出了構建“政策評估主體群”的設想。旨在構建全方位，多角度，專業化的評估主體群來提高評估結果的科學性。

關鍵詞：政策評估，政策評估主體群，政策評估主體特點

公共政策評估不僅是檢驗政策是否有效，是否應該繼續或終結的重要標準，而且也是強化政府部門以及相關公職人員使命感和責任感的重要手段，更是維護人民群眾根本利益的重要方式。政策評估主體是指從事政策評估的個人或者組織機構。由于評估主體決定采用何種評估方法，采納何種評估標準和理念，并決定最后的評估結果如何，因此評估主體在整個評估過程中發揮著主導性和關鍵性的作用。想要得到客觀科學的評估結果就必須要提高評估主體的整體質量。構建“政策評估主體群”，即將以政府部門為主的內部評估主體，以第三方評估機構為主的外部評估主體，相關具體領域的專家和能夠廣泛反應廣大群眾呼聲的大眾媒體相統一于一個有機的整體當中，各主體優勢互補，即保持相互獨立又互聯互通，從而最大限度的使評估過程和評估結果更加科學準確。

一、當前我國評估主體特點研究

1.我國政策評估主體單一，以內部評估為主，外部評估為輔。

根據評估主體是否來自國家政府部門，將其分為內部評估主體和外部評估主體。內部評估主體主要由國家相關政府部門和工作人員構成，且多數情況下為政策制定者和執行者（在這里筆者所指的國家相關政府部門包含廣泛意義上的國家機關，不僅僅指的是政府，也包含司法機關，立法機關和黨組織等體制內的一切組織）。

目前我國政策評估以內部評估為主。內部評估主體由于是“局內人”，存在著先天的優勢和不可避免的劣勢。其優勢體現在，首先，內部評估主體多為政策制定的相關者，參與了政策的起草、制定、論證、修改、實施等各個過程因此更加熟悉政策的各項情況，比如政策實施過程中遇到的困難以及實施后公眾對政策的評價。其次，內部評估主體本身就是政策的制定者和實施者因此掌握著大量翔實且新鮮的第一手資料，能夠為整個評估過程提供充足的論證資料使評估結果更加準確和全面。最后，由于政府部門及其相關工作人員以國家為背景，因此具有權威性，更容易獲得各個階層的信任，其所進行的評估結果也更能為大眾接受和推崇。其劣勢體現在，由于內部評估主體本身就是國家政府部門，政府部門間上下級關系明顯，且各部門之間也存在千絲萬縷的聯系，缺乏獨立性。政府為了提高政績，維護形象，往往會給內部評估主體施加壓力，因此出于維護本部門利益的傾向，在進行政策評估時會帶有“利己性”而有失公正做出不客觀的判斷。

外部評估主體主要由國家相關政府部門以外的工作人員構成，在我國，第三方評估機構是外部評估主體的中堅力量。外部評估主體同樣具有優勢和劣勢，其優勢體現在具有較強的獨立性，客觀性以及專業性。第一，外部評估主體獨立于政府部門以外并且與其沒有直接的利益往來，因而能夠保持客觀公正，以價值中立的態度對政策進行評估。第二，外部評估主體尤其是第三方評估機構擁有較為完整的評估體系，系統的評估知識和專業且訓練有素的評估人員，評估經驗豐富，可以提高評估結果的科學性和全面性。其劣勢體現在，首先，由于沒有政府的官方背景，外部評估機構在收集相關資料時會遇到困難，沒有辦法獲得內部關鍵性信息和數據，甚至獲得的可能是相關政府部門“美顏”后的資料和信息，因此建立在信息不全，不準，不精基礎上的評估在結果上也會有失偏頗，使其準確性，客觀性大打折扣。其次，公眾對政府具有先天的信任性和依賴性，政府內部的評估結果在公眾眼中往往就是“權威”，相應的，外部評估結果就不容易獲得公眾的認可，因此即使外部評估主體得到了評估結果，其影響力和公信力也較弱，產生不了預期的效果。

2.評估主體的知識系統不完善。

公共政策學顯著的特征就是跨學科性和應用性。政策需要和具體的領域相結合才會有意義，獨立于具體領域的政策是不存在的。因此這就對政策評估主體的知識系統具有極高的要求，政策評估主體不僅要精通政策學知識，在進行評估時由于定量分析的要求，還要對統計學，經濟學等知識有所涉獵。除此之外，還要熟悉具體領域的相關知識，并且還具備將科學知識和具體問題有機結合的能力。比如我國最近出臺的“全面放開三孩生育政策”，想要對這一政策進行評估，政策學知識必不可少，除此之外，還涉及到人口學，心理學，政治學，經濟學等學科的知識，在進行數據整理和分析時還需要統計學等知識，但想要一個評估主體同時具備如此多學科的知識是幾乎不可能的。

3.大眾傳媒在公民參與方面起著重要作用。

我國是社會主義國家，政府的宗旨是全心全意為人民服務。檢驗政策是否真正的利國利民，滿足廣大人民群眾的需求，就必須讓人民群眾參與到政策評估當中來。公民參與不僅是踐行行政為民理念的體現也是不斷建設服務型政府的重要途徑。大眾傳媒具有傳播速度快、范圍廣、影響大等特點，是公民了解各項政策的重要渠道，也是公民參與政策評估的主要方式。當今人們的生活節奏不斷加快，時間利用也呈現碎片化的趨勢，因此公民往往通過各種媒體來接收新聞和與各項政策相關的信息，比如，微博熱搜，微信公眾號和抖音熱點等已成為人們了解時事的主要來源。公民可以通過在各社交媒體點贊，轉發以及在各項動態下評論來表達自己的觀點。除此之外，政府相關部門在實施某項政策前也會開通網上民意反饋渠道來聽取和征求公眾的意見，使政策更符合群眾的利益。在我國，在大眾傳媒的影響下還催生出過法律的修訂和廢止，例如孫志剛案在經過媒體發酵后，使國家對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行了違憲審查，并最終將其廢止。因此大眾傳媒既是公民接收政策信息的主要渠道，也是公民表達自身意見和促使國家完善法律的重要途徑。

4.各評估主體間聯系較弱

本文作者在查閱相關書籍和論文時發現，眾多學者都提出過評估主體多元化的概念，但在此概念中各主體是相互獨立沒有聯系的，往往是多個主體對同一政策進行評估然后再對最終結果進行匯總歸納，在評估的過程當中各主體缺乏溝通性和關聯性，處于割裂的狀態。這會導致信息流通不順暢，甚至會出現信息不對稱，不及時等問題，由此而導致評估結果不準確不全面。

二、關于構建“政策評估主體群”的具體設想

1.“政策評估主體群”的含義

本文的“政策評估主體群”是指將多元評估主體，即內部評估主體，外部評估主體，相關領域專家和大眾傳媒置于同一個有機整體當中，各評估主體在整體中既保持各自的相對獨立又互聯互通，該群體是一個動態有機的群體。

2.“政策評估主體群”的具體構建

上文中提到了有關政策評估主體的諸多特點，因此若想構建全面的“政策評估主體群”則需要將各個主體有機的整合在一起。一個完整的“政策評估主體群”應包含外部評估主體，內部評估主體，政策所涉及相關領域的專家以及大眾媒體。

由于外部評估主體專業性較強且具有客觀性，因此在“政策評估主體群”中外部評估主體應起帶頭協調作用，統籌安排各評估主體的職責，把握評估的整體節奏。例如在上述提到的“全面放開三孩生育政策”中，外部評估主體應確定評估理論，評估方法和工具，具體的評估措施以及評估步驟等。

在該評估主體群中，內部評估主體應全力配合各評估主體的工作，摒棄以部門利益為重的思想，將政策制定和實施的相關信息和數據，以及第一手資料，都和其他主體所共享，從而為政策評估提供全面翔實有效的評估資料。例如在上述提到的“全面放開三孩生育政策”中，內部評估主體應共享我國各個年份的人口構成，人口性別比，出生率，死亡率，各個行業的人口分布狀況等資料。在評估主體群中，相關領域專家包括高等院校以及科研院所的相關工作人員和長期從事該領域工作的相關從業者等，這些專家所承擔的職責是對具體領域的知識進行分析，例如在上述提到的“全面放開三孩生育政策”中，專家應對我國環境承載力所能適應的最大人口數，以及人口數量的變化對我國經濟所產生的影響和為了促進人口增長所采取的配套措施等一系列問題給予科學的論證。

在評估主體群中，大眾媒體所承擔的責任為公布宣傳政策以及為公民提供意見表達和進行反饋的渠道，從而更加直觀和清晰的了解到公民對政策的反應。例如在上述提到的“全面放開三孩生育政策”中，公民在微博上了解到該項政策，并且表達了自身的顧慮，比如，提出了孩子的撫養成本過高，女性產假過少等一系列接地氣的問題。政府部門在關注到這些問題后逐步完善該項政策，后期提出了整改教育機構，以及多地出臺了延長產假等措施。

在該“政策評估主體群”中，各評估主體既保持相對獨立又互聯互通。其相對獨立性體現在各個主體在這一有機整體中不存在上下級和領導與被領導的關系，各個主體可以自由獨立的進行研究。其互聯互通指的是，各個主體處于同一有機整體中，在整個評估過程中可以進行信息共享，對疑難點進行交流和溝通。評估主體群可以通過定期召開會議，創建微信群進行實時溝通等方式來實現互聯互通，以保證各主體能夠及時掌握政策評估的進展，避免出現信息不對稱，不及時的現象。

三、構建“政策評估主體群”的意義

1.各評估主體間優勢互補，評估過程更加科學和順暢

一般而言，公共政策評估是一個有計劃，有步驟的活動過程。盡管許多評估過程會有所簡化，不一定按部就班地經過那些階段和步驟，但作為一種邏輯流程，政策評估應包括評估籌劃、評估實施和評估總結三個階段[1]。接下來，筆者將從評估過程的角度闡釋“政策評估主體群”在各個評估過程階段的意義。

從評估籌劃階段來看，籌劃是政策評估的原點和出發點，也是政策評估活動正常有序進行的前提和基礎。在這一階段中，評估主體主要需要完成四項工作，分別是明確評估目的，選定評估對象，制定評估計劃和準備評估條件。在前三項工作中，由于涉及較多專業性強的政策學知識，因此需要專業的政策評估主體來進行，在“政策評估主體群”中，外部評估主體的專業性較強，具備較為完備的政策學知識和專業的政策評估人員，故可主要承擔這些工作。由外部評估主體承擔這三項工作可以專業系統的知識為保證，訓練有素且經驗豐富的評估人員為支撐來保障評估籌劃階段的科學性，為接下來評估實施過程奠定良好的基礎。在準備評估條件這項工作中，涉及到的方面很多，難度較大，需要準備評估材料，資金，設備等，因此在“政策評估主體群”中，需要所有主體通力合作，比如，內部評估主體提供盡可能詳盡的政策資料，具體領域的專家提供對所涉及到的具體學科知識進行論證的材料，大眾媒體可以針對所要評估政策的特點制作調查問卷以通曉民意，了解群眾對該項政策的態度和意見。各主體的大力合作不僅會降低準備評估條件階段的難度，還會使準備的條件更加全面和準確。

從評估實施階段來看，評估實施階段是整個政策評估過程中最為重要和關鍵的環節，直接決定著評估結果的質量如何。在此階段中，評估主體需要繼續收集相關信息并進行數據分析，最后撰寫評估報告。在此階段中仍需要“政策評估主體群”中各評估主體的協作和群策群力，內部評估主體可以進行信息提供，相關領域專家對具體領域的信息和數據進行分析。大眾媒體通過前期制作好的調查問卷來收集民意，還可以設立網上反饋渠道來讓群眾表達觀點，整理公眾對政策的評價和建議。外部評估機構來綜合梳理所有信息撰寫評估報告，從而使評估報告的內容涵蓋面更廣，深度更強，且充分反映民意，發揚民主，博采眾長。

從評估總結階段來看，評估總結階段是對整個評估過程的復盤。在此階段，評估主體需要對評估過程中存在的問題進行反省并采取補救措施，除此之外還需繼續完善評估報告。“政策評估主體群”可以整體為單位召開總結會議，各評估主體應在會議中暢所欲言，對各自遇到的問題，對問題的解決，在評估過程中收集到的有價值的資料數據和評估心得都可以進行總結和交流，從而為將來的政策評估活動積累經驗。

在傳統的單一政策評估主體體系當中，評估過程往往會因為缺少政策信息，或者遇到具體的專業性技術問題無法解決而陷入停滯不前的狀態。而“政策評估主體群”使各主體共處于同一的有機整體中，各主體可以互相分享信息，共同解決評估過程中遇到的困難，還可以對有價值的想法和觀點進行充分的交流和溝通，在這一過程中各主體還有可能會碰撞出新的思想火花。總之，“政策評估主體群”可以對各主體的優勢進行充分吸收，加強各主體間的互聯互通，最大程度的減少評估過程中的阻礙，從而使評估過程更加順暢和科學。

2.使評估結果更具有準確性和全面性

通過前文的陳述我們可以了解到各個評估主體都有自身的優缺點和不可替代性，因此想要一個單一主體同時完成各主體的職責是不現實也不科學的。在“政策評估主體群”中，主體群作為一個有機動態的統一體，包含了各個主體，使各主體的優點都得到了充分的發揮，缺點也在一定程度上得到了避免。因此主體群所得到的評估結果與以往以內部評估主體為主或以外部評估主體為主的單一評估模式相比都要更加的科學和全面。具體來說，內部評估主體保證了評估信息來源的準確性和全面性，外部評估主體保證了評估過程的流暢性和科學性，具體領域的專家保證了評估所涉及的專業領域知識的準確性，大眾媒體保證了評估的民主性，各個評估主體的綜合保證了整體評估結果的準確性和全面性。

綜上所述，筆者認為構建“政策評估主體群”能在一定程度上提升政策評估的質量。 PR

參考文獻：

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（作者單位：莫雨，中國政法大學）

（責任編輯：李雪威）